加強鐵路局技術規章管理問題的探討

薛坤斌 上海鐵路局總工程師室

鐵路技術規章是指鐵道部、鐵路局、站段制定的涉及技術裝備、行車組織、信號顯示等技術管理方面的一系列規定的總稱。鐵路具有高度集中、半軍事化、各個工作環節緊密聯系、協同動作的特點，這決定了鐵路技術規章是鐵路運輸企業為了安全、正點、優質、高效完成運輸任務，組織生產活動，約束經營行為的規范和準則。在鐵路運輸企業管理中，技術規章制度管理屬于技術管理的范疇。在生產過程中，正確、合理地制定規章制度，科學、規范地管理規章制度，全面有效地實施規章制度，是鐵路運輸企業技術管理的主要任務。

在鐵路運輸中，有關單位、部門和職工，必須嚴格執行鐵路技術規章的有關規定，才能實現鐵路運輸安全正點、方便快捷、高速高效的目標。因此，按照“高標準、講科學、不懈怠”的基本要求，積極探索鐵路運輸的內在規律，進一步加強鐵路技術規章的管理，建立科學嚴密、統一規范、動態優化、具體可行的技術規章體系，確保技術規章的科學性、先進性及實施中的權威性、實效性，是確保鐵路運輸安全的前提和基礎，也是衡量鐵路運輸企業管理水平的重要標志。

1 鐵路技術規章管理現狀分析

1.1 面臨的形勢和任務

2004年以來，全國鐵路系統安排了110項重大科研課題，開展高速鐵路技術創新工作。通過大量工程試驗和實踐，形成了具有世界先進水平的中國高速鐵路技術標準體系和成套工程技術。圍繞京津城際鐵路，鐵路部門側重研究高速鐵路系統設計技術和標準體系、系統兼容匹配和接口技術、系統總體聯調聯試技術、系統綜合仿真技術、系統集成管理和質量控制技術。圍繞武廣鐵路客運專線，鐵路部門組織了重大工程科研攻關和再創新工作，開展了客運專線路基填筑技術、大跨橋梁和特長隧道修建技術、無砟軌道技術、大型客站、施工裝備等科研工作。目前，包括京滬高速鐵路等在建鐵路重點工程有277項，一大批重點工程將陸續完工，開工建設的客運專線及城際鐵路項目已超過40項，建設規模超過10000km。今年全國投產鐵路新線將達5600km，我國鐵路營業里程將達到86000km，居世界第二位。到2012年，我國鐵路營業里程將達到110000km，電氣化率、復線率將達到50%，以“四縱四橫”客運專線為骨架的高速鐵路里程達到13000km，建成長三角、珠三角、環渤海地區及其他城市密集地區的城際鐵路系統，形成以北京為中心到全國絕大部分省會城市的1h至8h交通圈；以上海、鄭州、武漢、廣州、西安、成都、沈陽等中心城市與周邊城市0.5h至1h的交通圈，輻射我國70%的50萬人口以上的城市，覆蓋人口達7億多。屆時，發達完善的鐵路網初具規模，鐵路運輸瓶頸制約基本緩解，人民群眾將享受到更加安全、快捷、方便、優質的運輸服務。

這種大力發展高速鐵路的特點就是：立足高起點、高標準，瞄準世界先進水平，堅持以我為主，自主創新，把原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新結合起來，全面掌握先進的核心技術，形成具有中國自主知識產權的高速鐵路技術體系。具體來說，線路、橋梁、隧道、涵洞等工程技術，以原始創新為主，形成完全獨立的技術標準和自主知識產權；通信、信號、牽引供電系統，堅持系統集成創新，形成滿足我國客運專線系統集成的標準和要求；運營調度和旅客服務系統，堅持自主創新，適應我國客運專線運營要求；高速動車組，按照“引進先進技術，聯合設計生產，打造中國品牌”的要求，通過引進消化吸收再創新，實現具有世界先進水平的客運動車組的國產化。

在動車組技術、列控系統技術、軌道高平順、高穩定技術、大斷面隧道建造技術、牽引供電技術、現代化客運樞紐建設技術等許多方面的創新突破，大大豐富和完善了我國高速鐵路建設技術標準體系，對于提升我國高速鐵路建設水平，順利完成京滬高速鐵路等其他客運專線建設任務，高標準、高質量、高效率地建成我國鐵路快速客運網具有重要意義。這些新技術、新設備的廣泛運用，使鐵路技術規章管理面臨更加嚴峻的挑戰。如何用好、管好這些新設備，使廣大職工在作業中有章可依，建立健全完善的技術規章體系，是實現鐵路運輸安全、方便、快捷、高效目標的關鍵。

1.2 技術規章管理存在的問題

1.2.1 技術規章管理尚不能完全適應路局直管體制的要求

2005年鐵道部實施撤銷分局，實行鐵路局直接管理站段的管理體制改革，這直接導致技術規章管理由原來的鐵道部、路局、分局、站段四級管理模式，變為鐵道部、路局、站段三級管理模式。此外，為加強客運專線技術規章管理，鐵道部要求客運專線技術規章實行鐵道部和鐵路局二級管理，規定“客運專線的技術規章由鐵道部和鐵路局兩級統一制定、發布”。這些管理要求的變化，對鐵路局層面的技術規章管理工作提出了更高的要求。在分局管理期間，路局除制定《行車組織規則》外，大部分技術規章只作原則性規定，具體實施細則等技術規章，都由各分局結合實際制定。路局直管站段以后，雖然路局根據鐵道部規章，制定了一些實施細則，但受管轄范圍廣，設備種類多等因素的制約，仍然存在“細則不細”的問題，很多具體規定仍然需要站段進行補充完善。站段在制定規章的規程中，為了工作方便，往往降低要求，為部分違章作業“開口”，造成規章制度“參水”，消弱了技術規章的權威性。

1.2.2 專業規章之間不協調

各部門在貫徹鐵道部基本規章的基礎上，相繼結合本部門工作的特點，相繼制定了一些專業技術規章。但由于缺乏溝通或者對規章含義理解不同，各專業規章之間存在相互矛盾和抵觸的情況，如鐵道部要求客運專線所有檢查、檢測作業均應納入“天窗”點內進行，但工務規章卻規定允許部分作業項目可以在“天窗”點外進行，明顯違反鐵道部有關規定。

1.2.3 員工素質不能完全適應

隨著客運專線的開通運營，許多新技術、新設備被廣泛使用，鐵路員工素質不高，不能適應修管用要求的問題愈加突出。一是職工老化現象嚴重，關鍵崗位出現年齡斷層，如車站值班員崗位，50歲以上職工已占崗位總人數的72%。二是文化結構不合理，全局大專以上人員僅占職工總數的12%。三是職工對崗位自學成材缺乏積極性，缺乏學技練功的良好氛圍。四是日常培訓效果有待提高。這些因素都直接影響到技術規章的執行效果。

1.2.4 日常檢查制度不落實

對技術規章現場執行情況實施跟蹤檢查，是確保規章準確執行，對鐵路運輸生產中的不安全行為和因素及時糾正的手段。但由于缺乏有效的檢查制度或者檢查制度未能得到有效落實，導致不能及時發現作業過程中存在的問題，對現場作業和管理上存在的傾向性問題，未能及時制定有效安全卡控措施。據統計，在發生的鐵路交通事故中，80%以上的責任事故都是因為違章作業造成的。

1.2.5 技術規章日常管理不到位

一是技術規章制度歸口管理部門的職責不明確，單位內各部門對技術規章制度的修訂立廢的分工不清晰。二是對技術規章沒有明確的管理辦法，未明確歸口管理部門，還有的站段規定歸口管理部門為辦公室，不符合技術規章管理要求。三是技術規章定期清理制度未落實，未定期發文公布有效技術規章目錄。四是技術規章制定不規范，以紀要或通報等形式發布技術規章，不符合技術規章制度要求。

2 對策措施與建議

（1）技術規章的制定必須以有關法律、法規為依據，以標準和試驗驗證為支撐，以確保提速安全為重點，分系統、分層次建立并完善各項技術規章，形成“科學嚴密、統一規范、動態優化、具體可行”的技術規章保障體系。

科學嚴密，就是結合新技術、新設備大量運用的實際，從理論到實踐，深入進行科研論證，確保各項規章制度經得起運營實踐的檢驗。統一規范，就是以基本規章為基準，建立覆蓋各專業、各層面的專業規章、技術文件、作業標準和作業程序，形成統一、規范、完備的規章制度體系。動態優化，就是根據鐵路運輸生產組織的變化要求和運輸安全工作實際需要，及時廢止、修訂和補充完善各項規章制度和辦法，確保各項規章制度具有較強的時效性和指導性。具體可行，就是依據基本規章制度，每個層次、各個系統制訂出明確、具體、細化的規章制度，確保落實到一線、落實到崗位。

（2）以基本規章制度為主干，建立覆蓋各專業、各層面的專業規章制度，形成統一、規范、完備的技術規章體系。

在技術規章制度體系中，下級規章制度必須服從上級規章制度，同一層面專業規章制度必須服從基本規章制度。專業規章制度之間必須協調一致，不得相互抵觸，不得影響相關作業單位的作業過程及其技術標準、作業時間。特殊情況下，下級技術規章必須“突破”上級技術規章時，必須執行“先報批，再執行”的原則。

（3）堅持從全路、全局出發，堅持安全、效率、效益統一的原則，滿足合理的運輸生產要求，發揮設備潛能，實現最大效能，確保運輸安全。結合新技術、新設備大量運用的實際，從理論到實踐，深入進行科研論證，確保各項規章制度經得起運營實踐的檢驗。

新技術、新設備（包括改造后的設備）投入使用前，設備管理單位必須提供規范、完整的設備使用說明和有關安全生產要求。使用單位必須編制具體操作使用辦法和有關規定報鐵路局，經有關業務部門審批后納入《站細》、《段細》。設備管理單位應制定并嚴格施行新技術、新設備的養護維修管理辦法。新技術、新設備尚無維修、管理、使用辦法的，由設備推廣部門依據設備技術資料提出修管用辦法，經主管業務部門批準后，在設備投入使用前公布實施。

部、局新頒布技術規章以及行車設備和技術條件變化后，各單位應根據行車組織和安全生產的需要，結合實際情況制定實施細則，進一步補充完善技術規章，使之更加具有可操作性。

（4）根據鐵路運輸生產組織的變化和運輸安全工作實際，應及時廢止、修訂和補充完善各項技術規章，確保技術規章具有較強的時效性和指導性。在技術規章制度起草過程中應進行充分的調查研究，廣泛征求有關單位、部門和專家的意見，必要時進行試驗驗證。根據有關意見和試驗驗證情況，經協調、平衡、歸納，對技術規章進行修改，重要的技術規章還應組織技術審查。

（5）技術規章的審批實行責任簽認制度。凡涉及技術規章制度的起草、核稿、批準等環節，從起草部門起草人開始必須層層實名簽認，按管理權限嚴格實行行政領導簽名負責制，做到分工明確，責任落實。

技術規章的建立、補充、修改、廢止及解釋，遵循“誰制定、誰負責”的原則。因規章制度錯誤直接造成事故的，按《鐵路交通事故調查處理規則》等有關規定處理。對技術規章修訂、補充的文件應以技術規章發布部門或單位的名義行文。

（6）技術規章的實施要形成檢查監督的長效機制和失職追究制度。加強技術規章制度的檢查監督，路局和站段要定期對技術規章的管理進行全面檢查，對技術規章制度修改完善不及時、細化措施不具體、配備保管不全、貫徹執行不到位等問題組織整改和糾正，檢查結果應納入安全評估和績效考核內容。

（7）加強對技術規章的宣傳貫徹、培訓和考核，確保職工準確、熟練掌握相關內容。對有效的技術規章實行動態管理，制定公布新規章制度的同時，要廢止與其相抵觸的或重復的規定。每年定期公布有效文件目錄，并在鐵路辦公信息系統網上建立技術規章制度電子文件庫，方便干部職工查詢和使用。