“入園難”反映了什么問題

【摘要】“入園難”已成為當下社會公眾關注的焦點問題。造成“入園難”的原因是多方面的。通過對供給決策、需求、供給結構三方面的分析發現，“入園難”反映了三個主要問題：政府公共服務決策滯后，生育行為缺乏理性帶來需求波動，供給管制缺乏。如何使公辦、民辦幼兒園互相制約，促進幼兒教育市場健康發展，以更好地解決\"／R園難”，是政府應思考的問題。

【關鍵詞】入園難；幼兒教育；供求失衡；生育時間選擇；民辦幼兒園管理

【中圖分類號】G610【文獻標識碼】A【文章編號】1004-4604(2010)12-0001-04

近年來，提前一兩年到幼兒園為孩子報名，早早到幼兒園門口排隊搶名額，入園名額被高價轉讓等新聞一再出現在媒體的報道中，而“入園難，難過高考”更成為身處其境人們的感嘆。除了入園難外，一些幼兒園的天價收費也讓許多家長望而生畏。可以說，許多地方的“入園難”是和“入園貴”聯系在一起的。

“入園難”使得許多家庭為此寢食難安。人們自然會問：“入園難”反映了什么問題?誰應該為“入園難”負責?但是，恰如房地產價格飛漲背后是土地財政、群體非理性、投機性投資、粗暴拆遷、銀行信貸寬松等一系列問題的集中反映一樣，“人園難”也不是單純的供求失衡，而是集中反映了政府提供公共服務的方式存在欠缺、育齡婦女扎堆生育、民辦幼兒園非正常發展等一系列問題。本文擬從供給決策、需求、供給結構三方面分析“入園難”背后的問題，供相關人員參考。

一、“入園難”反映了政府公共服務決策的滯后

2010年5～6月份，大批幼兒園開始進行入園報名。此時，許多媒體報道了“入園難”問題。絕大部分報道都提到政府未能在提供幼兒教育服務方面發揮主導作用。其實，這只是立足已經出現的結果提出的問題而已。筆者所作的學術性政策研究恰恰要回答：在各級各類教育都獲得巨大發展的今天，為什么政府未能大力推動幼兒教育事業的發展?

這里有兩個問題值得深思。一是中央政府教育行政部門為什么不作決策?二是地方政府為什么沒有滿足民眾的幼兒教育需求?這兩個問題恰恰和當前學術界討論的政府職能和政府行為模式有關。第一個問題反映的是部門之間系統化制度建設欠缺的問題。第二個問題則反映了很久以來被廣泛批評的地方政府公共服務供給能力不足的問題。

1 中央政府的各部門決策協調之難

由于幼兒教育不在義務教育之列，因此，教育行政部門不能強制推行幼兒教育事業，許多指導性意見由于涉及多個部門而屢次擱淺。時至今日，在“入園難”的社會壓力下，借助《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》的出臺，“政府主導”的原則性意見才得以明確。如果沒有“入園難”這樣的社會壓力，“政府主導”這條原則性意見恐怕還要推遲很久才能出臺。

幼兒教育雖然是個小領域，但是其政策的復雜程度卻遠遠高于義務教育。幼兒園建設要和人口流動結合起來，應該體現在住房建設部關于居民公共設施的規劃中。可事實是時至今日，小區配套幼兒園的歸屬問題仍然是個制度盲點。小區配套幼兒園如何轉交地方教育行政部門，而地方教育行政部門又如何運作這些小區配套幼兒園，一直都缺乏剛性的政策和規定。企業辦幼兒園曾經是公辦幼兒園的主要組成部分，但經過1994年和2002年兩次國有企業剝離社會職能的改革，企業舉辦的義務教育階段的學校在政府的命令下全部移交到了地方政府，而如何在建立現代企業制度的過程中，在讓企業向市場經濟轉型的過程中，對企業承擔的政府非強制性的事業進行接管和改造，至今沒有相應的指導性意見，致使國有企業辦的幼兒園在1995-2004年被大量關閉。自2006年起，伴隨著城市化進程的加速和第一代獨生子女成為父母，幼兒教育需求的增長越來越明顯，其標志就是民辦幼兒園的大規模興建，各地教育行政部門都面臨很大的社會壓力。但是，面對不斷增長的社會需求，興辦公辦幼兒園的指導意見卻始終沒有出臺。原因很簡單，如果提出幼兒教育事業的發展目標，則需要明確投資責任，而這需要與財政部門協調。更加困難的是，在當前“吃飯”財政的預算方式下，編制部門如果不給編制，則財政投入無法到達幼兒園。即使在教育部門內部，發展幼兒教育事業的需求也經常“被協調掉”，難以成為教育部門政策建設的優先領域。正是在這樣巨大的協調難題下，以部門推動為特征的體制改革，在需要大量部門協調的“小”事業——幼兒教育領域，舉步維艱。

2 地方政府公共服務能力之限

“入園難”還反映了地方政府公共服務能力的局限性。相對于義務教育這種建立在高度社會共識基礎上的事業，幼兒教育顯然更加受制于經濟和社會發展水平，也因此更加具有地域差異。理論上說，應該是發達地區的地方政府會首先感受到制定幼兒教育政策的需要，因為大城市是幼兒教育需求最強烈的地方，在近幾年的“人園難”中承受的壓力最大。然而，為什么協調成本低得多的地方政府，特別是發達地區的直轄市政府。在政府辦園方面也鮮有根本的創造呢?

關于地方政府行為特征的研究，已有許多學者進行過探討，此處僅從幼兒教育供給的角度，分析地方政府在提供幼兒教育服務能力上的有限性。在行業推動的體制改革模式中，地方政府的執行功能一直大于它的制度建設功能。2005年后，面對民辦幼兒園的迅速發展，在市場和政府之間的角色劃分尚不清楚的情況下，對于地方政府來說，幼兒教育服務供給背后關于體制性建設的任務顯然超過了它的制度建設能力。深圳市政府在改革幼兒教育供給模式上的嘗試，在一定程度上說明“大膽闖”式的改革已經走到頭了。對于系統性非常強的體制改革問題，地方政府的能力顯然有限。

二、“入園難”反映了供求失衡

盡管制度環境和市場結構對幼兒教育服務的供給能力影響很大，但是，經濟學的基本知識告訴我們，“入園難”在本質上仍然是短缺問題，短缺則意味著需求過剩或供給不足。因此，“人園難”既可歸因為公眾對幼兒教育的需求過剩，又可歸因為幼兒園供給不足。

1 需求波動造就“入園難”

近年來，“計劃生育”觀念在一些大中城市開始流行。這里的計劃生育不是指國家的獨生子女政策，而是指家長對孩子的出生日期進行精心計劃。“干禧寶寶”“奧運寶寶”有紀念意義，“金豬寶寶”命好……在中國傳統生肖觀念與媒體宣傳的通力合作下，擁有一個“干禧寶寶”“金豬寶寶”或“奧運寶寶”成為許多育齡婦女的選擇，而與之相對應的則是出生人口數在各個年份間波動極大，波峰時的出生人口有時竟比谷底多近1倍。

圖1展示了北京市戶籍人口在2000～2008年的出生人口波動。在上海等一些大城市，可以看到同樣的波動。人口出生的波動，帶來了幼兒教育需求量的波動：在需求寬松年份，“入園難”會得到一定緩解；而在需求量大的年份，“入園難”則會更加凸顯。例如，近兩年大量“金豬寶寶”“奧運寶寶”相繼入園，“人園難”問題更為公眾所關注。

2 供給總量不足強化了供求失衡

需求波動帶來了不同年份“入園難”程度的波動，而供給則從另一個角度影響了幼兒教育的獲得。如圖2所示，根據教育部歷年公布的統計數據，自2000年起，我國幼兒園數量呈現出先急劇下降，后緩慢回升的態勢，但后期回升幅度仍然低于前期原有水平。

城市化是導致幼兒教育需求波動的另一個重要因素。根據目前的屬地化管理體制，地方政府教育供給往往只基于戶籍人口進行測算，而大量的流動兒童進入城市帶來的教育需求基本上處在地方政府的供給預算之外。這樣，以戶籍人口為依據的教育供給與實際教育需求之間就存在缺口。在流動人口較多的大城市，這種缺口尤其明顯。仍以北京市為例。北京市2006～2008年出生的40余萬新生兒中。僅有49％為北京市戶籍；而2009年北京市共有幼兒園1253所，當年入園幼兒89761人，在園幼兒247778人。2009年北京市幼兒園招生規模大致與戶籍兒童數相等。也就是說，北京市各類幼兒園的總體規模能夠滿足戶籍兒童的入園需要，但是，如果考慮到流動人口的存在，則只能滿足約一半幼兒的入園需要。

是什么原因造成了幼兒教育服務供給不足?這背后反映的是專業服務市場的不開放。這一問題。本質上與我國衛生服務體系面臨的問題相似，需要在增加政府公辦幼兒教育服務供給的同時，開放幼兒教育服務市場。

以總體短缺的幼兒園規模，應對波動的出生人口和流動人口，這就是目前大城市中幼兒教育公共服務面臨的問題。

三、供給結構不合理帶來政府調控難題

在總量下降的同時，不同性質幼兒園構成比例也在發生變化。以2000年與2008年為例。2000年我國不同性質幼兒園構成中，集體辦幼兒園占據了半壁江山，民辦幼兒園僅占全國幼兒園總量的25.20％。到了2008年，民辦幼兒園一躍成為幼兒園主體，占全國幼兒園總量的62.16％，而集體辦幼兒園僅占13.78％。結構變化如圖3所示。

由市場提供部分幼兒教育本無可厚非，既可緩解公共資源稀缺帶來的供給不足，又能滿足公眾對幼兒教育的不同需求。然而，盡管2008年我國民辦幼兒園已經占據幼兒園總量的62.16％，成為幼兒教育服務供給的事實主體，但與公辦幼兒園相比，民辦幼兒園往往收費更高，同時又游離于教育部門監管之外。信息的不對稱使家長無法判斷民辦幼兒園的實際辦學水平。面對民辦幼兒園的高收費及其鋪天蓋地的宣傳，家長本能地產生了一種懷疑：如此高的價格，教學質量怎樣?教學條件如何?而這種懷疑又在無形中強化了家長的“公辦情結”。畢竟，與民辦幼兒園相比，公辦幼兒園的收費相對較低，質量也有保證。在信息不對稱的情況下，公辦幼兒園無疑成了家長心目中的最佳選擇。但公辦幼兒園僅占幼兒園總量的30％左右，這其中許多幼兒園還有自身的供給任務——公務員、機關單位工作人員子女是許多公辦幼兒園的首要供給目標。公辦幼兒園能為普通民眾子女提供的名額較少，這種僧多粥少的狀態必定帶來需求的擁擠，而這種需求擁擠的成本必然由幼兒家長承擔：一部分有支付能力與意愿的家長通過排隊、繳納高額贊助費等方式承擔了這種擁擠成本，而另一部分家長則不能為子女選擇到滿意的幼兒園。然而無論怎樣，這種擁擠成本都使得“入園難”更為凸顯。

供給格局的這些變化不僅加劇了“入園難”的矛盾，而且也削弱了政府對幼兒教育市場的調控能力。多年來，教育部門的監管范圍僅限于公辦幼兒園，民辦幼兒園則一直游離于政府管制范圍之外。但近年來民辦幼兒園已經占據了幼兒教育市場的半壁江山，公辦幼兒園數量在不斷減少。如此一來，教育部門能夠監管的范圍日益縮小，政府調控能力事實上被嚴重削弱。在市場成為重要供給力量的幼兒教育服務體系，政府如何與市場“相處”，看來還需要進一步探討。

從短期來看，公辦幼兒園供給增加能在一定程度上緩解“入園難”壓力，但從長期來看，靠增加公辦幼兒園供給解決“入園難”只是杯水車薪。以北京市為例。2006～2008年，北京市共有40余萬新生兒，目前北京市幼兒園的供給缺口近15萬。這15萬的缺口僅靠政府新建和改擴建i18所公辦幼兒園顯然不夠。而資源稀缺、固定建設成本高昂以及公辦幼兒園的固化和單一也使通過公共財政舉辦公辦幼兒園滿足全部需求成為不可能。事實上，這也不合理。

多年來。政府對幼兒教育市場的宏觀調控僅限于公辦幼兒園領域。在民辦幼兒園占市場份額較小的情況下，這未造成很大的影響。但現在民辦幼兒園已經占據幼兒教育市場的半壁江山，這種依照隸屬關系進行監管范圍界定的方式對幼兒教育市場的長期發展極為不利。作為社會公共事業的管理者，政府的責任應是對整個幼兒教育事業進行監管，學會適應不同體制幼兒園的行政管理需要。這樣才能使幼兒教育服務供給更加多樣化和富有彈性，擴大家長的選擇范圍。在當前的背景下，除大力追加公共投入外，政府還應當努力改變當前多元化供給的非均衡狀態，為幼兒教育市場建立游戲規則。

近年來，國務院已多次出臺公共事業向民營開放的文件，但在教育領域民辦教育卻始終未獲發展。隨著社會經濟發展水平的提高，教育需求愈加多樣化，需求多樣化對單一教育體系的沖擊成為目前擇校愈演愈烈的原因之一。當前中國幼兒教育市場已經形成多樣化辦學的基礎，民辦幼兒園已占據幼兒教育市場的半壁江山。從某種意義上說，這是進行教育體制重構的良好試驗場所。如何將公辦、民辦幼兒園維持在一個合理的比例范圍，使公辦、民辦幼兒園互相制約，促進幼兒教育市場健康發展，以更好解決“入園難”問題，是政府在重構幼兒教育市場體制時首先要思考的問題。

參考文獻：

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