《南極條約》50周年：挑戰與未來走向＊

郭培清 石偉華

(中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100)

一、《南極條約》面臨的挑戰

《南極條約》是南極條約體系的核心,是南極地區的“基本法”。今年是《南極條約》簽訂五十周年,在經歷了半個世紀的風雨之后,《南極條約》依然在發揮著效力,并且成為世界各國解決領土爭端可資借鑒的模式,史稱“南極模式”。然而,全球氣候與國際政治的變化,正在對昔日“穩定”的《南極條約》提出了挑戰。

(一)《南極條約》自身“缺陷”分析

《南極條約》自身的缺陷孕育了解體的“基因”。《南極條約》的核心條款之一是第四條第2款,“在本條約有效期間所發生的一切行為或活動,不得構成主張、支持或否定對南極的領土主權的要求的基礎,也不得創立在南極的任何主權權利。在本條約有效期間,對在南極的領土主權不得提出新的要求或擴大現有的要求。”即所謂“凍結原則”,既不承認也不否認已有的領土主權要求,而附屬于領土主權的諸如大陸架等方面的主權權利更沒有明確界定,屬于“臨時性”的妥協,只是把爭議擱置而已。因此可以說,《南極條約》是大國妥協的結果,但既然是妥協,就意味著博弈的各方均未達到自己的原有目標,矛盾只是暫時得到緩解,沖突被深深埋下。它沒有從根本上解決南極的領土主權問題,沒有徹底消滅各國未來重新提出主權要求的“基因”。全球氣候和南極地緣政治的變化正在挑戰這這一妥協性條款的約束力。當這一規定對各國不再具有現實的約束力時,《南極條約》就有解體之虞。同時,《南極條約》中也沒有制定強制性約束的條款,對于違反條約的行為沒有規定強制的制裁措施,這就使得各國在南極的行動實際上處于沒有監督,僅靠自身道德約束的境況之下。盡管南極條約規定了檢查和視察的條款,但是在南極冰天雪地的南極大陸,從事經常性的檢查和視察行動是不現實的。即使有個別國家組織類似的檢查活動,對于查出問題的考察站,如何進行處罰尚沒有明確規定。而南極條約體系的各國協商一致的議事規則,更會使很多在視察過程中出現的問題議而不決,決而不行,致使檢查和視察制度形同虛設。

(二)《聯合國海洋法公約》對《南極條約》的挑戰

《聯合國海洋法公約》的生效使《南極條約》對南極海域的管轄面臨嚴重挑戰。《南極條約》第六條規定,“條約適用于南緯60°以南的地區,包括一切冰架,但本條約的規定不應損害或在任何方面影響任何一個國家在該地區內根據國際法所享有的對公海的權利或行使這些權利。”這是對國際海洋法可否適用于南極海域的不同觀點的折衷,造成的實際效果是在南緯60°以南地區創設兩種法律制度。[1]一種制度存在于南極大陸和類似陸地的地區,另一種制度存在于南極海域,公海制度決定該海域的法律規范。[2]這種模糊性的規定給主權要求國對南極海域提出領海、大陸架和專屬經濟區要求提供了法律支撐,而隨著《聯合國海洋法公約》的出臺和南極海底油氣和礦產資源發現,一些主權要求國利用《南極條約》沒有明確規定沿海國的權利和義務的漏洞,開始主張領海和專屬經濟區權利。例如澳大利亞明確主張其南極專屬經濟區的權利,并對專屬經濟區內本國國民或船只行使的管轄權。盡管澳大利亞尚無相應的國內立法,但其建立專屬經濟區的聲明無疑是對《南極條約》第四條中“不得提出新的要求或擴大現有要求”規定的嚴重挑戰。

(三)來自“軟控制”的威脅

南極洲面臨著日益嚴重的“軟控制”。在《南極條約》凍結了南極領土要求的后,各國逐漸改變了對南極有戰略和經濟價值區域的控制方式,由赤裸裸的領土要求這種“硬控制”,改變為對這些區域進行“軟控制”。在保護南極環境“旗幟”下,通過建立南極特別保護區(ASPA)和南極特別管理區(ASMA)來實現對南極重要區域的“有效控制”。根據《關于環境保護的南極條約議定書》的規定,各締約方可以申請在南極特定區域建立南極特別保護區(ASPA)和南極特別管理區(ASMA)。特別保護區是指在科學研究上具有突出重要性的區域。在這種特別保護區和特別管理區里,管理和科學研究活動主要以申請建立保護區和管理區的國家為主。有鑒于此,各南極考察大國紛紛申請建立以本國主導的南極特別保護區和特別管理區。例如,在第三十屆南極條約協商會議上美國提出的特別管理區面積達到了26400平方公里,[3]創歷史之最——為此前最大特別管理區面積的近百倍。而在《南極條約》禁止提出新的領土要求的情況下,在具有戰略意義的南極區域建立特別保護區無疑是各國有效“劃分勢力范圍”的最佳選擇。因此,建立并管理ASPA和ASM A是《南極條約》各締約國,特別是南極條約協商國合作與競爭的舞臺,是顯示其在南極“存在”的重要手段。目前在南極有影響的大國都單獨或者聯合建立起了南極特別保護區和特別管理區(見表一和表二)[4]。

表1 管理ASPA區域的國家

表2 承擔管理ASMA區域的國家

各國不斷增加在南極洲的“存在”,造成實際占領的既成事實,威脅《南極條約》存在的基礎——“凍結原則”。所謂增強在南極洲的存在是指各國在南極建立的科學考察站和為支持科學考察活動而建立的后勤基地和保障設施,如機場、飛機跑道、港口碼頭和冰上公路等。目前許多國家在南極建立大型機場供運輸機的起降,例如美國的“環球霸王”和俄羅斯的“伊爾—76”等大型運輸機就可以在南極修建的機場輕松起降。美國甚至還計劃修建一條橫跨羅斯冰蓋長達1600千米的冰上高速公路,如果此設想得以實現,那真的就會是“一路橫貫羅斯冰架,天塹變通途”了。在考察站方面,目前世界上共有28個國家在南極建立了150多個南極考察基地,其中有50多個常年的科學考察站。很多國家的考察站不但具有科學考察和后勤保障的功能,而且在布局上也具有戰略意義,如美國將阿蒙森——斯科特考察站建在南極的“極點”上,因為根據“扇形原則”任何國家的扇形“領土”都要經過位于南極“極點”上的美國考察站。[5]而扇形原則是七國提出南極領土要求的主要依據之一。這樣一來,雖然美國并沒有對南極提出自己的領土要求,但是在南極的領土劃分時,各國就不得不考慮到美國的利益,美國也就因為這一考察站的存在,而在“南極領土爭奪”中立于了不敗之地。在《南極條約》凍結了各國的領土要求并禁止提出新的領土要求之后,用科學考察站來“圈地”,便成了各國心照不宣的“潛規則”。

(四)非軍事化面臨挑戰

《南極條約》的非軍事化原則正在面臨著日益嚴重的挑戰。南極洲的基本法——《南極條約》規定“南極應只用于和平目的。一切具有軍事性質的措施,例如建立軍事基地、建筑要塞,進行軍事演習以及任何類型武器的試驗等,均予禁止”。正是因為這一“非軍事化”條款才使得南極大陸維持了五十年的和平,這種凍結領土要求、非軍事化、致力于和平與科學研究的模式被眾多學者稱為“南極模式”,并將其作為解決領土爭端可資借鑒的有效模式。但是值得注意的是南極的非軍事化正在面臨日益嚴峻的挑戰。這些挑戰表現在以下幾個方面：

1、《南極條約》自身的缺陷引發了對南極非軍事化的威脅。盡管南極條約規定南極禁止一切形式的軍事行動,但同時又允許“為了科學研究或任何其它和平目的而使用軍事人員或軍事設備”。之所以會有這一特殊規定主要是為了當時由各國海軍所承擔的南極后勤保障能夠繼續進行下去,但是這一規定卻為日后各國增強在南極的軍事存在提供了法律上的依據。目前在南極有多個考察站都是由各國武裝部隊建設并管理的,它們名為考察站,實為軍事基地,如智利目前的兩個軍事基地愛德華多·弗雷空軍基地和奧希金斯陸軍基地都運轉正常。

2、南極特殊的地理環境和氣候條件使得南極的各項活動都具有非常重要的軍事價值。因為戰爭的爆發是沒有時間和地點限制的,而取得在南極特殊的環境和氣候條件下軍事活動的經驗無疑具有非常重要的意義。同時南極的地緣戰略地位也非常重要,德雷克海峽將在巴拿馬運河遭到破壞后顯示出重要的戰略價值,如果在喬治王島建立一個導彈發射基地,不但可以在必要時封鎖德雷克海峽,同時也使《泛美互助條約》的南部地區都將暴露導彈的有效射程之內。此外,在現代信息化戰爭條件下,各國的軍事指揮、通訊聯絡、空中打擊都要依靠衛星的支持,一旦對方的衛星系統被摧毀,無疑是給敵人的致命打擊。南極點位于近地軌道,可以精確地打擊對方的各類衛星。因為衛星運行到近地點的南極上空時,常規導彈就能輕易將其擊落。因此,在南極附近海域部署潛艇或建立導彈發射基地,將會起到巨大的威懾作用。

3、潛在的主權爭端是南極非軍事化的重要威脅。由于《南極條約》并沒有從根本上解決南極的主權爭端問題,這便為以后各國的主權和資源爭奪埋下了隱患。毫無疑問,強大的軍事力量將在新一輪的南極爭奪中發揮重要作用,同時在南極進行具有軍事目的的行動,并保持一定數量的軍事存在是構成國家主權要求的一個重要方面。因此,各國才會在南極的活動中保留了大量的軍事人員,并堅持由海軍來負責其后勤保障。而對南極礦產資源的覬覦,也會刺激各國加強在南極的軍事存在,以保護自己的國家利益。為應對新一輪的南極“爭奪戰”,一些國家也有意識地加強了南極地區的軍事力量,其中具有代表性的是,2008年3月12日智利總統巴切萊特在南極宣布正式重啟阿圖羅·普拉特海軍基地。

雖然到目前為止,《南極條約》還在發揮其法律效力,各國也恪守保持南極非軍事化的承諾,但這并不能排除各國打“擦邊球”,在南極大陸附近變相展開軍事行動,而一旦這種情況發生,南極的非軍事化將會成為虛幻。因此,清醒地認識南極非軍事化面臨的挑戰,有助于我國制定相應的政策來維護南極的長期和平,并確保我國的南極利益。

二、《南極條約》的未來走向及分析

在過去的半個世紀里,《南極條約》及其以《南極條約》為基礎的南極條約體系在加強國際合作、促進南極科學研究、保護南極環境和維護南極和平方面做出了巨大貢獻。在總結《南極條約》為人類提供的豐富的精神遺產的同時,我們更應該關注《南極條約》未來的走向。隨著南極在全球氣候變化和經濟社會發展中的重要性日益凸顯,南極在未來能否保持長期和平穩定的局面,對于人類的可持續發展具有重要意義。同時展望南極的未來發展方向,對于我國制定長期的南極戰略也具有重要指導意義。

從《南極條約》簽訂以來五十年的歷史來看,未來各國的南極活動將圍繞著科學考察、資源與環境問題而展開。基于此,可以預測未來《南極條約》發展的三種可能：一是《南極條約》解體說,南極大國為爭奪南極礦產資源而退出《南極條約》,從而引發整個條約體系的解體；二是南極洲的“聯合國化”和人類共同繼承財產論,隨著《南極條約》的成員國將會不斷增多,這將會引起南極條約組織的“泛化”,同時在廣大發展中國家的強烈要求和不懈努力下,南極洲將會被作為人類共同財產；第三種是《南極條約》存續說,在南極條約協商國的大力維持下,南極條約體系經過不斷的發展完善,繼續得以存在,在規范南極事務中仍將發揮關鍵作用。下面將分別來探討這三種發展趨勢,并試做一評估。

(一)《南極條約》解體論的分析

《南極條約》解體論的預測主要是源于對南極礦產資源開發的考慮,由于《關于環境保護的南極條約議定書》規定在2041年之前禁止任何形式的礦產資源開發,任何南極條約締約國都必須遵守這一規定,這無形中就給有能力開發南極資源的南極條約國家造成了束縛,但這一規定對于非南極條約國家卻沒有任何約束力。而一旦南極礦產資源開發的技術和時機成熟,對資源貧乏的國家來講,在不破壞南極環境的情況下,開采南極資源無疑是最佳選擇。而長期從事南極考察的南極條約國家在礦產資源開發方面則具有更大的優勢,但卻由于條約體系的束縛而無法大展拳腳。在這種情況下,就不可避免的有一些在南極條約體系中有影響的大國,如美國、俄羅斯和印度等國家為開發南極的礦產資源將有可能加快行動并且退出《南極條約》,從而為本國的礦產資源開發掃清道路。[6]南極條約協商國的退出將會導致整個南極條約體系的解體。

對《南極條約》在未來可能解體的這一預測雖然有一定的道理,但卻不太可能發生。因為這種觀點過于強調礦產資源開發,忽視了南極條約體系得以存在半個世紀而屹立不倒的現實。南極條約體系在過去五十年的發展中,其和平與科學的基本精神已經深入人心,得到世界各國的認同與擁護。南極資源的開發一旦成為現實,南極資源爭奪戰將不可避免,各國的主權要求也將會再一次被提上議事日程,領土與資源瓜分將會使南極的和平不復存在,這是世界各國都不想看到的。其次,南極洲不但是資源豐富,而且是全球科學研究的天然實驗室,在南極開展空間環境、能源勘探和全球環境變化等科學研究,除了有利于提高研究國的科學技術水平和科技競爭力之外,還有重要的經濟和戰略價值。同時許多科學實驗只有在南極進行才能得到相關數據,而南極資源的開發無疑將會使這一天然試驗室遭到破壞,那將是人類科學研究的重大損失。再次,隨著國際政治的民主化程度的進一步加深,國際輿論和國際道德的力量將會愈來愈強大,個別國家為謀一己私利,而開發南極資源必將會受到國際社會的強烈譴責和一致反對,這使得沒有國家敢于冒此大不韙。基于以上分析可以發現,南極條約體系外的國家在南極條約協商國的組織的反對和缺少南極礦產資源開發的相關數據的情況下,不可能也不會輕易開發南極礦產資源。對于南極條約體系內的大國而言,退出南極條約體系也不符合其國家的長遠利益。因此,對于南極資源開發導致南極條約體系的最終解體的預測過于強調了南極資源的重要性,忽視了南極洲的其他價值和南極條約體系的影響力,在可預見的未來是不可能實現的。

(二)南極洲的“聯合國化”和“人類共同繼承財產”論的分析

隨著發展中國家政治經濟實力的不斷提升,其“南極意識”也不斷覺醒,眾多發展中國家要求將“人類共同繼承財產的概念”適用于南極及其資源的呼聲不斷高漲。但是在南極條約協商國組織強有力的集體阻擊下,以馬來西亞為代表的廣大發展中國家將南極洲問題列入聯大議事日程,以尋求由聯合國控制南極洲的努力“屢戰屢敗”。[7]有鑒于此,眾多發展中國家紛紛改變策略,由在南極條約體系外部的譴責批評而轉變為縱身加入《南極條約》,試圖從南極條約體系內部對條約的有關規定加以改變。而隨著加入《南極條約》國家數目的不斷增多,有可能會導致南極條約體系的“泛化”,從而使南極條約體系變成一個類似于聯合國一樣的松散機構,而無力抵御外來勢力的干涉,進而給聯合國和其他國際組織實質性介入南極事務提供機會。一旦這種情況成為現實,南極洲將會像國際海底資源和月球一樣,在聯合國的框架下,按照少數服從多數的原則被作為全人類共同繼承財產。

從人類歷史的發展規律來看,將南極洲列為人類共同繼承財產,是符合國際社會發展的整體利益的,有其合理性和必然性。但是這種設想忽略了南極政治的現實,只是美好的愿望而已,在近期內是不可能實現的。原因有以下三個方面：

首先,南極主權要求國不可能輕易放棄其主權要求,至今被人稱道的《南極條約》之所以能夠成功簽訂,就是是由于當時各國沒有否認主權要求國領土要求,而是使用了“凍結”這一妥協性方式,采用不承認也不否認的模糊態度,才與七個主權要求國達成最終協議。應該指出的是,當時各主權要求國并不知道南極洲蘊藏著豐富的礦產資源。而今時今日南極洲是資源寶藏已經盡人皆知,主權要求國絕無可能再讓這一“肥肉”從嘴中溜走。

其次,南極條約協商國不會輕易放棄南極政治的主導地位,而讓其國家來分享其既得利益。在《南極條約》簽訂后的半個世紀以來,南極條約協商國在南極投入了大量的人力、物力和財力進行科學研究和地質勘探,獲得了各種相關的數據和資料,同時也取得了南極事務的主宰地位。將南極洲作為人類共同繼承遺產,則會讓其放棄半個世紀的苦心經營。在目前國際政治中以實力界定權力的國際無政府狀態下,讓南極條約協商國輕易放棄南極事務的主宰地位無異于“與虎謀皮”,幾乎是不可能實現的。

再次,南極條約協商國集團的巨大實力是保衛南極條約體系和捍衛其南極利益得重要保證。到目前為止,南極條約締約國已經發展到47個,南極條約協商國也由原來的12個國家擴大到現在的28個國家。雖然南極條約組織47個締約國與擁有192個成員的聯合國相比,在數目上顯得有些單薄,但南極條約組織所占有的人口量為全世界的3/4,47個締約國所占有的經濟總量約為全世界的90％左右。此外南極條約成員國還具有廣泛的代表性,除了聯合國五個常任理事國之外,還涵蓋了東西方國家、資本主義與社會主義國家、發達國家與發展中國家、不結盟運動國與中立國。因此,不管是從政治觀念上、地域分布上看,還是從綜合國力水平上看,南極條約組織都具有相當廣泛的代表性和強大的實力性,“代表了全世界大多數國家和人民的利益”,穩固之勢已不可撼搖。[8]面對如此強大政治經濟實力和在國際社會中的巨大影響力,在可預見的未來,還沒有任何一個國家或國際組織能夠對其進行挑戰,因此,將南極洲作為人類共同繼承財產的愿望在短期內是難以實現的。

(三)《南極條約》繼續存在論的分析

自《南極條約》簽訂以來,已有半個世紀。在過去的五十年里,國際社會發生了翻天覆地的變化,政治上“兩極格局”解體,發展中國家的政治經濟實力不斷提升；經濟上全球化迅猛發展,各國間的經濟聯系日益緊密,貧國與富國的差距不斷擴大；科技的進步也是一日千里,人們認識世界的能力不斷增強；在過去很難納入政治家視線的環境問題變得十分突出,環境保護的呼聲不斷高漲,正在逐漸成為了國際政治的主要議題之一,在這些變革的背后,人們的思想意識和價值觀念也經歷了深刻的變化。在這種大變革的背景之下,《南極條約》應根據國際社會的發展,進行適當的補充和完善,以便更具活力。但是《南極條約》中“和平與科學研究自由”的基本精神仍未過時,“凍結主權要求”的核心原則仍具現實意義。以這些基本精神和核心原則為框架而逐漸衍生和形成的南極條約體系,仍是保護南極環境、鼓勵科學考察、促進國際南極合作和規范各國在南極相關活動的唯一有效和現實的法律制度和政策框架。

盡管發展中國家在爭奪南極權益的斗爭中“屢戰屢敗”,但這些國家不會放棄其正當要求和斗爭,同時這些國家分享南極權益的正當要求不容忽視。但應當指出的是,眾多發展中國家還沒有能力顛覆已有的“南極秩序”。有鑒于此,南極條約國家與非南極條約國家應該摒棄異見,展示其“求同存異”的政治智慧,在維護南極和平的基礎上妥善解決南極利益問題。為此目的,爭奪各方和整個國際社會都應回到《南極條約》的基本精神和認識上來,即“承認為了全人類的利益,南極應永遠專為和平目的而使用,不應成為國際紛爭的場所和對象”,“對南極的領土主權不得提出新的要求或擴大現有的要求”,應繼續堅持“凍結”原則。在此基礎上,適當考慮發展中國家的合理關切,對《南極條約》和南極條約體系進行不斷的完善,使南極條約體系能夠適應國際政治發展的要求,繼續得以存在下去,這恐怕是避免沖突升級和損害各國共同利益的唯一辦法。正如有學者所指出的那樣,與其是你爭我奪,紛擾不斷,倒不如干脆把南極這塊凈土繼續保留下去,為后人留下寶貴遺產,相信他們的政治智慧應該能夠解決南極的一切問題。

50年的實踐證明,以《南極條約》為基礎的南極條約體系是解決南極問題的最佳制度框架,其他各種設想限于各種制約因素而在近期內難以實現。南極的領土、資源和環境問題的解決都需要在南極條約體系不斷發展完善的基礎上,才能加以妥善解決。有關各國只有在真誠合作態度下,從維護南極和平和保護南極環境的大局出發,兼顧彼此關切才能取得“多贏”的結果。

中國作為南極條約協商國和發展中的大國,應該努力承擔應有的國際義務,積極維護現有的南極秩序,確保南極的和平與科學研究的自由。因為南極保持長期的和平穩定既符合全人類的利益,也符合我國的長遠發展利益。同時我國應該利用目前的難得發展機遇加大對南極科學的研究力度,利用現行的國際南極秩序積極參與國際競爭,并在競爭中尋求廣泛合作,通過合作不斷增強競爭力,努力鞏固和提高我國在國際南極事務中的地位,提升我國和平利用南極的能力和水平。

三、結語

盡管《南極條約》是各有關國家相互妥協的結果,但妥協也是一種政治智慧的體現。回顧五百多年的國際關系史可以發現,眾多國際問題的解決無不是有關各方進行妥協的結果,如當今世界上政治經濟一體化程度最高的歐洲聯盟,它成立就得益于德法兩國在妥協的基礎上成立的“歐洲煤鋼聯營”,得益于眾多歐洲國家在更高層次上的妥協而成立“歐洲經濟共同體”。被世人所稱道體現中國政治家政治智慧的“一國兩制”政策同樣凸顯了妥協的智慧,港澳在主權回歸大陸的同時又在政治經濟上保持著高度的自治,獲得了雙方互利雙贏的結果。這一方式有效地解決了歷史遺留問題,促進了大陸與港澳的穩定與發展。《南極條約》的這種妥協精神為各種有爭議的國際問題的解決,提供了新的模式。如果在當代國際政治中,各國多一些妥協精神,少一些爭奪的意識,那么國際社會將會多一些和諧,少一些爭端。

[1]阮振宇.南極條約體系與國際海洋法：沖突與協調[J].復旦學報(社會科學版),2001,(1)：131-137.

[2]Frank Pallone,Resource Exploitation：The Threat to The Legal Regime of Antarctica[J].International Lawyer,1978,(12)：547.

[3]Annex E,“Report of the Committee for Environmental Protection”,Final Report of the Thirtieth Antarctic Treaty Consultative Meeting,30 Ap ril-11 May 2007,New Delhi.

[4]吳依林.環境保護與南極的“軟存在”[J].海洋開發與管理, 2009,(4)：45.

[5]Christopher C.Joyner and Ethel R.Theis,Eagle over the ic：the U.S.in the Antarctica[M].University Press of New England,1997.pp.98-99.

[6]Anthony Bergin,Frozen assets：Securing Australia’s Antarctic Future,Strategic Insights,Australian Strategic Policy Institute,(2008).

[7]Rohan Tepper,The development of Malaysia’s position on Antarctica：1982-2004[J].Polar Record,2005,(217)：113-124.

[8]郭培清.南極洲與聯合國關系辨析[J].太平洋學報,2006,(5)：22.