試論我國公辦幼兒園的地位與作用

【摘要】公辦幼兒園即由國家設(shè)立的、直接或間接接受國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的幼兒園。公辦幼兒園在我國幼兒教育體系中占有主體地位，是我國幼兒教育體系中的骨干力量。公辦幼兒園的地位和作用主要體現(xiàn)在:確定幼兒教育的性質(zhì)、保證幼兒教育質(zhì)量、體現(xiàn)幼兒教育事業(yè)生存及發(fā)展的方向、體現(xiàn)政府職能、象征幼兒教育主權(quán)及發(fā)揮幼教市場(chǎng)杠桿作用、保障幼兒園教師的合法權(quán)益、成為幼兒教育師資培訓(xùn)的重要基地、成為幼教教科研的主要園地、成為社區(qū)早教服務(wù)的主要提供者等方面。

【關(guān)鍵詞】幼兒教育;公辦幼兒園

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-4604(2010)01/02-0048-05

我國幼兒園類型多樣。就公辦幼兒園而言，根據(jù)舉辦者和經(jīng)費(fèi)來源不同，有不同的類型。本文所說的公辦幼兒園主要是指由國家設(shè)立的、直接或間接接受國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的幼兒園，包括直接接受國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的國辦園(又稱教辦園)、軍隊(duì)辦幼兒園、政府部門辦園、其他全民所有制企事業(yè)單位辦園等。教育部門對(duì)除國辦園(教辦園)之外的公辦園的通常管理方法是:承認(rèn)其公辦性質(zhì)，但不給或不全給國辦園待遇，不直接撥款。〔1〕近年來，隨著教育改革的不斷深入，我國幼兒教育實(shí)踐在取得很多寶貴經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也遇到了不少問題。1997年，有人提出了“幼兒教育社會(huì)化”的口號(hào)，于是不少人片面地認(rèn)為，幼兒教育社會(huì)化就是將幼兒教育市場(chǎng)化。由此，很多地方政府開始從幼兒園撤資或減少投資，有些地方政府甚至變賣公辦幼兒園，一些公辦幼兒園則被迫轉(zhuǎn)制，一時(shí)形成了所謂“多元化辦園”的局面。事實(shí)上，這些所謂的“改革”在很大程度上違背了幼兒教育發(fā)展的客觀規(guī)律。面對(duì)這樣的改革，我們迫切需要從理論上進(jìn)一步認(rèn)清“多元化辦園”體制下公辦園的地位與作用。

一、公辦園在我國幼兒教育體系中的地位

從辦園規(guī)模和辦學(xué)質(zhì)量的角度來看，公辦園在我國幼兒教育體系中占有主體地位，是我國幼兒教育體系中的骨干力量。相對(duì)于其他各類幼兒園而言，公辦園的辦園規(guī)模一般較大。這里所說的辦園規(guī)模主要是指在園幼兒人數(shù)。據(jù)調(diào)查，1980～2000年間，教育部門辦園在園幼兒人數(shù)從131萬人增加到910萬人，增加了779萬人;社會(huì)力量辦園在園幼兒人數(shù)從1020萬人增加到1335萬人，增加了315萬人。20年間，教育部門辦園在園幼兒人數(shù)的凈增量是社會(huì)力量辦園在園幼兒人數(shù)凈增量的近3倍。同時(shí)，教育部門辦園幼兒人數(shù)從1980年的占全國幼兒在園人數(shù)的11%上升到2000年的41%?！?〕這說明公辦園的辦園規(guī)模在不斷擴(kuò)大。此外，與社會(huì)力量辦園相比，公辦園的管理比較規(guī)范，教師素質(zhì)和教育質(zhì)量普遍較高。在我國，公辦園，尤其是教育部門直管的教辦園，能相對(duì)充分地貫徹國家的方針政策，尤其是能貫徹執(zhí)行幼兒教育法規(guī)政策，能較好地履行一定的管理、科研、師資培訓(xùn)、信息服務(wù)等職能，能起到一定的示范和帶頭作用。

可以說，在幼兒園辦園規(guī)模和辦學(xué)質(zhì)量上，公辦園是我國幼兒教育體系的主體部分，在我國幼兒教育體系中占有主要地位。

二、我國幼教法規(guī)中對(duì)公辦園地位和作用的界定

我國黨和政府一貫重視幼兒教育。從解放初期至今，相關(guān)職能部門在社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期都提出了關(guān)于幼兒教育事業(yè)發(fā)展的方針。

1956年我國提出的幼兒教育事業(yè)發(fā)展方針是“在城市中由廠礦、企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、群眾舉辦(幼兒園)。在農(nóng)村提倡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社舉辦(主要是季節(jié)性托兒所和幼兒園)。教育部門在可能的條件下，應(yīng)有計(jì)劃地辦一些幼兒園。衛(wèi)生、教育部門應(yīng)辦好幾個(gè)托兒所和幼兒園，使它們起示范作用。”1979年我國提出的幼兒教育事業(yè)發(fā)展方針是“堅(jiān)持‘兩條腿走路’，國家辦園和社會(huì)力量辦園相結(jié)合發(fā)展幼兒教育事業(yè)”。1988年我國提出的幼兒教育事業(yè)發(fā)展方針是“在地方政府舉辦幼兒園的同時(shí)，主要依靠各部門、各單位和社會(huì)各方面的力量辦園”。1997年我國提出的幼兒教育事業(yè)發(fā)展方針是:“繼續(xù)堅(jiān)持國家、集體和公民個(gè)人一起辦園的方針，按照‘地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理和有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)’的原則，在地方政府舉辦幼兒園的同時(shí)，仍應(yīng)積極鼓勵(lì)和大力支持企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、街道居委會(huì)、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)、公民個(gè)人舉辦幼兒園或捐資助園。其形式可因地制宜、靈活多樣，在努力辦好幼兒園的同時(shí)，可采取巡回輔導(dǎo)站、幼兒活動(dòng)站、計(jì)時(shí)制幼兒班、游戲小組等非正規(guī)教育形式，讓更多的幼兒接受一定程度、一定期限的學(xué)前教育，以滿足家長的不同需求?！?/p>

以上四個(gè)發(fā)展方針均明確了我國幼兒園的發(fā)展方向和舉辦形式，也體現(xiàn)了公辦園在各類幼兒園中的地位與作用。1956年，我國首次提出教育部門辦園應(yīng)起到示范作用。1979年提出的“兩條腿走路”方針充分說明了公辦園與社會(huì)力量辦園在我國幼教事業(yè)發(fā)展中起著同等重要的作用，兩者缺一都會(huì)影響到幼兒教育事業(yè)的整體健康發(fā)展。1988年和1997年的相關(guān)政策都進(jìn)一步確認(rèn)和發(fā)展了這個(gè)方針。

進(jìn)入新世紀(jì)，我國政府陸續(xù)頒布了一系列幼教法規(guī)政策，進(jìn)一步明確幼兒教育事業(yè)發(fā)展中公辦園的發(fā)展方向。其中，2003年4月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部等10部門出臺(tái)的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確界定了公辦園的地位與作用。《意見》提出，今后五年幼教改革的總目標(biāo)是:形成以公辦園為骨干和示范，以社會(huì)力量辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局。這里的骨干是指公辦園在各類幼兒園中是骨干，在整個(gè)幼兒教育事業(yè)的發(fā)展中具有不可替代的作用。示范則是指在政府和教育部門的領(lǐng)導(dǎo)下，公辦園要努力辦成示范園。示范園要在貫徹黨的教育方針、落實(shí)各項(xiàng)幼教法規(guī)政策、宣傳和傳播先進(jìn)的教育思想以及開展幼教教科研等方面發(fā)揮示范作用;示范園還要參與當(dāng)?shù)氐膸熧Y培訓(xùn)工作，應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)仄渌块T辦園和社會(huì)力量辦園發(fā)揮示范和輻射作用。因此，《意見》要求地方各級(jí)政府要進(jìn)一步加強(qiáng)公辦園建設(shè)，保證幼兒教育經(jīng)費(fèi)投入，全面提高保育、教育質(zhì)量，不得借轉(zhuǎn)制之名停止或減少對(duì)公辦園的投入，不得出售或變相出售公辦園和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心幼兒園。已出售的要限期收回，公辦園轉(zhuǎn)制必須經(jīng)省級(jí)教育部門批準(zhǔn)。

三、我國公辦園地位和作用的具體體現(xiàn)

(一)確定幼兒教育的性質(zhì)

近年來，隨著國企、社會(huì)福利制度、事業(yè)單位改革向縱深推進(jìn)，幼兒教育的“教育性”和作為“基礎(chǔ)教育重要組成部分”的性質(zhì)與定位開始遭遇市場(chǎng)、政府、民間等多種力量的質(zhì)疑，幼兒教育逐漸從單位福利向多元化市場(chǎng)供求轉(zhuǎn)變，〔3〕幼兒教育的面孔變得日益模糊，它在整個(gè)國民教育體系中處于弱勢(shì)地位。幼兒園是企業(yè)還是事業(yè)單位，這是國內(nèi)不少地方的幼兒園在進(jìn)行登記時(shí)遇到的現(xiàn)實(shí)問題，這也反映出我們對(duì)幼兒教育屬性定位上的觀念沖突。從歐文等人創(chuàng)建世界上第一批幼兒學(xué)校到幼兒教育成為國民教育體系的組成部分，反映出人們對(duì)幼兒教育的內(nèi)涵、性質(zhì)、范疇、功能的認(rèn)識(shí)在不斷變化。公共幼兒教育最初的出發(fā)點(diǎn)是幫助貧困家庭，保護(hù)幼兒生命，慈善性和福利性是其基本屬性?，F(xiàn)在世界上多數(shù)國家還將幼兒教育視為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因?yàn)樗鼛в泻軓?qiáng)的福利性。但從20世紀(jì)60年代以來，幼兒教育的教育特性越來越強(qiáng)，普及公共幼兒教育逐漸成為政府職責(zé)，各國逐漸將原來主要由私人和社會(huì)團(tuán)體開辦的幼兒園納入基礎(chǔ)教育乃至義務(wù)教育范疇。

因此，公辦園的存在意味著它在時(shí)刻提醒人們，幼兒教育具有“教育性”和“福利性”雙重屬性，且“教育性”是其本質(zhì)屬性。同時(shí)，公辦園的發(fā)展也進(jìn)一步鞏固了幼兒教育在我國國民教育體系中的基礎(chǔ)地位。

(二)保證幼兒教育質(zhì)量

公辦園是幼兒教育質(zhì)量的重要保證，我們可以從正反兩方面來論證。從正面來看，因?yàn)楣k園由教育部門主管，得到了政府強(qiáng)有力的財(cái)政、法規(guī)政策等方面的支持，因此它們一般都具有較好的辦園基礎(chǔ)、較高的管理水平、較強(qiáng)的師資隊(duì)伍。從反面來看，一些地方在進(jìn)行幼兒園辦園體制改革時(shí)，片面地認(rèn)為幼兒教育既然是非義務(wù)的，政府就不必再承擔(dān)辦園責(zé)任，因此終止財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，對(duì)教育部門辦的幼兒園進(jìn)行改制，把它們完全推向市場(chǎng)。被改制的幼兒園則向家長收取高額學(xué)費(fèi)，于是引起了廣大家長的強(qiáng)烈不滿。同時(shí)，這些被改制的幼兒園開始忽略甚至放棄了示范責(zé)任，從而對(duì)全面提高幼兒教育質(zhì)量產(chǎn)生了不良影響。所以，從以上正反兩個(gè)方面看，我們都要特別強(qiáng)調(diào)教育部門要繼續(xù)辦好公辦園和示范園，同時(shí)還要通過這些公辦園和示范園聯(lián)合社會(huì)力量辦的示范園來共同建立、完善新形勢(shì)下幼兒園發(fā)展的質(zhì)量建設(shè)和保障體系。

(三)體現(xiàn)幼兒教育事業(yè)生存及發(fā)展的方向

公辦園可以引導(dǎo)幼教事業(yè)健康發(fā)展，其發(fā)展水平也反映了我國幼教的整體發(fā)展水平。相反，如果取消公辦園，那么幼教整體水平將會(huì)嚴(yán)重下滑，這可以從廣東深圳市、江蘇宿遷市公辦園的改制事件中得到證實(shí)。針對(duì)深圳市公辦園改制事件，有網(wǎng)友指出:“深圳市公立幼兒園僅占7.8%，而鄰近的東莞市公辦園有43%，改革步伐最快的上海市公辦園也占58%?，F(xiàn)在僅從數(shù)據(jù)比率上去想當(dāng)然地認(rèn)為，93%應(yīng)當(dāng)是主流，要將僅存的7%消滅掉，實(shí)際上就是要將我們社會(huì)中僅存的能夠?yàn)橛變禾峁┓€(wěn)定、高質(zhì)量產(chǎn)品的公辦幼教機(jī)構(gòu)消滅掉?！边€有網(wǎng)友表示:“結(jié)合我市的經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展?fàn)顩r，公辦園不是太多，而是太少，滿足不了人民群眾的需求。以我市經(jīng)濟(jì)實(shí)力，政府應(yīng)擴(kuò)大公辦園的規(guī)模，加大對(duì)幼教事業(yè)的投入，加強(qiáng)幼教行業(yè)的管理力度，使我市幼教事業(yè)向健康方向穩(wěn)步發(fā)展?！薄?〕因此，在我國目前經(jīng)濟(jì)條件下，政府不僅不能取消公辦園，相反，還應(yīng)擴(kuò)大公辦園的數(shù)量及規(guī)模，加大對(duì)幼教事業(yè)的投入，加強(qiáng)對(duì)幼教行業(yè)的管理力度，使公辦園成為主流，進(jìn)而推動(dòng)我國幼教事業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展。

(四)體現(xiàn)政府職能

公辦園是社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，從理論上講，它是所有納稅人應(yīng)該享有的社會(huì)福利。普及公共幼兒教育、加強(qiáng)對(duì)幼兒教育的投入及管理是政府不可推卸的責(zé)任。在“幼兒教育社會(huì)化”進(jìn)程中，政府不能放手將公辦園完全推向市場(chǎng)。多年以來，我國政府投入的幼兒教育經(jīng)費(fèi)占全國教育經(jīng)費(fèi)的比率一直徘徊在1.3%左右，這一比率在巴西是5.1%，墨西哥是8.9%，泰國是16.4%(王化敏，2006)。與這些發(fā)展中國家相比，我國政府對(duì)幼兒教育的投入是很“吝嗇”的。就現(xiàn)階段而言，政府要協(xié)調(diào)好市場(chǎng)和社會(huì)兩股力量，保證幼兒教育發(fā)展的公正、公平。創(chuàng)建一個(gè)與市場(chǎng)相補(bǔ)充的公共體系，普及公共幼兒教育應(yīng)成為公共服務(wù)型政府的職責(zé)。

(五)象征幼兒教育主權(quán)及發(fā)揮幼教市場(chǎng)杠桿作用

公辦園在很大程度上象征著國家對(duì)幼兒教育所擁有的主權(quán)，代表一國幼兒教育的形象。公辦園，尤其是教辦園，能相對(duì)充分地貫徹國家的方針政策，倡導(dǎo)科學(xué)的兒童觀和教育觀，體現(xiàn)國家的意志。而私人辦園往往以辦園者的個(gè)人意志為主，政府對(duì)私立托幼機(jī)構(gòu)一般只能通過間接的、誘導(dǎo)的手段，實(shí)行達(dá)標(biāo)規(guī)范管理。〔5〕

目前，西方一些發(fā)達(dá)國家越來越重視幼兒教育，充分關(guān)注不同類別幼兒園對(duì)幼兒教育事業(yè)發(fā)展的作用，通過舉辦公辦托幼機(jī)構(gòu)平抑幼兒教育市場(chǎng)價(jià)格，維護(hù)幼兒教育的基本公平。幼兒教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)也決定了我國的公辦園應(yīng)在維護(hù)幼兒教育市場(chǎng)穩(wěn)定方面起主要的杠桿作用。

(六)保障幼兒園教師的合法權(quán)益

依據(jù)《教育法》《教師法》，我國幼兒園教師的合法權(quán)益至少有:(1)有權(quán)要求所在幼兒園及其主管部門根據(jù)國家法律法規(guī)，按時(shí)、足額支付工資報(bào)酬，包括基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、課時(shí)報(bào)酬、獎(jiǎng)金、教齡津貼、班主任津貼及其他各種津貼。(2)有權(quán)享受國家規(guī)定的各種福利待遇，包括醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面的保險(xiǎn)和福利以及寒暑假帶薪休假的權(quán)利。

以上這些教師應(yīng)該享有的權(quán)利在公辦園一般可以得到落實(shí)，在非公辦園中則不敢說已得到全面保障。一些公辦園轉(zhuǎn)制后，教師的合法權(quán)益更是難以得到全面保障。事實(shí)上，公辦園轉(zhuǎn)制后，其產(chǎn)權(quán)主體與權(quán)利主體產(chǎn)生了許多混亂:表面上，國家和教育行政部門、各級(jí)政府都有權(quán)力管理在職教師，但實(shí)際上各“責(zé)任”主體由于權(quán)責(zé)不清常?；ハ嗤普啠變簣@教師基本工資發(fā)放不及時(shí)、福利待遇與中小學(xué)教師差距加大等問題層出不窮。更為嚴(yán)重的是，幼兒園教師在遭遇這類問題后往往投訴無門。因此，努力發(fā)揮公辦園在維護(hù)幼兒園教師合法權(quán)益方面的示范作用意義重大。

(七)成為幼兒教育師資培訓(xùn)的重要基地

1995年國家頒布的《教師資格條例》規(guī)定:“嚴(yán)格幼兒園教師的從業(yè)條件和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把入口關(guān)。對(duì)業(yè)已進(jìn)入幼教工作崗位的不具備條件者，必須進(jìn)行清理整頓，切實(shí)提高幼兒園教師專業(yè)化的水平，提高行業(yè)準(zhǔn)入的‘門檻’?！薄?〕公辦園可在貫徹落實(shí)《教師資格條例》中起示范和導(dǎo)航作用。2006年我國開始實(shí)施免費(fèi)師范生教育，到2010年將有大批國家直屬重點(diǎn)師范院校的學(xué)前教育專業(yè)本科畢業(yè)生被分配到公辦園，這些畢業(yè)生將成為公辦園師資的新生力量，為公辦園注入新的活力，對(duì)進(jìn)一步提高公辦園教師的整體素質(zhì)可起到重要的促進(jìn)作用。眾所周知，與民辦園相比，公辦園更重視對(duì)教師的培訓(xùn)。因此，公辦園擔(dān)負(fù)著我國幼兒園教師繼續(xù)教育的重要職責(zé)。

(八)成為幼教教科研的主要園地

隨著幼教事業(yè)的發(fā)展，教科研的重要性越來越被幼兒園所認(rèn)識(shí)。通過教科研提高教師素質(zhì)、形成辦園特色已成為不少幼兒園的辦園策略，“科研興園”是幼教事業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。然而，真正的教科研需要一定的硬件和軟件支持，如教玩具、人力、財(cái)力，等等。一般來說，公辦園有可能提供這些方面的支持。一方面，公辦園有政策支持，信息較靈通，接受先進(jìn)幼兒教育理念的速度比其他幼兒園快些;另一方面，公辦園的師資比較穩(wěn)定，園長及教師素質(zhì)普遍較高，具備進(jìn)行教科研的意識(shí)和能力。此外，公辦園更有能力開辦各種各樣的培訓(xùn)、講座、觀摩等活動(dòng)。通常，民辦園比較注重實(shí)際，一般奉行“拿來主義”，因?yàn)槿绻炭蒲兴脚c民辦園的經(jīng)濟(jì)效益未形成直接的關(guān)聯(lián)，民辦園開展教科研的積極性往往不會(huì)很高?！?〕

(九)成為社區(qū)早教服務(wù)的主要提供者

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，社區(qū)建設(shè)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)之一，而實(shí)施社區(qū)早期教育則是完善社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)容之一。然而，長期以來我國幼兒園存在著重園內(nèi)幼兒教育輕社區(qū)家庭教育的現(xiàn)象。幼兒園，尤其是公辦園，充分發(fā)揮其在社區(qū)早期教育中的主導(dǎo)功能很有必要，這在完善社區(qū)教育的同時(shí)，更能促進(jìn)自身的成長。一方面，公辦園可以向社區(qū)提供包括教育咨詢、保健咨詢等服務(wù);另一方面，公辦園也可以承擔(dān)部分培訓(xùn)和指導(dǎo)任務(wù)。比如:公辦園可開展諸如“準(zhǔn)媽媽培訓(xùn)班”“好爸爸培訓(xùn)班”等針對(duì)不同教養(yǎng)者的培訓(xùn)班，以提高家庭教育水平。為促進(jìn)社區(qū)早期教育的健康發(fā)展，公辦園可充分發(fā)揮自身示范、輻射作用，為社區(qū)教育提供主要指導(dǎo)，還可與社會(huì)力量辦園或者其他類型早教機(jī)構(gòu)加強(qiáng)聯(lián)系與合作，構(gòu)建以社區(qū)為依托、以示范園為中心、以其他各類幼兒園或早教機(jī)構(gòu)為輔助的相對(duì)固定的早期教育網(wǎng)絡(luò)。

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On the Status and Functions of Government-owned

Kindergartens in China

Li Li，Cai Yingqi

(College of Education， Huazhong Normal University， Wuhan， 430079)

Zhang Weichun

(Elementary Education Office of Hubei Provincial Educational Bureau， Wuhan， 430079)

【Abstract】Government-owned kindergarten， established and funded by government， enjoy a prominent role in preschool education system in China. They decide the nature of preschool education， guarantee its quality， direct the survival and development of this cause. Meanwhile， they embody the government function， symbolize the sovereignty of preschool education and regulate the market of preschool education. They are also the major front for preschool education research as well as the provider of community early childhood education service.

【Keywords】preschool education; government-owned kindergarten