對解決農村土地征收補償收益分配糾紛的法律思考

摘要：隨著中國工業化和城鎮化進程的加快，農村土地征收補償收益分配糾紛日益增加。司法機關對此類糾紛的態度一直搖擺不定。農村土地征收補償收益分配糾紛的核心，是農村集體經濟組織成員資格的認定。這種資格認定涉及農民的基本民事權利，法律應當干預。鑒于認定農村集體經濟成員資格較為復雜，立法可對之進行類型化處理，對不同類型的人員涉及的分配糾紛做出不同的法律規定。司法機關應秉著司法為民的理念。充分發揮司法能動性，不斷探尋解決農村土地征收補償收益分配糾紛的新方法。

關鍵詞：土地征收補償收益分配；集體經濟組織成員資格；裁決或仲裁前置；司法能動主義

中圖分類號：DF45 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831(2010)03-0091-07

在城鎮化過程中，農村土地征收引發的糾紛主要有兩類：被征地農民與政府之間的糾紛；農村集體經濟組織內部成員之間就土地征收補償收益分配產生的糾紛。第一類糾紛的核心問題是征收的合法性，即征收是否符合公共利益及征收程序是否合法的問題。這類糾紛主要通過行政訴訟方式來解決。而對第二類糾紛的解決，在實踐中遇到了很多困難。

一、農村土地征收補償收益分配糾紛的主要表現

隨著中國城鎮化速度的加快，土地征收規模不斷擴大，農村土地征收補償收益分配過程中出現的糾紛也日漸增多。根據筆者的調查了解和歸納，實踐中出現的土地征收補償收益分配糾紛主要有以下幾類。

第一，因婚姻產生的土地征收補償收益分配糾紛。這類糾紛可細分為三種情況：(1)“出嫁女”、“入贅男”與農村集體經濟組織產生的糾紛。這類糾紛的特點是，“出嫁女”、“入贅男”在兩個農村集體經濟組織之間流動，流動之后其農民身份及依靠土地為生的性質沒有改變。但習俗上，“出嫁女”娘家所在的集體經濟組織一般對其承包的土地不予保留，而嫁入方所在集體經濟組織多數實行“增人不增地”、“減人不減地”的原則，對出嫁婦女不再發包土地。“入贅男”由于來女方家庭生活，習慣上女方所在集體經濟組織也不分給他承包地。由于“出嫁女”和“入贅男”沒有承包地，集體經濟組織大多不分配土地征收補償收益。(2)“嫁城女”與農村集體經濟組織產生的糾紛。所謂“嫁城女”是指與城鎮居民結婚的農家女?！凹蕹桥彪S夫遷至城鎮生活，但戶口因戶籍政策留在原籍，“嫁城女”不能參與土地征收補償收益分配的原因與“出嫁女”相同。(3)新生兒、未成年繼子女、養子女與集體經濟組織間的糾紛。此類糾紛因父母離異、遷移或再婚而起，且常常與父母的成員資格認定糾紛捆綁在一起，因而較為復雜。

第二，為小孩就學、經商等方便在繳納一筆費用后將戶籍掛靠在離就學地或經營地較近的農村集體經濟組織，主要是城鄉結合部的集體經濟組織而產生的土地征收補償收益分配糾紛，一般稱為“掛靠戶”或“空掛戶”土地征收補償收益分配糾紛。這類糾紛也可細分為兩種情況，其中比較典型的情況是“掛靠戶”要求參與掛靠地集體經濟組織的土地征收補償收益分配?！皰炜繎簟痹趻炜恐酰蠖嗪图w經濟組織有不取得土地承包經營權、不享受集體經濟組織成員待遇的約定，但在掛靠地土地被征收，面臨巨大利益時，又要求參與補償收益的分配。另一種情況是“掛靠戶”要求參與戶口遷出地集體經濟組織的收益分配。

第三，就業預備期間發生的土地征收補償收益分配糾紛。主要是指大中專學生在就學期間或集體經濟組織成員在服兵役期間與集體經濟組織就土地征收補償收益分配產生的糾紛。大中專學生、服兵役人員處于就業預備階段，很有可能從事但尚未從事新的職業，畢業后或退伍之后是留城還是回鄉難以確定。而實踐中，有些集體經濟組織往往不考慮大中專學生、服兵役人員的分配權。

第四，服刑人員或刑滿釋放人員與集體經濟組織之間的土地征收補償收益分配糾紛。這類糾紛主要是指農村集體經濟組織成員因服刑而遷出戶口至服刑地，或服刑期間遇到土地承包關系調整，不能參與土地征收補償收益分配而產生的糾紛。

第五，因退休回鄉產生的土地征收補償收益分配糾紛。產生這類糾紛的原因是原籍為農村集體經濟組織成員的自然人，經過招工或招干之后，取得城市戶口，成為城鎮工作人員，但在原集體經濟組織仍有承包地，退休后，將戶口遷至原集體經濟組織，在土地被征收時，與集體經濟組織產生補償收益分配糾紛。

以上幾種糾紛，基本上概括了當前土地征收補償分配糾紛的全貌。其中最普遍、同時也最復雜的糾紛是因婚姻產生的土地征收補償收益分配糾紛。

二、司法機關對待土地征收補償收益分配糾紛的態度及其原因

農村土地征收補償收益分配糾紛由來已久，且在全國各地普遍存在，大都訴至人民法院。對于此類糾紛，司法機關如何處理，目前上至最高人民法院，下至基層法院，態度都搖擺不定。

1994年，最高人民法院在對江西省高級人民法院所作的《關于王翠蘭等六人與廬山區十里鄉黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函》(民他字[1994]第28號)中指出：“當事人為土地征用費的處理發生爭議，不屬于法院受理案件的范圍，應向有關機關申請解決?！?1紀初，因各地土地征收補償收益分配糾紛愈來愈多，訴求突出，最高人民法院始建議下級法院予以受理。如最高院研究室在2001年對廣東省高級人民法院作出的《關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》(法研[2001]51號)中認為：“農村集體經濟組織與其成員之間因收益分配產生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合《中華人民共和國民事訴訟法》第108條的規定，人民法院應當受理?！钡丛?002年對浙江省高級人民法院作出的民立他字[2002]第4號復函中又否定了2001年的觀點，認為“農村集體經濟組織成員與農村集體經濟組織因土地補償費發生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。對此類爭議，人民法院依法不予受理，應由有關行政部門協調解決”。2004年，最高人民法院又在民立他字[2004]第33號答復中對其2002年所持之觀點進行了修正，指出法院“可不”受理土地征收補償費用分配案件。雖然最高人民法院于2005年頒布了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋[2005]6號)，但實踐中各地法院仍然“政出多門”：有些法院受理，有些法院則一律不予受理。

司法機關之所以在處理土地征收補償費用分配糾紛案件方面舉棋不定面露難色，有多方原因，其中主要原因有以下幾個方面。

第一，立法缺失?！爸袊r村改革是在法律制度幾近缺失的背景下啟動的”，在改革開始的相當長時間內，人們普遍認為，發展農業“一靠政策，二靠投入，三靠科技”，法治的作用沒有受到應有的重視。雖然近10年來，農村法治建設取得了長足的發展和進步，但仍有一些缺漏。土地征收補償費用分配與農村集體經濟組織成員資格的認定密切相關，而農村集體經濟組織成員資格是由《憲法》所規定的農村集體所有制這一基本經濟制度派生出來的成員權，需要由憲法性法律文件或基本民事法律文件加以規定，但現行相關憲法性法律文件包括《憲法》本身及《村民委員會組織法》等都沒有“農村集體經濟組織成員”這一概念?！掇r村土地承包法》等雖然使用了“農村集體經濟組織成員”這一概念，但沒有對“農村集體經濟組織成員”的資格做出規定，也沒有明確規定確認集體成員資格的機構。立法在農村集體組織成員資格方面留下的空白，使司法機關在處理土地征收補償費用分配糾紛案件時處于“無法可依”和一審案件上訴風險增加之困境。

第二，司法干預土地征收補償費用分配可能會與村民自治權發生沖突。法社會學理論認為，“有社會，就有法”。村民自治作為一個團體社會，有其自身的“法律”和救濟手段，除非那些“法律”和救濟手段與“憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸”，司法一般不應介入，否則就會與村民自治權產生沖突。實踐中這種沖突時有發生。根據《物權法》第63條關于“集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷”的規定，有些法院受理一些土地征收補償費用分配糾紛案件，并撤銷了一些排除諸如“出嫁女”、“入贅男”等人員收益分配權的決定。然而，由于這些決定大多是由集體經濟組織召集全體成員通過2／3的多數投票決定的，因此，法院的判決往往招致了絕大多數集體經濟組織成員的不滿和反對。村民們普遍認為，集體經濟組織的收益分配屬于村民自治的事項，屬于“村民們的私事”，法院不應當干預。對此，基層法院的法官經常發出這樣的感嘆：“村民自治就像一堵墻，國家的法律、政策和法院的司法活動到了這一層就貫徹不下去?！?/p>

第三，土地征收補償費用分配案件難以確定被告。《土地管理法》第10條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。”根據這一規定，中國農村集體經濟組織形式有小組集體、村集體、鄉集體三種經濟組織形式。但在土地征收活動中，代表集體經濟組織作出各種決定的往往不是小組、村或鄉集體經濟組織成員，而是村民委員會或鄉政府。土地征收活動中主體資格的失范導致訴訟法律關系的不確定，以致法院在審判實踐中，經常為土地征收補償費用分配案件的被告不明確而犯難。

第四，土地征收補償收益分配案件執行非常難。其主要原因是，原告提出訴訟時，集體經濟組織已經將土地征收補償收益分配到人，并一次性分配完畢。在這種情況下，即使法院判決原告勝訴，也難以要求集體經濟組織成員將所分配到的收益退回。據筆者調查統計，土地征收補償收益分配案件的執行率不到20％。勝訴的案件執行不了，容易給權利受到損害的集體成員造成“二次傷害”。

第五，司法介入土地征收補償收益分配案件的社會效果不佳。在處理土地征收補償收益分配糾紛案件中，法院經常兩頭受氣：受理此類案件將因干涉了村民自治組織的自治權而招致村民自治組織對法院的不滿甚至對立(在實踐中不乏村民阻撓法院調查取證，甚至圍攻法院的案例)；不受理此類案件或雖受理案件但作出原告敗訴的判決，又會招致原告對法院的不滿，并引發上訪事件，從而導致地方黨委、政府對法院的工作不滿意。

三、解決土地征收補償收益分配糾紛的立法建議

法律的重要目的與作用，在于確認權利并使之成為法權關系而得到法律強制力的保護。“法權關系是一種反映經濟關系的意志關系”。一項權利是否應通過法律予以確認而成為法權，要看這項權利與經濟關系的關聯程度。在中國現行生產力水平下，土地征收補償收益分配權不僅涉及超過8億的農民賴以生存的基本生產資料——土地這一基本財產權利，而且涉及到由《憲法》所規定的農村集體所有制這一基本經濟制度所派生出來的集體經濟組織的成員權。這些權利特別是集體經濟組織成員權所體現的社會關系體現了目前中國農村社會最基本也是最重要的經濟關系，根據《立法法》第42條第1項的規定，理應由法律加以規定。

農村土地征收補償收益分配糾紛的解決，關鍵在于確定農村集體經濟組織的成員資格。目前，各地政府或司法機關就如何認定農村集體經濟組織成員的資格頒發了一些文件，如《中共北京市委、北京市人民政府關于積極推進農戶土地承包經營權確權和流轉的意見》、《山東實施中華人民共和國農村土地承包法辦法》、《天津市高級人民法院關于農村集體經濟組織成員資格確認問題的意見》、《安徽省高級人民法院關于處理農村土地糾紛案件的指導意見》、《廣東省農村集體經濟組織管理規定》、《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》等。這些文件根據本地實際情況就如何認定“外嫁女”、“入贅男”等人員的成員資格等作了嘗試性規定，為國家立法提供了必要的立法經驗。

由于中國的社會結構正處于劇烈轉型之中。國家的對農政策也在不斷調整，為了維護法律的穩定性與可預期性，立法機關必須堅持靈活性與可操作性相結合、實體規定與程序規定相結合的原則，對農村集體經濟組織成員資格的認定作出規定。

(一)分類規定集體經濟組織成員資格取得的條件

如何認定農村集體經濟組織成員的資格，學界提出了如下幾種觀點。

第一，戶籍說。此種觀點認為戶籍管理制度屬于國家行之有效的行政管理制度。它與村民資格有著最為密切的聯系。戶口的遷入和遷出是一種有章可循、有據可查的行政行為，超脫于集體成員的利益，用以確認農村集體經濟組織成員資格具有最大可能的公正性和合理性。

第二，生活保障說。持這種觀點的學者認為，“土地是農民集體成員的基本生存保障”。對農村土地采取集體所有的形式，“就是為了保障每一個農村居民平等地獲得生存保障”，或者說，保障每一個農村居民平等地獲得生存保障是集體所有制土地的基本功能，所以，某個自然人能否成為集體組織的成員，取決于“他是否依賴集體土地為其基本的生存保障”。

第三，權利義務說。有學者認為，科學分析、綜合判斷集體經濟組織成員資格的取得，關鍵是看某自然人是否與該集體經濟組織或其成員形成特定的權利義務關系，是否在農村集體經濟組織的土地上生產和生活。

上述觀點都有一定道理，但各有不足之處。戶籍說符合中國農村發展的歷史情況，且目前有較為完善的戶籍管理制度作為支撐，可操作性較強。但戶籍說沒有考慮到中國社會的未來走向，沒有考慮中國正在致力于促進城鄉一體化，建立統一的城鄉社會保障制度，人口自由遷徙正大規模出現這種趨勢，其前瞻性不夠。生活保障說以土地是農民的基本生活保障資料為理論基礎，具有強烈的現實主義傾向，符合現行農村土地制度的基本價值取向和土地制度改革的基本理念，但該觀點忽視了土地對部分村民的生活保障作用，以致大量農田被荒蕪這一事實。同時，基本生活保障不易評估和量化，因而不易操作。權利義務說體現了權利義務對等原則，但該學說排除了未成年人的集體經濟組織成員資格，同時因農業稅、鄉統籌費被取消(有的省甚至全面取消了農民固定負擔的“村提留金”)，農民對村集體經濟組織擔負的義務逐漸減少，因而也缺乏可操作性。

總體來說，由于當前中國的社會結構包括農村的社會結構處于不斷的變動之中，農村集體經濟組織成員資格的認定比較復雜，上述方法都難以同時兼具公平和效率。基于此，我們建議借鑒前述部分省市的立法經驗，立法以戶籍為基礎，以必要生活來源、權利義務對等因素為補充，在立法上將農村集體經濟組織成員資格的取得分為兩類。

其一為法定取得。法定取得以出生地(通常也是戶口登記地)作為確定成員資格的依據，因而也可叫出生取得或自然取得。根據出生取得原則，父母生活在同一個集體經濟組織，且本人也出生在該集體經濟組織中的自然人，理所當然屬于該集體經濟組織的成員，其成員資格不因其外出務工、經商、嫁入城鎮、升學、服兵役、服刑、被勞教或因父母離異、遷移、再婚而喪失。法定取得的成員資格不允許集體經濟組織經由自治而取消。但如果自然人死亡，或取得城鎮非農業戶口，或所在集體經濟組織解散，則當然失去原集體經濟組織成員的資格。

其二為同意取得。所謂同意取得，是指經集體經濟組織全體成員同意，某一自然人取得該集體經濟組織成員的資格。同意取得適用于確定“出嫁女”、“入贅男”、“掛靠戶”等人員的集體成員資格。“出嫁女”、“入贅男”原本具有法定集體成員資格，后因婚姻而可能使成員資格處于不穩定狀態?，F實中，集體經濟組織的土地承包規則各不相同：有些集體經濟組織留有公地，能根據人數變動情況對承包經營權及時進行調整，有些集體經濟組織不留公地，土地承包關系長期不變，甚至可能一包就是幾十年。不同的土地承包規則會導致有些人同時享有兩個集體經濟組織的土地承包經營權，具有兩個集體經濟組織的成員資格，而有些人卻因此失去土地承包權、失去農村集體經濟組織的成員資格?；谇笆銮闆r，法律不宜對“出嫁女”、“入贅男”的成員資格條件作出統一規定，而應留給集體經濟組織根據必要生活條件、權利義務對等因素等自主決定?！皰炜繎簟北緛砭褪峭ㄟ^協商方式將其戶籍掛靠在某集體經濟組織的，其成員資格理所當然應由集體經濟組織全體成員同意。

(二)明確規定認定集體經濟組織成員資格的機構、時間和程序

為了保障農村集體經濟組織成員的合法權益，同時也為了防止權利濫用，立法應當對認定集體經濟組織成員資格的機構、時間和程序給予明確規定。

第一，應當明確規定認定集體經濟組織成員資格的機構。當然，這里可能會遇到新的難題。與法律規定的三種農村集體所有制形式相對應，中國農村至少存在三種集體經濟組織形式。根據所有權理論，每種集體經濟組織的成員資格，應該由該集體經濟組織內部的全體成員，至少是其多數成員來決定。我們認為，雖然從法律上來說，三種類型的農村集體所有權相互獨立，但事實上，三種所有權中的所有人之間存在一種包含關系，即鄉集體經濟組織的財產同時為村集體組織和小組集體經濟組織成員所有，或者換句話來說，屬于小組集體組織的成員，也屬于村集體經濟組織和鄉集體經濟組織的成員。所以，我們認為，在立法上，可以將村民小組全體會議作為集體經濟組織成員資格的認定機構。如果沒有村民小組集體經濟組織，則由村集體經濟組織全體成員會議作為集體經濟組織成員資格的認定機構。

第二，應明確規定認定集體經濟組織成員資格的時間和程序。實踐中關于集體經濟組織成員資格認定的糾紛多發生于土地征收補償收益分配過程之中，其他情況下，此類糾紛較少。而“出嫁女”、“入贅男”、“掛靠戶”等成員資格的不穩定狀態，可能會促發這些人的機會主義行為：原集體經濟組織的土地被征收，要求參與原集體經濟組織的土地征收補償收益分配；現集體經濟組織的土地被征收，要參與現集體經濟組織土地征收補償收益的分配。為了杜絕土地征收補償收益分配中的機會主義行為，法律應對認定集體經濟組織成員的時間和程序進行規定。法律可以規定，“出嫁女”、“入贅男”應在結婚后半年內申請確定新的集體經濟組織成員資格，最長不得超過一年。沒有申請的，則保留其法定集體成員資格。集體經濟組織在收到申請之后，應在三個月內召開全體成員大會，根據絕對多數原則對是否接受申請人為本集體組織成員進行表決。表決通過的，申請人成為新集體經濟組織成員，同時失去法定集體成員資格，反之，則保留其法定成員資格。未召開全體成員大會，但2／3以上的成員在申請人之申請書上簽字或蓋章同意的，與大會表決具有同樣的法律效力。

(三)建立集體經濟組織成員資格糾紛仲裁或行政裁決制度

集體經濟組織成員資格方面的糾紛應當首先由基層政權機構來解決，因為基層政府機構比較了解、熟悉農村的情況，比法院更能有效地化解此類矛盾和糾紛。以下兩種方案可供立法機關擇用。

第一種方案是，將集體經濟組織成員資格糾紛納入到既有的《土地承包經營調解仲裁法》的適用范圍。2009年6月，全國人大常委會通過了《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，建立了雙渠道、多層次的土地承包糾紛解決機制。這是一部非常契合中國農村實際情況的能有效解決土地承包糾紛的法律。不過，令人遺憾的是，該法明確將“因征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛”排除在“農村土地承包仲裁委員會的受理范圍”之外。雖然，土地征收補償收益分配糾紛與土地承包經營糾紛在性質上有一定的區別，但兩者之間也有共性：它們都具有屬地性、相鄰性；都屬于農村集體經濟內部的糾紛(包括集體經濟組織與其成員間的糾紛和集體經濟組織成員之間的糾紛)。如果能將土地征收補償收益分配糾紛及與其有密切聯系的成員資格糾紛一起納入《土地承包經營調解仲裁法》的適用范圍，則不僅可使此類糾紛的解決有法可依，而且極大了節約了立法資源。因此，這種方案應成為立法機關的首先方案。

如果前述方案不妥，則可選擇第二種方案，即賦予基層政府機關在土地征收補償收益分配糾紛方面的裁決權，具體可由鄉(鎮)人民政府或縣(市、區)人民政府農業行政主管部門對農村集體經濟組織的成員資格先進行確認，如果申請人對裁決結果不服，可向人民法院提起行政訴訟。目前，間接支持這種方案的法律文件有《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》和國務院的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)。其中前者規定，“因征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛”，“可以通過行政復議或者訴訟等方式解決”。后者規定“省、自治區、直轄市人民政府應當根據土地補償費主要用于被征地農戶的原則，制定土地補償費在集體經濟組織內部的分配辦法”。顯然，這兩個規定的內容都不明確，而且都不是直接針對土地征收補償收益分配糾紛的。因此，關于土地征收補償收益分配糾紛的行政裁決，必須另行立法。

不管選用哪一種方案，立法必須建立仲裁或行政裁決前置機制。這一方面有利于把矛盾和糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態；另一方面通過行政前置或仲裁前置，也可大大減少司法機關的壓力，有利于提高司法效率。

四、司法對土地征收補償收益分配糾紛的介入：原則與方法

歐陸國家一直有“禁止拒絕裁判”的法律原則：不論法律有無規定，也不論法律規定是否明確，任何情況下，法官都無權拒絕接受裁判案件。如《法國民法典》第4條明確規定：“法官借口沒有制定法或制定法不明確不完備而拒絕受理案件，得以拒絕審判罪追究之。”中國雖然沒有“禁止拒絕裁判”的法律原則或類似規則，但“司法是實現社會公正的最后一道防線”，在“司法為民”的理念已經廣為傳播并深入人心的歷史背景下，即使相關法律沒有規定或規定得不明確，司法機關也應介入土地征收補償收益分配糾紛及與此密切相關的集體成員資格糾紛。因為這種介入不僅可以及時定紛止爭，而且有助于保障基層民主的真正實現，有利于維護社會穩定。國家建立基層自治組織的目的是為了保證基層民主，讓村民自己決定自己的事情，但民主與法治是密不可分的：民主需要法治的保障。由于歷史方面的原因，中國的基層民主制度還遠未達到完善的程度。一方面，村民自治組織的行政色彩仍很濃厚，村委會侵害集體組織成員利益的事情時有發生；另一方面，傳統的宗族勢力、“新鄉紳”等農村新興社會力量甚至帶有黑社會性質的組織有時也強行推行自己的意志，在土地征收補償收益分配過程侵害集體成員的合法權益。所以，農村集體經濟組織成員權益的保護，農村基層民主制度的建立和健全。農村社會的穩定都離不開司法的保護。

當然，司法并非是萬能的，它有自己的局限。這種局限在中國語境下很突出，在中國的農村社會則更為突出。中國的農業社會屬于鄉土社會。在這個鄉土社會中，人與人之間的關系目前主要不依靠法律來維系，而是靠宗族、道德、差序格局來維系的。在這里，村外法庭的判決不會比村內眾人的鄙夷更令村民不堪。因此，司法對農村土地征收補償收益分配糾紛的介入應當保持一定的限度。為此，我們提出以下保持司法有限介入的原則與方法。

(一)司法介入土地征收補償收益分配糾紛的原則

基于司法權本身的屬性及對集體經濟組織民主自治的尊重，司法機關可以根據以下原則介入土地征收補償收益分配糾紛案件。

第一，依法介入原則。這是限定司法機關介入土地征收補償收益分配糾紛范圍的原則。根據該原則，只有農村集體經濟組織的決定違反了憲法、法律、行政法規的強制性規定或禁止性規定，司法機關才能介入，反之不得干預。具體來說，根據前文所提出的立法建議，如果集體經濟組織剝奪了依法享有集體成員資格的當事人的土地補償收益分配權，法院可直接受理受損害集體成員的訴訟并作出有利于后者的判決。但如果是須經集體經濟組織同意才能取得成員資格的當事人與集體經濟組織發生糾紛，則只有在當事人經過仲裁或行政裁決之后，才能受理此類案件，而且對后一類案件的審理，只能是對集體經濟組織全體會員大會的程序合法性進行審查。不能對其合理性進行審查。

第二，個案介入原則。這是限制司法干預土地征收補償收益分配糾紛效力的原則。根據這一原則，法院審理土地征收補償收益分配案件，只能就原告是否具有集體經濟組織成員資格，是否有權參與土地征收補償收益分配，根據法律的規定進行裁決，不宜對村規民約、集體經濟組織全體會議的決定的效力進行判決。其關于集體經濟組織成員資格、收益分配權的判決效力，只及于本案，不能及于其他情形。

第三，最后介入原則。這是關于司法干預時間的限制原則。前文已經述及，農村土地征收補償收益分配糾紛案件，首先應由農村承包經營仲裁委員會仲裁或經基層農業主管部門裁決。只有不服仲裁決定或不服行政機關裁定的案件，才能起訴至司法機關，即實行仲裁前置或行政前置原則。最后介入原則是效率價值在司法領域中的體現。根據這一原則，未經仲裁或行政裁決而直接起訴至人民法院的土地征收補償收益分配案件，人民法院不應受理。

(二)司法介入土地征收補償收益分配糾紛的方法

當前中國正處于社會轉型期，社會體制、社會結構、社會形態、社會生活方式等正在不斷發生變化，與之相適應，司法制度、司法理念和司法方式也在發生變化，這種變化的主要表現之一是司法能動性的增強。近幾年，最高人民法院提出“為大局服務、為人民司法”的口號，就是對司法能動性的重視和強調。鑒于當前土地征收的廣泛性、人民性，對于土地征收補償收益分配糾紛案件，司法機關可大膽突破傳統的審判職能，充分發揮司法能動性，積極探尋預防、解決土地征收補償收益分配的新方法。

第一，通過巡回司法服務組等方式，為土地征收補償收益分配提供指導，預防分配糾紛的產生。具體做法是，在政府征收某塊土地時，人民法院派出巡回司法服務組結合土地征收項目，為土地征收中的行政糾紛及補償收益分配提供法律咨詢和指導。這種法律咨詢和指導，可有效地預防，至少可以減少征收補償糾紛或補償收益分配糾紛的產生。由于司法服務組所起的作用只是指導作用，并不具有審判性質，因此，這種方法并不違背前文所論述的司法最后介入原則。

第二，在審判中重視調解。最近幾年，最高人民法院提出了“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的民事審判原則，近兩年來又提出“調解優先，調判結合”的司法政策。最高人民法院之所以高度重視調解工作，不僅是因為調解有利于案件的執行，而且是因為有些領域的法律規定根本不明確，法院的判決難以使人信服，土地征收補償收益分配糾紛案件就屬于這類案件。另外，土地征收補償收益分配糾紛案件發生在農村這個“熟人社會”，這也是我們倡導重視調解的理由之一。

第三，運用司法建議書，建議農村集體經濟組織在分配土地補償款項前預留一定比例的補償款，解決執行難問題。土地征收補償收益分配糾紛案件執行難的一個原因，是執行時間的滯后，即法院執行時，訟爭標的土地征收補償款已經被分配完畢，回款困難很大。基于此，人民法院可結合區域內土地征收補償的實際情況，以司法建議書的方式建議征地機關或農村集體經濟組織在分配土地征收補償款之前，預先提留一定比例的款項以供統籌，由村委會作為提存機關負責保管并將數目公布于眾。如果土地征收補償收益分配過程中產生糾紛，則在全部紛爭解決之前此統籌款不得分完，待初次分配完成后兩年內不再發生糾紛的，方可分配剩余款項。

五、結語

農村土地征收補償收益分配糾紛，與農村集體經濟組織成員的資格認定捆綁在一起，因而，處理起來極為復雜。在中國大力推動城鎮化建設的歷史背景下，土地征收補償收益分配糾紛不可能在短時期內消除。所以，在立法上，對集體經濟組織成員資格的認定作分門別類的規定很有必要。在立法沒有規定，或者規定不明確的情況下，司法機關應當對土地征收補償收益分配糾紛進行有限的干預，同時應充分發揮司法能動性，不斷創新解決土地征收補償收益分配紛爭的新方法。