船舶交通管理責任風險與對策

文／陳瑞林

海事行政執法在維護水上交通安全和經濟建設中發揮了積極作用。它作為行政執法的一種，不可避免地存在一定的行政執法風險。本文以船舶交通管理為主線，從交通管理的基本職責出發，系統地闡述交通管理的法定職責、法定職責不明確之處、易發生的責任風險和采取的防范措施。

一、職責定位

船舶交通管理（VTS）主要是通過船舶報告制度和VTS設備進行監控、整頓船舶交通，建立良好的交通秩序，協助船舶航行，減少海難事故，特別是船舶碰撞、擱淺、觸礁這些船舶交通事故的發生，從而保證船舶安全，保護水域環境和社會環境，提高船舶交通效率。VTS中心主要職責是根據規則的要求為船舶提供交通服務，根據授權實施船舶交通管理。

二、存在風險及成因

（一）制度和政策因素

（1）監管職責的交叉。漁船是由漁政管理部門實施管理，而VTS主要是針對商船的管理，在《中華人民共和國海上交通安全法》中，船舶的定義包括漁船。而在《VTS實施細則》中，對船舶的概念也未明確。為此，在VTS監督管理下，對于漁船的違規，如占用航道、不聽從海巡艇的現場指揮等，海事機構現場執法處置手段有限。

（2）制度的不完善。按照船員有關條例，船長對船舶的航行安全指揮權具有絕對的權力，VTS人員無權干涉船長的航行指揮權。在《VTS實施細則》中，VTS中心及其工作人員不承擔提供交通服務而引發的刑事或民事責任。實施交通管理中，出現上述情況，需要承擔什么的責任，包括承擔經濟、民事和刑事責任，目前相關的法規未有明確的說法。

（二）機制和外部環境因素

隨著船舶智能化、自動化水平的不斷提高和海上通信技術的發展，人、機、環境、管理成為海上交通事故四大因素，機制和外部環境因素也成為制約海上安全主要外部風險，主要表現如下：

1.交通管理運行機制

船舶交通管理系統主要提供信息服務、助航服務、交通組織服務和支持聯合行動、監管職能等。按照《中華人民共和國船舶交通管理系統安全監督管理規則》第十六條和《船舶交通管理系統運行管理規定》第四條，現場水上交通安全管理工作應以VTS系統為主線和中心，結合傳統有效的監管手段和方法，形成立體、高效、有機統一的監管體系。

1）在信息服務職能上，是應船舶的要求提供的有關信息服務，而作為海事機構職責主動播發的航行通（警）告、航行動態等重要的交通安全信息，這方面易導致責任問題，如播發的及時性、內容的準確性等。

2）在助航服務上，易出現接收船舶請求或主動提供助航服務后，是否提供該船正確信息，是否對他船進行警示，是否保證協助服務的有效性等責任問題。

3）在交通組織服務及支持聯合行動上，這些都是主動服務行為。VTS中心監督船舶的行動易出現錯誤指揮、指揮失當或是監控不到位的行為。在監督管理方面如發現通航秩序混亂沒有采取及時措施改善，發現船舶航行、錨泊、作業未遵守有關規定沒有及時制止等。

2.外部環境因素

國際海事組織制定的大量國際公約、決議、指南和我國海上交通監督管理機關制訂的國內交通安全法規文件中，都涉及環境因素，環境因素主要包括港口設施規劃和設計、助航標志與設施、天氣和水文條件等。外部環境的不確定性和不穩定性可能會導致執法責任風險發生。除了自然條件外，航道條件（如航道水文、地理和環境等）和港口設施條件也成為制約航行安全重要的外在環境因素。

（三）人為和實施因素

（1）值班人員性格、氣質、偏好等人格特質各異，導致在實行船舶交通組織管理活動中執行安全管理法律、法規的力度不同。雖然船舶交通管理服務信息系統運行管理規定等規章制度對VTS值班人員配備及任職資格進行了明確規定，但是由于值班人員的性格特質和行為趨向、風險愛好程度等不同，可以分為風險愛好型、風險中立型、風險厭惡型三種。對于風險愛好型值班人員，其在審核船舶進出港、指揮和協助船舶避碰等活動過程中，容易忽視現場情況，如船舶交通流、能見度、潮流、不同船舶操縱性能等，憑借個人主觀臆斷和經驗，對風險因子認識和評估不足，下達錯誤交通指令；對于風險厭惡型值班人員，由于自身對風險容忍度較低，其內心存在逃避風險，因此容易患得患失，過高分析和評估外在風險，因此，在執行交通組織管理指令時，有時為了安全會過度采取規避風險措施，如禁止船舶航行，這會給船舶航期帶來一定延誤，從而影響船東利益。

（2）船員素質高低導致船舶在同一風險環境下應對風險能力差異很大。船員作為海上船舶航行、錨泊、作業的直接責任人，也是水上運輸和安全生產主體，其綜合素質不同使其應對風險處置能力也相差很大。如值班人員下達同一協助船舶避碰指令，對于操船技術熟練、心理素質過硬、反應能力快速的船員而言，在執行安全操作和避碰行動時，能夠根據當時環境情況積極和及時采取有效操縱行動，達到寬余避讓效果；對于反應遲緩、心理素質較差、操船技術差的船員而言，在滿足安全避碰環境下，可能會采取不當措施造成海上交通事故。因此，也會出現由于船員素質過低而影響值班人員下達指令執行效果現象。

（3）船岸信息不對稱容易引發道德風險。船舶在流動中，所處環境時刻在變化，如船舶航行中遭遇霧襲，突遇狂風巨浪，其可能為了經濟效益向交通管理部門報告錯誤船舶動態信息，這可能直接導致交通管理人員做出錯誤決策和指導意見。而在海事調查過程中，很難追查出船舶事發現場氣象、海況情況，由于船舶所處安全信息與岸基管理部門和交通管理部門掌握航行安全信息不對稱，容易引發船舶船員將風險轉嫁到交通組織指揮人員身上。

（4）交通管理人員與船舶生產人員的價值取向不同，和諧安全營運環境很難達成共識。交通管理人員作為海上交通安全管理者，其維護海上交通安全主要依賴行政手段，而行政強制手段具有強制、直接、快捷特點，船舶生產人員作為被管理者，由于其所處地位不平等和心理對抗特點，使得他們對安全生產認識高度很難達到交通管理人員的要求，因而和諧安全營運環境很難達到。

（5）交通組織管理活動隨機性。如在審核船舶進出港計劃活動中，雖然各種類型的船舶均在通航評估中對天氣條件包括風力、能見度、潮流等各種限制做出規定，但是值班人員在界定這些天氣條件時存在一定的隨機性，個人取定的標準存在差異而導致延誤船舶靠離港計劃所致的損失等，行政相對人由此有可能對存在的取值標準不同而導致行政爭議。

三、防范措施和建議

（1）加強立法，規范管理。鑒于我國船舶交通管理起步晚、發展快的現狀，現有法律、法規明顯不能充分發揮交通組織的管理職能，建議整合和優化海上執法資源；在國家立法無法到位的情況下，建議先爭取地方立法。

（2）加強對人機管理和管理心理學等管理學前沿領域研究，選拔、打造一支適崗交通組織管理人員隊伍，制定、建立和完善相關值班人員準入、培訓、交流等相關制度。

（3）海事管理機構在加強事中應急和處置的同時，應強化源頭管理，在船員考試、評估和發證環節要嚴把關口，對在職船員應加大知識更新培訓力度。

（4）海事管理機構正確處理好監管和服務之間關系，交通組織管理部門在正確履行交通組織管理職責的同時，應給予船舶充分發揮作為安全航行行為主體的作用。交通組織管理部門可能會對現場動態不完全掌握，對船舶綜合態勢也不是很了解，特別是協調避碰成為目前海上船舶航行和船員常用做法時，值班人員如果仍然機械按照《避碰規則》規定對船舶進行交通組織、指揮和協調，可能起到事倍功半的效果。

（5）船舶交通管理作為管理活動之一，海事管理機構應該處理好交通計劃、組織、控制、協調等幾個基本活動，如進一步完善船舶報告制度，加強制定重點水域船舶定線制度，合理控制交通密度和交通流，高效協調指導船舶避讓行動等。