《國際海事調查規則》生效后對中國海事調查體制改革的思考

文／樊 江

Vessel Traffic Service Center of Dalian Marine Safety Administration

一、規則的主要內容及特點

規則包括前言、第一部分總則（第1～3章）、第二部分強制性標準（第4～14章）、第三部分推薦做法（第15～26章），其中第一部分和第二部分是強制性要求，第三部分是建議性要求，但是應盡可能滿足其要求。

（一）規則強調安全調查的目的是防止事故再次發生

規則首先提出了海事安全調查的目的不是分攤過失或者確定責任，相反，是為了防止今后發生海上事故。綜觀當今世界的海事調查的性質，無論其名稱如何稱謂，總體上都是兩種性質的海事調查：一種是以調查事故發生的根本原因為目的，分析影響事故發生的各種因素，包括外在因素、內在因素、人為因素等，以期找到防止事故發生的措施，這種事故調查的性質是安全調查；另外一種就是以判明事故方的責任為目的，分析事故發生的原因是為了在事故責任的判定中決定責任方的錯誤比例，這種事故調查有行政性質，或者民事或刑事調查的一部分。很顯然，規則所要求進行的調查是一種安全調查。為了體現事故調查的技術特征，而非行政特征，規則所稱的海上事故或者事件不包括有意對船舶、人員或環境安全造成危害或者破壞的故意行為或疏忽。因此，船舶沒有遵守有關的法律規定，且明知故犯造成的海上事故或者事件，是不在安全調查的范圍之列的。如在配員不足的情況下船長執意開航導致事故，此類事故應以行政調查方式進行，以便對有關人員做出處理。

安全調查的安全性和技術性要求，還體現在海上安全調查報告包含的內容。除了常規事故調查報告要求的事故概述、船舶基本信息（關于船舶的證書、公司、船員、工作程序）、事故的詳細記敘外，還要求包括：1）對起因（包括任何機械、人為和組織因素）的分析和意見；2）對海上安全調查結果的討論，包括安全問題的確定以及海上安全調查的結論；3）如適當，為防止今后發生海上事故和事件而提出的建議。由此可見，安全調查是基于對船舶技術以及安全管理方面的分析，從而得出事故結論，并且提出安全建議這樣一個思路來進行的。安全調查強調了安全文化建設的非譴責性特點，即事故發生后，最為主要的問題不是譴責事故的制造者，而是分析如何去防止再次發生事故。

（二）規則強調安全調查的獨立性

規則的總則1.2條規定：“海上安全調查應與任何其他形式的調查分開，并獨立于任何其他形式的調查。但是規則并不是要排除任何其他形式的調查，包括對民事、刑事和行政管理行為的調查。”規則的第11章專門針對獨立調查提出具體要求：“海上安全調查國應確保進行海上安全調查的調查員公正客觀。海上安全調查應能在可能受到調查結果影響的人員或組織不予指導或干預的情況下，報告海上安全調查的結果。”而在推薦做法部分，第16章調查的原則中指出：“獨立：海上安全調查應以無偏見以確保信息的自由流入”，要求進行海上安全調查的調查員的職能應獨立于：“1）海上事故或事件涉及方；2）任何可做出決定對海上事故或事件所涉及的個人或組織予以行政或懲戒處分的人員；3）司法程序”。這些規定都體現了海事安全調查的獨立性要求。

強調安全調查的獨立性，最主要的目的還是排除在海事調查中各相關利益方的干擾，從而使海事調查官員能夠專注于事件的本身，真正找到事故發生的根源所在。由于船舶發生事故會涉及巨大的經濟損失，因此訴諸法律程序是普遍的解決方式。而海事主管機構作為海事方面的權威機構，其在海事調查中得出的結論往往會影響到最終案件的結果，因此行政調查往往很難做到客觀公正。加之行政調查方式會對當事人造成巨大的心理壓力，接受調查方為了盡可能減輕自己的責任，往往會避重就輕，使普通的行政調查不容易找到事故的真實原因。采取獨立的安全調查在西方發達國家已經是非常普遍的做法，雖然這樣做需要投入較多的人力、物力、財力，在某種程度上有浪費資源的嫌疑，但是對還原事故的本來面目，找到深層次原因，還是非常有效的調查方式。

（三）規則強調調查報告不得用于其他目的

規則14.1條要求：“海上安全調查國應就非常嚴重的海上事故的每次海上安全調查，向國際海事組織提交海上安全調查的最終報告。如果對除了非常嚴重的海上事故以外的事故或者事件進行海上安全調查，并且提出的海上安全調查報告包含可防止今后發生海上事故或事件或減輕其嚴重性的信息，也應向國際海事組織提交最終報告。”很明顯，向國際海事組織遞交最終的海上事故安全調查報告，是每個海上事故安全調查國的責任。同時，海上安全調查國應向公眾和航運業提供最終海上安全調查報告，或如果最終海上安全調查報告由另一國家或組織發布，海上安全調查國應保證提供必需的詳情來協助公眾和航運業取得報告。這樣做的目的，是使海上事故安全調查報告能夠廣泛地傳播，尤其是在航運業界傳播，以最大限度地使公眾了解事故的真相，使船舶管理者能夠從事故中汲取教訓，針對報告中提出的安全建議，提升自身的安全管理水平，從而實現安全調查的最終目的——防止事故再次發生。

但是，安全調查報告的公示，并不意味著調查報告可用于除了安全以外的其他目的。相反，規則對于安全調查報告的信息保密提出了要求。規則13章海上安全調查報告草案規定：“如經請求，海上安全調查國應向由重大利益關系的國家遞交一份報告草案的副本，允許有重大利益關系的國家對報告草案提出意見。”但是，要求收到報告的有重大利益關系的國家，保證不經海上安全調查國明確同意，或者除非該報告或文件已由海上安全調查國發布，不傳播或不導致傳播、發布或提供報告草案或任何部分。同時，要求收到報告的有重大利益關系的國家，確認報告草案內的證據在對提供證據人的民事或刑事訴訟程序中不會被接受，否則海上安全調查國有權拒絕提供安全調查報告草案。在規則的推薦做法部分，第23章信息的保密專門對安全調查報告中的安全記錄披露的信息做出了具體而詳細的規定。

除此之外，在從船員處獲得證據時，要求告知海上安全調查的性質和依據，并且使其獲得法律咨詢，使其明了：“1）在海上安全調查后的任何訴訟程序中可能受到牽連的任何潛在風險；2）不自證其罪或保持沉默的任何權利；3）如果船員向海上安全調查提供證據，為防止證據的使用對其不利而對其提供的任何保護。”通過對船員人權的保護，使船員盡可能消除如實陳述事故經過的疑慮，從而為挖掘事故的真實原因提供有力支持。但是能實現這一目標的重要保證，就是海上安全調查報告的有關細節不能用于有關的司法程序。

二、對中國海事調查制度改革的思考

1.海事調查立法制度的改革設想

我國已經建立了一套海事調查制度。海事調查制度的法律基礎包括：《中華人民共和國海上交通安全法》第四十三條規定：“船舶、設施發生的交通事故，由主管機關查明原因，判明責任。”《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》第十五條規定：“港務監督根據海上交通事故的調查，做出《海上交通事故調查報告書》，查明事故發生的原因，判明當事人的責任。”從上述法律條款的規定可以看出，我國海事調查制度主要是以判明責任為目的的行政性調查。這與規則制定的初衷——安全性調查有很大的差異，如何在法律層面上解決這一問題，是解決我國在履行此規則方面問題的關鍵。

對立法制度的改革設想之一，是對現行的《海上交通安全法》和《海上交通事故調查處理條例》進行必要的修改。但是由于海上安全交通法的法律層級很高，對其修改涉及的范圍廣泛，且必須通過全國人大才能修改，因此短時間內很難對其進行修改。比較現實的方式是在海上交通事故調查處理條例中加入有關海上安全調查的要求，對需要進行海事安全調查的情況進行歸納和總結，使其基本符合規則的要求。設想之二，就是直接制定海上安全調查方面的法規。鑒于我國目前還沒有海上安全調查的概念，因此可直接以《海上安全調查管理條例》為名，直接制定符合規則要求的法規，使其與現有的海上交通事故調查處理條例平行，同時此條例并不影響海上交通事故調查處理條例的適用。既保留了原先對海事行政調查的功能，同時也增加了針對安全性的海事安全調查。

2.海事調查機構調整的設想

由于我國海事調查機構完全融合于海事機構中，因此沒有專職的海事調查機構。我國已經實施了海事調查官制度，要求所有進行海事調查的人員必須持證上崗，并且分為高級、中級和初級海事調查官，高級和中級海事調查官還分為涉外調查官和非涉外調查官，應該說我國的海事調查官在人力資源方面是比較充足的。但是由于沒有專職的海事調查機構，加之海事機構的輪崗制度，導致很少有人長期從事海事調查工作。目前部海事局、直屬海事局、分支海事局和基層海事處都有持有海事調查官證書的人員，并且這四級海事機構都在不同的權限范圍內負責海事的調查工作，導致調查方法和經驗都分散在不同的機構，缺乏集中有效的管理，影響海事調查的質量。

由于規則對海事安全調查的獨立性要求很高，既要求安全調查要獨立于其他形式的調查，同時又要求安全調查不應受到任何外部條件的干擾，并且從事調查的人員不應同時具有處罰的權利。而我國目前的海事調查制度是將調查和處理放在一起來操作的。這樣做的好處是可以提高效率，節約執法成本，樹立海事調查的權威性，減少資源的浪費。但是弊端也是明顯的：在海事調查中，過多重視事故的責任，為了判明責任而尋找原因，難以發現深層次的根源，甚至主觀因素占上風，造成執法不公，最為主要的弊端是事故調查常常是就事論事，難以有效地避免事故再次發生。

因此為了能夠有效地實施規則，有必要對現行的海事調查機構進行調整，使其符合規則的精神。建議在部局成立專門的海事安全調查處，在相應的直屬局和分支局建立海事安全調查處（科），海事安全調查部門應抽調高級和中級以上的調查官，以保證海事安全調查的質量。同時，對海上事故建立分級制度，海上安全調查并非調查所有的海上事故，而是有選擇性地調查重大事故和有代表性的事故。在我國目前的航運形勢下，還有大量的低標準船舶，甚至有很多違法航行的船舶，因此必須保留原有的行政調查方式，以確保海事發生后能夠及時有效地處理。但是海事安全調查部門有權監督行政調查的情況，避免原因不清的調查結論。同時海事安全調查機構還負責涉外的海事調查，研究最新的海事調查動態，積極參與國際合作和地區合作，以及對海事調查官員的培訓和選拔工作，使其成為國內海事調查方面的中堅力量。

3.海事安全調查報告公示制度的設想

海事安全調查的最終成果是制成安全調查報告，客觀地分析事故發生的原因，同時提出安全管理的建議和措施，敦促有關的企業、行業和部門執行安全建議，也包括海事監管機構存在的問題。規則提出海事安全調查應是“非譴責性”的，因此要求海事安全調查所擁有的任何海上安全記錄不在刑事、民事、懲戒或行政訴訟程序中披露，除非作為訴訟對象的某人的行為系有意造成破壞性后果或已意識到有造成破壞性后果的重大風險，并且其知道冒此風險是不正當的。這些規定的目的是使接受安全調查的人員能夠消除疑慮，鼓勵他們敢于提供真實情況，還原事故的真實面目。

但是，按照我國目前海事機構調查報告的司法實踐來看，大量的調查報告被用于海事法院審理案件。按照最高法院民事審判第四庭、中國海事局《關于規范海上交通事故調查與海事案件審理工作的指導意見》（法民四（2006）第1號）規定：“海事法院因審理海事案件需要到海事局調查搜集證據時，海事局應提供事故當事人提交的證據材料以及其他與海上交通事故有關的證據材料；海上交通事故當事人在海事局事故調查中簽字確認的調查材料，除非有相反的證據和理由，海事法院可以作為證據采信；海事調查報告及其結論可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據，除非有充分的事實依據和理由足以推翻海事調查報告及其結論意見。”由此可見，我國法律允許海事調查所得到的證據用于民事、刑事和行政訴訟。因此，如何理順這一法律關系，是在我國順利實施這一規則的重要環節。

現在部海事局網站上已經開始公布一部分海事調查報告，允許公眾瀏覽和下載，這是履行規則的一部分。更為重要的是使調查報告中的安全建議能夠落到實處，避免類似的事故發生。因此，成立專門的海事安全調查機構，就可以有專門人員去監督有關企業或行業對安全建議的落實情況。同時，對海事安全調查報告進行公示，也有助于提高調查報告的質量，提升撰寫人員的水準，從而從根本上提升我國海事調查機構的調查質量和水平。