世博經濟賬

編者按

4月30日，10萬枚煙花升騰在黃浦江兩岸，中國迎來了奧運后最大的國際性活動。

互聯網時代，一個展覽會，無論其規模多么龐大，產生的影響已非昔日可比。但對上海人而言，世博可能是一張來得恰到好處的牌。

自1843年開埠以來，上海一直充當著中西文明的交匯地、現代化的領頭羊。上海人的優越感，亦來自于其率先發育的現代工商業文明，大量引進的國外先進技術和管理經驗以及遙遙領先的對中央財政的貢獻。進入21世紀，上海的這種優勢受到了強烈挑戰：制造業蓬勃的廣東、文化創意之都北京和民營經濟蒸蒸日上的浙江，都為上海人固有的優越感注入了尷尬的因素。

2002年12月3日，上海成功申辦世博。此后，在中國特殊的“地方-中央”政治經濟生態中，上海借“世博東風”進入近八年高密度的建設時期：地下蜿蜒延伸的地鐵、規模空前的虹橋樞紐工程、讓諸多國企從市中心搬遷為世博園區讓路等，使上海至少在城市基礎建設方面近于世界一流都市的水平，而其背后，是強大的政府組織動員資源的能力。僅2006年至2009年四年間，上海的“重大工程建設投資”總額達到近6000億元，年均1500億元，而上海2009年一年的地方財政收入為2540億元。

如此巨額投入如何籌集？又如何支出？未來效用怎樣？當每天數以十萬計的人奔向各個場館時，鮮有人知曉支撐這場國際盛宴的經濟肌理，我們希望這組報道能在這方面有所梳理。

上海升級

世博幫助上海得到了大量政策資源支持，并固化為資產。

文／楊海鵬

對于驚嘆開幕式夜晚連天煙花的觀眾來說，對于享用蛛網一般密集的地鐵線路和新鋪上柏油的整潔馬路的外地游客來說，上海是美好的。

過去20年間，上海宛如一個巨大的工地。陸家嘴密集的高樓大廈不輸紐約，而且多是最近10年內建成的；地鐵系統通車總里程接近倫敦，完成這一工程，上海用了18年，而倫敦用了147年；在虹橋，一個巨大的交通樞紐正在建設，未來將擴展為面積超過香港島的商務中心。在浦東川沙，著名的迪斯尼樂園即將開工。

“公眾提前享受到現代化的城市基本設施，但無法了解我們為此付出的成本。”上海一位城市研究者對《財經》記者說。幾年前爆發的上海社保案似乎從一個側面撕開了一個口子，但它旋即關閉了。

今年3月，銀監部門開始排查上海的政府債務。不斷有警示性的文字出現在報端，部分上海研究人員認可的測算數據是，在2009年底，上海市區兩級上百個政府融資平臺的銀貸債務余額可能高達數千億元。

當然，上海擁有數量龐大的國有資產和其他政府資產，這些資產將使總負債率保持低位。

補不完的歷史欠賬

上海基建沖動，淵源已久。

在租界時代，上海作為遠東第一大城市，有著其他城市無法類比的市政系統：它有三類市政機關，三個司法機構，四種法庭，三個警察系統，三個公交系統，三套供水和供電系統，有軌電車的軌道寬度不一，甚至電壓也有兩種。當時，上海租界區域的財政自收自支，由于稅源好，收入頗豐，帶動了租界的基礎建設投入非常大。

抗戰勝利后，國民黨政府收回了租界，為推進上海城市現代化，制定了“大上海都市規劃”，其定位是遠東工業貿易金融航運的中心，該規劃甚至對其后50年的基礎設施建設都有完整的設計。不過，隨著政權易手，這些規劃成畫餅。

解放之后，中央和地方的財政長期不分家，上海作為全國最重要的稅源地，收入絕大多數上解中央，留存很少，造成上海基礎建設長期停滯。從1951年至1990年，上海總共上解財政收入3283.658億元，占其預算內財政總收入的83.94%。從1950年到1978年，上海的城市基礎設施投資總額僅為60.8億元，年均2億元稍逾。如果不考慮物價因素，這個投資額現在連1公里的地鐵都修不來。

上世紀80年代，還有外商來上海洽談投資，自帶碩大的飲用水桶。當時上海水廠使用的還是同治、光緒年間的設備。其時市長汪道涵以附加費名義籌得1億多元基金，想用于技改，之后仍被中央政府借走。上海破敗的城市基礎設施，嚴重污染的蘇州河和黃浦江，飄散著濃重氯氣味的飲用水，擁擠的公交系統，成為國內外訪客對上海最直觀的印象。

期間，1988年朱基任市長，中央與上海實行“財政包干制”，以1987年完成基數165億元為基數，在1988年－1992年間，每年定額上繳105億元，前三年超收部分留給上海，后兩年收入超過165億元的部分與中央對半分。而同期，廣東的基數僅為15億元。之后，上海的地方財政情況開始好轉。

不過，由于歷史欠賬太多，長期以來上海都處于基礎建設饑渴狀態。

政府的另一只口袋

巨大的歷史欠賬和明顯不足的財政收入形成矛盾，而化解這個矛盾的出路似乎就是“舉債搞建設”：欠賬無法回溯，只好提用未來的資金。

1986年，國務院“國函[1986]94號文”批準上海以自借自還擔保的方式到國際金融市場貸款32億美元，由此成立“94專項基金”，而運作這一基金的政府投融資平臺——“上海久事公司”也應運而生。地鐵一號線、南浦大橋、20萬門程控電話擴容、虹橋機場一期等重大工程，均因舉債建設成為可能。

其償債模式是“用橋生橋”，“用路生路”，資金滾動使用。比如，在南浦大橋、楊浦大橋和打浦路隧道建成后，久事公司與上海另一家融資平臺公司“上海城投”將之打包，將一定期限的專營權作價3億美元，賣給中信泰富，得到的資金建設徐浦大橋。而在徐浦大橋尚是圖紙時，久事又出售45%經營權，換得1億美元另做其他投資安排。另如1995年，將內環線高架35%的專營權轉讓給香港上實公司，獲得6億美元上馬延安路高架。

建設資金運轉起來的同時，市區也相應增加了不少收費口，以償還投資方。當初收費標準相當于年化15％的收益。由于投資回報過高，而且市民對設卡收費意見很大，后來這種模式被中央叫停。上海出現了另一些更隱蔽的收費方式，比如，貸款道路建設車輛通行費，按年征收，以普通小汽車為例，每車每月150元，無論是否使用道路。

20世紀后，土地成為政府主要的收入。上海近年來的預算外收入中，土地出讓金每年可貢獻約1000億元，這部分收入大多進入了政府融資平臺公司，用于“七通一平”，土地收儲。運作政府性基金，依賴政府信用融資的這些平臺公司，成為政府“另一個口袋”。

雖然在市政建設中扮演重要角色，但這“政府的另一只口袋”對研究者是一個謎團。了解政府決策層的上海財經大學教授胡怡建說，即便接受一些政府委托項目，有關情況一樣對他不公開。

長期呼吁政府財政公開的全國政協委員、上海財經大學教授蔣洪表示，應該盡快公布這些融資平臺的相關信息。

轉型的可能

除了資金，大規模建設還需獲中央政府批準，此后才可能獲得銀行支持。對上海來說，世博可以獲得相當的政策資源，從上海“世博配套項目表”列入如此多項目的事實中可見一斑。

世博園區本身的選址，也顯示出政府的強力支持。國外世博會由于占地面積大，向來選址于遠離城市中心的地方。而地貴如金的上海，世博園區選在離外灘5公里之遙的現址，其中有數家央企，如非世博，可能很難令其搬遷。此前上世紀90年代初期，上海曾就黃浦江兩岸開發成立專門機構，開發房地產及風景帶，但因央地關系很難協調，規劃遲滯。

一位參與上海市政府的決策專家說：“世博會給了很多項目準生證。”上海財經大學教授蔣洪告訴記者：“對上海來說，世博是一個說法。它幫助上海一下子拿到了多少年積累都不一定拿到的數字，而且可以名正言順地使用，并固化為資產。”

但從發展戰略來考慮，擁有資產還不夠，上海必須尋找新的增長點。

上海社科院院長助理屠啟宇是《上海經濟發展報告（2010）》的主編，該報告主要內容是：“率先轉型——世博效應助推經濟結構調整。”他認為，上海轉型面臨一定困難。要建設金融中心，法制環境和資訊自由都不可或缺。“更大的可能是長三角一體化進程加快，江浙和國內經濟進一步強勁復蘇，推著上海走。”屠啟宇說。

面對媒體“史上最貴世博會”的詬病，上海方面強調的是，這些城市基礎設施建設，既是圍繞世博會展開的，“同時也是為了提升整個上海交通的能力”，“圍繞整個城市的可持續發展”。