遼寧縣域經濟發展的制約因素與基本問題

李國紅， 吳 凱， 張麗娟

(沈陽工業大學 工程學院， 遼寧 遼陽 111003)

縣域經濟在我國國民經濟中的地位是否得到重視，直接關系到我國縣域經濟的發展績效及其對我國國民經濟的貢獻份額[1]。目前，為保增長貢獻更大力量的區域發展戰略梯度局面已形成，我國經濟已由“單極突進”發展為“多輪驅動”，遼寧經濟需要在“多輪驅動”中闖出新路。

一、遼寧縣域經濟發展的制約因素

制度瓶頸、信息、技術及標準、科技創新、知識產權和貿易壁壘等方面的制約，使遼寧縣域經濟的科學、和諧、可持續發展面臨著不少困難，多方面因素制約了遼寧縣域經濟的進一步發展。

1. 制度瓶頸制約遼寧縣域經濟發展

影響經濟發展的主要因素不是資金，也不是人力資源，更不是自然資源，而是源于組織制度本身。制度是經濟發展的保障，沒有制度，經濟也就無法有序高效發展,因為制度變遷本身就是一個創新的過程，是一個遵循進化論規律，不斷揚棄無效的制度，創出新的有效制度的過程[2]144。遼寧縣域經濟發展取得了較大成績，但與先進地區相比還有較大差距，在產權制度、市場制度、政府管理制度等正式制度創新方面相對落后。目前，構建一個比較完善的制度框架對遼寧縣域經濟長遠發展的作用，要比討論生產要素的作用和配置以及產業政策更為重要而迫切。這個制度框架包括制定促進縣域經濟發展的政策時要重點考慮的財政政策、稅收政策、金融政策、扶貧政策、區域政策、產業政策等。

隨著縣域經濟的持續發展，對資金的需求剛性不斷增加，由于有效投入萎縮，資金缺口日益加大，一些制度弊端逐步顯現出來。比如，中小企業貸款難就與產權制度、財政政策、稅收政策、金融政策等有關，部分企業融資渠道不暢通，誠信度低，企業自身改制不徹底，產權關系不明晰，資產負債率較高，缺乏有效的抵押、質押物，財務管理不規范，金融部門對企業信用狀況等無法評價。近年來，國有商業銀行改革了信貸管理體制，貸款審批權上收，信貸投放向城市和優質客戶集中，縣級行局限于發放住房、汽車、助學和質押貸款，生產性貸款很少；對縣域企業授信對象要求較高、額度較小，多數企業只能在銀行門外觀望；農村信用社和地方商業銀行資產質量較差，可用資金較少；郵政儲蓄資金存入中央銀行，造成一部分資金分流。這就要求在遼寧縣域經濟發展中注重制度創新，著力進行機制創新以激發縣域經濟發展活力。

遼寧縣域經濟的發展，應以工業化、城市化、市場化為總體目標，以行政管理體制改革為突破口，以特色產業的培育為主線，以鼓勵創業、促進就業、發展多種經營為手段，創造良好的市場經濟環境，構建核心競爭產業主體，培育市場主體，提高經濟活力，增加居民收入，增強縣域經濟的自成長能力。這是遼寧在體制轉軌和經濟轉型中尋求快速發展的新課題。

制度結構的選擇對經濟效率的提高有深遠的影響。與法律條件、個人財產、資源市場配置相結合的開放社會和那些自由被限制和剝奪的社會相比，其增長率是后者的3倍，其效率則是后者的2.5倍[3]9-10。遼寧縣域經濟體本身的獎懲機制、分配機制、創新機制、合作機制、發展機制等，直接決定著遼寧縣域經濟體的運轉方式、效益、效率，并決定著遼寧縣域經濟體的狀態及以后的發展方向和速度。發展遼寧縣域經濟，必須進一步認清體制改革和制度創新的重大意義，為遼寧經濟社會又好又快發展作出新的貢獻。

2. “東北現象”制約遼寧縣域經濟發展

20世紀90年代初期，東北地區的發展速度特別是工業和經濟總量的增長落后于全國平均水平，在全國的經濟地位日趨下降，大批國有企業停產、半停產，職工下崗，企業拖欠職工工資、養老金的現象普遍，工業競爭能力下降，產業衰退趨勢明顯，并且產業結構不合理，產品結構、技術裝備老化，出現了當時所謂的“東北現象”。目前，東北老工業基地已經走出了“東北現象”的陰影，但當前遼寧經濟區的經濟發展還存在一些問題，比如經濟增長不均衡；國有企業比重高，職工失業問題突出；部分資源型產業亟待產業轉型；有些企業不良資產和不良貸款比例較高，信用等級較低，企業融資困難；有些企業資源消耗高，環境污染嚴重，可持續發展問題突出等。

3. 制約遼寧縣域經濟發展的其他問題

雖然遼寧經濟增量快，工業基礎好，有一大批高素質的產業工人和豐富的資源，但經濟存量較低，經濟社會發展的總體水平依然落后于我國東南沿海地區。在擴大內需的發展中，遼寧老工業基地憑借豐富的技術人員和自然資源儲備，有條件把握住發展的新機遇，但需要在繼續加快發展的同時夯實薄弱環節。遼寧縣域經濟發展存在的其他問題主要表現在經濟總量、對外開放程度、技術、體制和制度、工業產業結構、經濟環境、經濟增長方式、資金、勞動力、抗風險能力等方面[4]：

(1) 縣域經濟總量較小、規模不大，自主發展的基礎薄弱，民營經濟發展遲緩，農村居民收入增長緩慢。

(2) 對外開放程度不高，技術落后，體制和制度不完善，政府管理體制改革亟需加強。

(3) 縣域工業和服務業落后，縣域工業中資源型、粗放型、傳統型企業多，利稅型、科技型企業少，規模以上企業更少，抗風險能力差。

(4) 產業結構趨同，經濟特色不明顯，農業中具有一定知名度、有較強輻射帶動能力的龍頭企業較少，需進一步形成具有競爭力的產業和產業集群。

(5) 經濟環境優化程度不夠，環境質量存在著許多潛在危機，在基層還存在執法不規范現象。

(6) 縣域經濟增長方式落后，很多縣區仍以資源開發為先導，后續產業優勢不足，需重點解決“三農”問題，實現城鄉和諧發展。

(7) 縣域經濟資金不足，縣鄉財力不足，縣域企業融資難，土地、資金、能源仍然是制約縣域經濟快速發展的瓶頸，需進一步化解縣鄉債務，完善財政管理體制。

(8) 勞動力流動不暢，人才匱乏，干部隊伍不穩定也影響著縣域經濟發展。

在第八屆全國縣域經濟基本競爭力百強縣(市)的評比中，遼寧省有5個市(瓦房店市、海城市、普蘭店市、莊河市、大石橋市)進入百強。浙江省與山東省各有26個市，江蘇省有25個市進入百強，遼寧與這些省份的差距非常懸殊。這些省份的經驗值得遼寧借鑒，那就是：以工業為中心，抓住發展機遇，有良好的奮斗精神；按市場經濟要求營造良好的發展環境和居住環境；從實際出發制定切實可行的經濟發展目標；善于協調各方關系，堅持城鎮化、工業化、國際化、市場化有機結合；堅持多元發展的道路，積極發展外資、個體、私營等非國有經濟。

通過以上對遼寧縣域經濟發展制約因素的分析，可以初步找到遼寧縣域經濟發展的關鍵問題所在。目前，遼寧縣域經濟發展非常有必要抓住發展機遇，營造良好環境，協調各方關系，實現多元發展，以縮短與發達地區的差距。從微觀經濟層面上看，這些制約因素可以歸納為遼寧縣域經濟發展的資源配置問題，即“為誰發展”、“怎樣發展”、“發展什么”3個基本問題。

二、遼寧縣域經濟科學發展的基本問題

在當前經濟形勢下，需要深入研究和探討遼寧縣域經濟科學發展之路，解決好“為誰發展”、“怎樣發展”、“發展什么”3個基本問題。

(一) 必須解決好“為誰發展”的問題

新時期縣域經濟的科學發展和國家的統籌發展賦予“郡縣治，天下安”新的歷史內涵。遼寧縣域經濟要實現科學發展，除了要考慮經濟總量、增長速度外，還要考慮到民生問題、社會公平問題。

1. 調整財政支出政策，努力解決民生問題、社會公平問題

科學發展的核心是以人為本。遼寧縣域經濟的科學發展要做到又好又快，就要堅持以人為本，繼續解放思想，這不僅是一個執政理念問題，更是一個民生課題。科學發展的思想只有體現到百姓利益至上，認識到發展是為老百姓發展，而不是為部門和團體謀利益、為干部圖政績的層面上，“怎樣發展”的問題才能迎刃而解。在經濟快速發展的過程中，要著力解決老百姓特別是困難群體關心的安全感、住房、就業、教育、醫療、環保等問題。“郡縣治，天下安”這一古訓至今仍然適用。遼寧老工業基地職工對中國工業發展的貢獻很大，應該讓他們共享改革開放的成果，努力解決民生問題及社會公平問題。

2. 做到統籌兼顧，協調發展

應準確把握遼寧省情，統籌兼顧，認清遼寧縣域經濟的現實基礎，提升工業化水平，加快城市化步伐，構建遼寧縣域經濟發展平臺，充分挖掘遼寧縣區自身的潛能，形成具有獨特優勢的產業或產業集群，提高經濟運行質量，實現遼寧縣域經濟的全面協調發展。遼寧縣域經濟科學發展既要注重經濟發展，更要注重社會各項事業發展，切實解決好群眾反映強烈的環境污染、社會治安等問題；既要重視主要經濟指標的增長，更要重視人民幸福指數的提升；既要代表最廣大人民群眾的根本利益，更要重視少數人的疾苦和呼聲；既要維護全縣人民的共同利益，還要重視不同群體的具體利益。

就現在的形勢來看，遼寧縣域工業發展的優勢及路徑選擇主要體現在接納城市工業轉移實現縣域工業發展，以特產加工為主的特產工業發展，特色產業的發展以及產業集群的培育等方面。注重經濟發展的同時，更要注重社會各項事業發展，比如及早實施就業優先戰略，鼓勵創業、促進就業、發展多種經營，全面啟動遼西北生態環境工程，不斷完善行政管理機制，集中力量挖掘、培育和促進特色產業的發展等。這是遼寧在體制轉軌和經濟轉型中尋求快速發展的新課題，對于遼寧縣域經濟的長遠發展具有至關重要的意義。

(二) 必須解決好“怎樣發展”的問題

解決遼寧縣域經濟“怎樣發展”的問題，就是不僅要抓住支撐財政、增加收入總量的大項目，積極發展財力經濟，更要抓住能夠擴大百姓就業、增加群眾收入的民生項目，突出發展大眾經濟。

1. 縣域經濟在不同發展階段會產生不同的制度需求

縣域經濟具有一定的相對獨立性和能動性，是功能較為完備的綜合性經濟體系。行政區域之間的競爭，主要是行政區域政府之間進行制度創新的競爭。行政區域政府官員追求政績、追求行政區域的經濟發展是進行制度創新的動力源泉。行政區域的經濟發展是動態的，在不同的經濟發展階段會產生不同的制度需求，一般來說大致可分3個階段：第一階段吸引和留住流動性生產要素，激勵固定性生產要素的制度創新，在經濟發展的初級階段主要是積累資本和人力資源；第二階段進行培育區域創新能力的制度創新；第三階段進行提高人們按照自己意愿來生活的能力的制度創新[5]。

在制度創新方面，“市管縣”體制已不適應市場經濟的發展。“市管縣”體制是計劃經濟的產物，有著明顯的傾向性，它主要是為地級市服務，縣(市)成為地級市的附屬行政單位，地級市依靠行政權力侵占縣及農村地區利益的現象屢見不鮮。“市管縣”體制目前已走到盡頭，未來“省管縣”模式必將在國內普及推廣。遼寧目前正在考慮改革縣域經濟管理體制，對進入全國綜合實力百強縣的縣(市)實行“省管縣”試點，賦予其省轄地級市的經濟管理權限，因此，大石橋、海城、瓦房店、普蘭店和莊河五地被公認為最有希望實行“省管縣”的試點。

在遼寧縣域經濟發展過程中，需進一步加大轉移支付力度，給縣級政府更多的調控余地；深入研究農業稅取消后縣市政府財政體系鞏固與稅源補充問題；加大農業資金投入，加快農業資金整合；妥善解決減少公益性項目配套資金比例、加大義務教育經費投入、建立縣域產業發展基金、農村金融體制改革、小城鎮產業發展、勞務經濟發展等方面的政策問題；積極探索縣級干部人事制度與管理體制改革問題等。

2. 遼寧縣域經濟要整合要素，形成各縣的競爭力

遼寧縣域經濟發展差異的成因分析表明：在導致縣域經濟發展差異的因素中，第二產業位于第一位，其次是第三產業，最后是第一產業；遼寧地區間差異和遼南地區的內部差異，是導致遼寧縣域經濟發展差異的決定因素[6]。因此，遼寧各縣需要進行要素整合以形成縣域競爭力，包括自然優勢力、能動力、產業競爭力、企業競爭力、人力競爭力、縣域經濟活力和外界互動力幾個方面。

遼寧縣級政府應建立比較高效的組織，以經濟園區為平臺，積極引進高標準、有活力、有市場前景的企業，并以此為龍頭，帶動周邊農村經濟的發展，圍繞經濟園區推動工業化、城鎮化和信息化建設，形成良好的投資環境，包括自然環境、經濟環境、政治環境等，以引起國內外投資者的關注，使投資者看到本地區的發展優勢和潛力。應通過對一批具有戰略性、全局性和重要牽動作用的高新技術研發項目的支持，有效解決制約縣域企業發展的重大關鍵技術難題，提高企業的科技創新能力，培育一批具有自主知識產權的高新技術企業，提高企業的綜合競爭力。

遼寧縣域經濟要從促進第二產業的發展入手，加強產業集群發展以提高縣域競爭優勢，包括提升裝備制造業的創新能力，提高含原材料工業的技術水平，發揮產業集群效應，促成產業上下游的有效集中和分工協作等，以提升產業的整體競爭優勢，增強遼寧縣域競爭力。

遼寧縣域經濟發展要調整對外開放政策，以提高企業的綜合競爭力。近幾年，遼寧財政在完善相關政策的基礎上，積極實施以沿海重點發展區域開發開放為核心、以轉變外貿增長方式和提高利用外資質量為重點的對外開放政策。遼寧從2006年開始對5個沿海重點發展區域實施稅收增量返還、貸款貼息、免收涉企行政事業性收費以及為對外經貿項目提供融資擔保等政策。2007年，遼寧用3億元資金以貼息方式支持“五點一線”沿海經濟帶產業項目，同時，利用國家財稅政策支持農產品、機電產品、高新技術產品和品牌產品出口。

2008年，遼寧已初步建立了市場經濟條件下財政支持企業改革和發展的政策框架,通過推進增值稅轉型以及對高新技術產業、新辦第三產業、就業和再就業等實施優惠政策來減輕企業負擔，增強企業市場競爭能力；通過建立企業技改貼息資金和中小企業信用擔保資金來支持企業技術改造和科技創新，轉變經濟增長方式，幫助中小企業解決融資難的瓶頸問題，為企業創造了更加開放、寬松的環境，增強了企業的主體意識和內在發展動力。

3. 遼寧各縣要根據自身的具體情況，形成發展的新優勢

為更好地發展遼寧縣域經濟，要借鑒國內外縣域經濟發展模式的經驗，創新遼寧縣域經濟發展模式。現階段，我國縣域經濟發展的幾種基本模式包括產業集群引領模式、農業產業化龍頭企業帶動模式、第三產業帶動模式、資源集約開發利用模式、以招商引資為主的外向商貿型模式、資源型發展模式等，隨著經濟發展還會不斷產生新的模式。只要不斷總結研究，就能為遼寧縣域經濟發展提供更多思路，形成遼寧縣域經濟新優勢，比如完備企業生產體系，繼續進行產業結構調整，促進跨行業、跨鄉鎮甚至跨地域的規模企業集團成長，不斷增加企業的新工藝運用，使縣域民營工業向高精尖、名優特領域邁進，不斷加強行業融合和產品關聯度等。

縣域投資不足是遼寧省與我國東部地區經濟發展差距的節點，因此要積極引導投資向縣域傾斜：一要借助遼寧中部城市群經濟區、遼東半島開放型經濟區(五點一線)和遼西地區建設的契機，引導投資資金向特色縣域經濟區轉移，打造遼寧縣域經濟發展新優勢。二要努力發展開放型縣域經濟，實施項目牽動戰略，突出抓好招商引資工作，使投資向縣域轉移，增強縣域經濟的發展后勁。

(三) 必須解決好“發展什么”的問題

縣域經濟實質上仍然是一種區域經濟，雖然每個縣的發展條件差異很大，在實際工作中也各有高招，縣域經濟發展思路不斷創新，但是從戰略高度上綜合分析，縣域經濟發展需要抓好穩定、富縣、富民、科學發展4件大事[7]。

1. 縣域經濟發展要與“五點一線”區域經濟增長極模式相結合

從2008年下半年開始，長三角、珠三角因國際金融危機影響而出現經濟減速，但國家1999年提出的西部大開發、2003年提出的振興東北老工業基地、2006年提出的中部崛起“區域發展三大戰略”的累積效應，讓我國經濟由“單極突進”發展為“多輪驅動”，目前遼寧經濟需要在“多輪驅動”中闖出新路，形成新的增長極，加快“五點一線”的發展。

近三年，遼寧縣域經濟呈現前所未有的跨越式發展的良好態勢，邁上了高速發展的新臺階。據遼寧省財政廳和國家統計局遼寧調查總隊統計，近三年的數據顯示：① 2007年遼寧省44個縣(市)生產總值4 114億元，縣域生產總值占全省的37.3%，縣域生產總值同比增長18.8%；地方財政一般預算收入148億元，縣域財政一般預算收入同比增長38%；農民人均純收入4 773元，城鄉居民收入差距首次縮小。② 2008年遼寧省44個縣(市)的主要經濟指標增幅均高于全省平均水平，特別是縣均地方財政一般預算收入比上年增加1.2億元，縣均生產總值比上年增加26億元，全社會固定資產投資比上年提高1.5%，縣均規模以上工業增加值比上年增加13.4億元，農民人均純收入與東部沿海發達地區的差距進一步縮小。③ 據初步統計，2009年第一季度遼寧省44個縣(市)地區生產總值、地方財政一般預算收入、全社會固定資產投資、社會消費品零售總額、規模以上工業企業主營收入同比分別增長28.1%、45.5%、119%、18.8%、47.6%。

在區域經濟的增長極模式中，增長極具有極化效應和擴散效應。極化效應一是為形成極點的自我發展能力不斷積累有利條件，為自己進一步發展創造條件；二是產生巨大的規模經濟效益，從而增強外部競爭能力；三是乘數效應強化了極化效應。擴散效應將積極動力和創新成果擴散到廣大腹地，促使腹地的經濟增長，從而使整個經濟通過增長極的帶動呈跳躍式發展。

點軸開發模式是增長極理論的延伸，點軸開發模式的點(即區域增長極)首先集中在少數條件較好的區位，呈斑點狀分布。隨著經濟的發展，點與點之間由于生產要素交接起來形成軸線，這種軸線首先為經濟增長極服務，對人口、產業也具有吸引力，并形成新的增長點。點軸貫通，就形成點軸系統[8]95-96。比如遼寧提出的“五點一線”發展戰略，將遼寧定位為沿海開放省份，把丹東、大連、營口、盤錦、錦州、葫蘆島等沿海市區貫穿成線，從整體上加以規劃，堅持對外開放的大思路，切實體現科學發展觀，使遼寧的發展方向明、起點高、有后勁。

2. 縣域經濟發展要處理好制度創新與經濟增長的關系

制度創新對經濟增長有促進作用，經濟增長也會對制度創新產生反作用。制度創新對經濟增長的促進作用主要表現在：制度創新改變制度安排的激勵機制和效率，從而影響經濟發展的速度與質量；制度創新改變貿易和專業化的范圍，使組織經濟活動的途徑和方式發生改變，從而影響經濟發展的廣度和深度；制度創新擴大了允許人們尋求并抓住經濟機會的自由程度，一旦人們抓住經濟機會是可能的，經濟增長就會發生。

同時，經濟增長也會對制度創新產生反作用：經濟增長產生了新的稀缺性，需要新的制度安排來配置資源；經濟增長產生了新的技術性機會，需要新的制度安排來使機會最有效地轉變為經濟效益；經濟增長產生了對收入或財富的新的再分配要求，需要新的制度安排加以調整等[9]176-177。

3. 縣域經濟發展要積極培育龍頭企業

龍頭企業是產業化過程中重要和關鍵的環節，沒有龍頭企業，產業化便無從談起。縣域企業興則縣域經濟興，縣域企業衰則縣域經濟衰，縣域企業在市場上縱橫馳騁，則政府保經濟增長的壓力就會相應降低。龍頭企業是提高農牧業產業化經營水平的關鍵，更是農畜產品參與國際競爭的市場主體，具有開拓市場、科技創新、加工增值、資金融通等功能，它也是縣域經濟發展的關鍵。

三、結 論

發展壯大遼寧縣域經濟，需要看到危機中蘊藏轉機，明確遼寧縣域經濟發展的制約因素與基本問題，解決好“為誰發展”、“怎樣發展”、“發展什么”3個基本問題，擴大內需，保增長、促發展，這將最終決定遼寧能否實現科學發展，在“多輪驅動”中闖出新路。

目前，遼寧比較雄厚的物質基礎和產業基礎已經突破了基礎設施建設落后的瓶頸，科技創新正在突破產業層次低、產品附加值低的瓶頸。遼寧縣域經濟的發展不僅要關注民生問題、社會公平問題，積極培育龍頭企業，進行要素整合協調發展，還要結合“五點一線”區域經濟的增長極模式，注意處理好制度創新與經濟增長的關系。

參考文獻：

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