立體化環(huán)境監(jiān)管模式的創(chuàng)建與運(yùn)行

摘要：有效的監(jiān)管是解決環(huán)境危機(jī)的良策，科學(xué)的監(jiān)管模式是有效監(jiān)管的前提。現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制不順、體系僵化、主體龐雜，應(yīng)當(dāng)建立“一體兩翼”的環(huán)境監(jiān)管體制模式和剛?cè)嵯酀?jì)、內(nèi)外結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管措施模式，即以行政區(qū)域監(jiān)管為主體，以流域監(jiān)管和局域監(jiān)管為兩翼的環(huán)境監(jiān)管體制模式和集政府監(jiān)管、協(xié)議監(jiān)管、社會監(jiān)管、自我監(jiān)管的優(yōu)長與互補(bǔ)，形成有機(jī)共生的環(huán)境監(jiān)管措施模式。配合該模式的運(yùn)行，應(yīng)調(diào)整環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，明確劃分區(qū)域監(jiān)管、流域監(jiān)管、局域監(jiān)管的職能權(quán)責(zé)；拓寬社會監(jiān)管主體環(huán)境知情的途徑，完善公眾參與環(huán)境監(jiān)管機(jī)制；通過協(xié)議監(jiān)管、自我監(jiān)管，激發(fā)企業(yè)環(huán)境責(zé)任意識和化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的自覺性，降低環(huán)境治理成本，提高監(jiān)管效力，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)管；模式；公眾參與；企業(yè)環(huán)境責(zé)任中圖分類號：DF46

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-5831(2010)01-0134-06

21世紀(jì)是經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展的世紀(jì)，人類的活動對環(huán)境的影響幅度更廣、程度更深。在環(huán)境問題日益嚴(yán)峻并受到高度重視的今天，面對中國人口、資源、發(fā)展、城市化帶來的環(huán)境污染，面對生態(tài)破壞巨大的壓力和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，環(huán)境監(jiān)管已越來越為人們所關(guān)注，環(huán)境監(jiān)管模式的探索更加急迫。所謂環(huán)境監(jiān)管模式(又稱環(huán)保監(jiān)管模式)即是指國家為保護(hù)環(huán)境所采取的一系列行之有效的監(jiān)督管理環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)形式。有廣義和狹義之分，廣義的包括環(huán)保監(jiān)管體制模式和環(huán)保監(jiān)管措施模式。當(dāng)前，中國各級政府已經(jīng)意識到過去以專業(yè)部門為核心的環(huán)境管理模式已無力應(yīng)對各種復(fù)雜化和社會化的環(huán)境問題，提出要理順環(huán)境管理體制，明確管理職責(zé)，提高環(huán)境管理效率和效果，創(chuàng)建和發(fā)展多樣化模式和手段進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管。

一、現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管模式的弊端

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(1989)第7條對中國環(huán)境監(jiān)督管理體制做了三個(gè)層次的規(guī)定：第1、2款規(guī)定了國務(wù)院和縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門的地位和職權(quán)，明確了管轄范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；第3款規(guī)定了其他對環(huán)境污染防治行使監(jiān)督管理權(quán)的部門依照有關(guān)法律規(guī)定對其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。可見，環(huán)境法規(guī)體系從法律上明確了國家和地方、環(huán)境主管部門和分管部門在環(huán)境監(jiān)督管理方面的關(guān)系，確定了各自的職責(zé)和權(quán)限。然而實(shí)踐證明，這種監(jiān)管體制立法以及相應(yīng)的監(jiān)管模式存在以下弊端。

(一)環(huán)境監(jiān)管體制不順，監(jiān)管缺乏效力

隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行環(huán)境管理體制中的問題和不足日益顯現(xiàn)，體現(xiàn)在三方面：(1)地方各級環(huán)保部門受國家環(huán)保部與地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而由于其財(cái)權(quán)和人事任免權(quán)主要取決于地方政府，地方環(huán)保部門的工作往往受制于地方政府。(2)政府的環(huán)境保護(hù)職能分散在環(huán)保、水利、交通、國土、公安等多個(gè)部門，分管部門間關(guān)系不明確，環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空。如在環(huán)境監(jiān)測方面，環(huán)保部門建立了從上到下的四級環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，而其他部門，如農(nóng)業(yè)部門、水利部門等也建立了自己的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，而且各部門對同一監(jiān)測對象的監(jiān)測數(shù)據(jù)往往相互矛盾。統(tǒng)管與分管部門關(guān)系不明確，地方環(huán)保部門難以實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在一定程度上已影響了環(huán)境監(jiān)督管理工作的功能、效率和效力。(3)在現(xiàn)有的環(huán)境立法中，對于統(tǒng)一監(jiān)督管理的實(shí)現(xiàn)途徑、分部門的職責(zé)內(nèi)容、分管部門不履行職責(zé)時(shí)統(tǒng)管部門如何處置等相關(guān)立法卻較少作出具體而明確的規(guī)定，加之有些法律法規(guī)對分管部門的授權(quán)存在交叉和矛盾，而有些授權(quán)又明顯不合理，這就導(dǎo)致實(shí)踐中有時(shí)出現(xiàn)分管部門相互之間推諉責(zé)任或者重疊管理，而作為“統(tǒng)管部門”的環(huán)境保護(hù)部門又無法真正統(tǒng)一管理的尷尬局面。例如在水污染管理方面，“九龍治污”的管理體制不但使環(huán)境保護(hù)部門無法對一些污染破壞水生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，而且還造成了人力、財(cái)力和物力的巨大浪費(fèi)。

(二)環(huán)境監(jiān)管體系僵化，監(jiān)管缺乏活力

立法確認(rèn)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制是統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分管部門監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制。橫向上實(shí)行各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管的體制；縱向上實(shí)行分級管理，地方環(huán)保部門實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)、以地方為主的管理體制。相應(yīng)的監(jiān)管體系是以政府為主導(dǎo)的，對公民、媒體及社會組織等社會力量參與環(huán)境監(jiān)督管理的規(guī)定非常有限。“政府主管、公眾參與”的原則使環(huán)保工作長期處于“政府主導(dǎo)”的單一模式，形成一個(gè)由政府壟斷的、封閉的環(huán)境管理體系，由此造成了政府環(huán)境監(jiān)管成本過高，以致監(jiān)管低效甚至缺乏監(jiān)管的問題。目前的監(jiān)管體系呆板，重視、強(qiáng)調(diào)行政監(jiān)管，忽視社會參與，因而難以形成一種全社會參與的監(jiān)督和制約機(jī)制，監(jiān)管缺乏活力。

(三)環(huán)境監(jiān)管主體龐雜，監(jiān)管缺乏合力

中國環(huán)境行政監(jiān)督管理實(shí)行專門環(huán)境機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理和其他部門相協(xié)調(diào)的管理模式。按照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，與環(huán)境管理有關(guān)的部門有國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門、縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門、國家海洋行政主管部門、國家海事行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督行政主管部門、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門、各級公安機(jī)關(guān)、各級交通部門的航政機(jī)關(guān)、鐵道行政主管部門、民航管理部門、國土資源行政主管部門、礦產(chǎn)資源行政主管部門、林業(yè)行政主管部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門、水利行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門以及《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定的建設(shè)、衛(wèi)生、海關(guān)、工商、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等行政主管部門，各個(gè)部門的權(quán)限多有重疊。如對海洋的污染防治，海洋部門和環(huán)境部門均有管轄權(quán)。再如地下水和地表水的管理，前者歸國土部門，后者歸水利部門，兩者的不可分性和互補(bǔ)性使分割管理根本不能適應(yīng)資源保護(hù)的要求。由于沒有部門之間和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各部門和各地區(qū)基本上是各自為政，無法共管和協(xié)調(diào)。現(xiàn)有的一些協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)法律地位不明，難以形成合力去有效地開展環(huán)境監(jiān)管活動。

二、立體化環(huán)境監(jiān)管模式構(gòu)建

健全環(huán)境監(jiān)管體制是加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管、嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)。分級負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制盡管對保護(hù)環(huán)境發(fā)揮了重要的作用，但現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制和監(jiān)管措施不能適應(yīng)新形勢下加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的需求，難以為強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管提供有力的保障，必須予以重構(gòu)。

(一)建立“一體兩翼”的環(huán)境監(jiān)管體制模式

2001年世界銀行出版了新世紀(jì)中國環(huán)境戰(zhàn)備更新報(bào)告《中國：空氣、土地和水——新千年的環(huán)境優(yōu)先領(lǐng)域》，在報(bào)告中，世界銀行建議中國政府在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，優(yōu)先考慮3個(gè)領(lǐng)域，其中第一個(gè)就是改革和加強(qiáng)中國的環(huán)境保護(hù)管理體制。筆者認(rèn)為，根據(jù)中國國情，結(jié)合環(huán)境保護(hù)工作現(xiàn)狀，應(yīng)建立“一體兩翼”的環(huán)境監(jiān)管體制模式。所謂“一體兩翼”的環(huán)境監(jiān)管體制模式是指以行政區(qū)域監(jiān)管為主體，以流域監(jiān)管和局域監(jiān)管為兩翼的模式(圖1)。

區(qū)域監(jiān)管即行政區(qū)域監(jiān)管，是以行政區(qū)劃為特征，以地方政府環(huán)保部門為監(jiān)管主體，以特定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題為監(jiān)管對象，以解決該區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題為主要內(nèi)容的環(huán)境監(jiān)管。流域監(jiān)管是指國家以流域?yàn)閱卧獙λY源實(shí)行的統(tǒng)一管理，包括對水資源的開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)以及水土保持等活動的管理。目前，中國按水系相繼成立了7大流域管理機(jī)構(gòu)，即長委、黃委、淮委、海委、珠委、松遼委、太湖局。局域監(jiān)管即跨區(qū)域監(jiān)管，是指對省(自治區(qū)、直轄市)與省之間、市與市之間局部跨界地域因空氣、土壤等除水之外的環(huán)境要素的污染所進(jìn)行的監(jiān)管。局域監(jiān)管體制設(shè)置劃分層級，設(shè)國家級和省級環(huán)境保護(hù)督查中心。國家級的有華東、華南、西北、西南、東北、華北6個(gè)環(huán)境保護(hù)督查中心，該中心督促檢查突出的環(huán)境問題，強(qiáng)化了中央政府協(xié)調(diào)解決跨省界環(huán)境問題的能力；省級的如江蘇省環(huán)保部門分別在無錫、泰州、淮安設(shè)立蘇南、蘇中、蘇北3個(gè)區(qū)域(局域)環(huán)保督查中心，該中心具有超脫地方利益之外的獨(dú)立性，可以在少受、不受地方干預(yù)的情況下，督促地方政府和環(huán)保部門履行其環(huán)保責(zé)任。

區(qū)域監(jiān)管以行政區(qū)劃為特征，以地方政府環(huán)保部門為管理主體，以特定區(qū)域的環(huán)境問題為管理對象，以解決該區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題為管理內(nèi)容，這種環(huán)境管理模式是世界各國最早普遍采用的政府環(huán)境管理模式。然而，空氣、水、野生動物等環(huán)境要素卻足流動的，各地區(qū)尤其是大江、大河、大湖流域內(nèi)的地區(qū)往往構(gòu)成一個(gè)相對完整的生態(tài)系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的生態(tài)相關(guān)性。僅有行政區(qū)域監(jiān)管，各地區(qū)只對本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，就會導(dǎo)致流域、跨區(qū)域環(huán)境問題無人問津，成為監(jiān)管的空白地段。為了消滅監(jiān)管死角，地區(qū)之間應(yīng)該進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，通過加強(qiáng)流域監(jiān)管和局域_監(jiān)管，彌補(bǔ)區(qū)域監(jiān)管的不足。

“一體兩翼”環(huán)境監(jiān)管體制模式的建立，可以理順監(jiān)管關(guān)系，統(tǒng)轄整個(gè)環(huán)境區(qū)域，避免監(jiān)管空白和死角，維護(hù)全社會的環(huán)境利益。

(二)建立剛?cè)嵯酀?jì)、內(nèi)外結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管措施模式

為了應(yīng)對環(huán)境危機(jī)，各地在環(huán)境監(jiān)管措施模式上進(jìn)行了較多的探索，就單一的模式而言，作用有限，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。筆者認(rèn)為應(yīng)建立剛?cè)嵯酀?jì)、內(nèi)外結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管措施模式。所謂剛?cè)嵯酀?jì)、內(nèi)外結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管措施模式是指集政府監(jiān)管、協(xié)議監(jiān)管、社會監(jiān)管、自我監(jiān)管的優(yōu)長與互補(bǔ)，形成有機(jī)共生的環(huán)境監(jiān)管措施體系(圖2)。

政府監(jiān)管，學(xué)術(shù)界一般稱之為政府規(guī)制或管制，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政

府為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共政策目標(biāo)，對企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的規(guī)范與制約。其監(jiān)管職能應(yīng)體現(xiàn)出兩個(gè)層面：一是環(huán)境政策監(jiān)管；二是環(huán)境質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管。中國政府已將環(huán)境保護(hù)定為一項(xiàng)關(guān)系到未來可持續(xù)發(fā)展的基本國策，把加強(qiáng)政府環(huán)境監(jiān)管作為有效解決環(huán)境問題的根本手段，即依靠國家政權(quán)的力量，通過設(shè)定環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)、立法、行政等剛性手段對環(huán)境問題進(jìn)行直接干預(yù)。社會監(jiān)管，是指獨(dú)立于政府與行政行為相對方之外的具有較強(qiáng)組織性、自愿性、專業(yè)性的非營利性的民間非政府組織對環(huán)境的監(jiān)管。它在一定程度上代表了相關(guān)利益群體的公共利益，能更好地調(diào)整監(jiān)管者與被監(jiān)管者的利益沖突，實(shí)現(xiàn)兩者利益的平衡，有利于環(huán)境政策、法律法規(guī)的執(zhí)行。同時(shí)，由于第三方的介入，使環(huán)境監(jiān)管更具有效率性、公正性、專業(yè)性、參與性和開放性，大大降低了環(huán)境監(jiān)管的行政成本和社會成本。協(xié)議監(jiān)管是指通過政府環(huán)境管理部門與企業(yè)之間就環(huán)境目標(biāo)所達(dá)成的一種協(xié)議實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。這種防議由政府與企業(yè)自愿參與，共同制定，并利用合作協(xié)議來促使企業(yè)達(dá)到環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求。這種新型的環(huán)境管理模式，在世界各國的環(huán)境管理中得到了廣泛的應(yīng)用。目前經(jīng)合組織中已有12個(gè)國家提出了300多種環(huán)境“志愿協(xié)議”。實(shí)施志愿協(xié)議的直接目的是滿足當(dāng)事人雙方的利益要求，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會整體利益與個(gè)體益、物質(zhì)利益與精神利益之間的綜合平衡。自我監(jiān)管是指企業(yè)對自身的環(huán)境行為進(jìn)行自我約束和控制，自覺遵守環(huán)境法律法規(guī)，負(fù)責(zé)解決自身的環(huán)境問題，承擔(dān)污染治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任。這種模式對企業(yè)而言，有利于樹立企業(yè)環(huán)境保護(hù)形象，提高企業(yè)產(chǎn)品的市場競爭力和市場占有率；對政府而言，有利于彌補(bǔ)強(qiáng)制性管制手段的不足，降低環(huán)境治理的成本等優(yōu)點(diǎn)。

從監(jiān)管的強(qiáng)制性看，政府監(jiān)管是剛性的，協(xié)議監(jiān)管是柔性的；從監(jiān)管的主動性看，自我監(jiān)管是內(nèi)部的、自覺的，社會監(jiān)管是外部的、被動的。環(huán)境問題的外部性屬性決定了其不可能依靠市場解決，必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼深A(yù)。政府監(jiān)管，對環(huán)境污染治理這一公共領(lǐng)域，政府作為社會公共利益的主要代表者，政府公權(quán)力是必須涉入的，運(yùn)用政府公權(quán)力對環(huán)境污染進(jìn)行監(jiān)管，具有天然的成本優(yōu)勢。企業(yè)因缺乏外部約束，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下未必能自覺采取環(huán)境保護(hù)行動，因此，政府實(shí)施環(huán)境監(jiān)管十分必要。在此基礎(chǔ)上，通過協(xié)議監(jiān)管這種柔性措施，充分滿足和保障企業(yè)的利益。協(xié)議監(jiān)管的好處在于政府不需要了解企業(yè)的污染控制技術(shù)和成本，也不需要對稅率或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，政府的主要責(zé)任限于建立規(guī)范的市場體制并維持其正常運(yùn)行。企業(yè)的趨利性決定了社會主體對其排污行為予以監(jiān)管的必要性。投資者、消費(fèi)者等，都是環(huán)境監(jiān)管的社會主體，尤其是社會監(jiān)管中的第三部門所具有的特質(zhì)使其對環(huán)境污染監(jiān)管時(shí)更具有效率性、公正性、可接受性，降低了環(huán)境污染監(jiān)管的成本。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮企業(yè)的自覺性和主動性，結(jié)合企業(yè)的自我監(jiān)管，做到防患于未然。

存環(huán)境管理中，企業(yè)生產(chǎn)行為(也包括部分個(gè)人不正當(dāng)?shù)南M(fèi)行為)對環(huán)境造成的不同程度的污染和破壞，實(shí)質(zhì)上是個(gè)人利益的外部不經(jīng)濟(jì)性，而且企業(yè)一般決不會主動以犧牲部分個(gè)人利益為代價(jià)將外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，減少環(huán)境污染和破壞。建立以政府強(qiáng)制監(jiān)管為主、以協(xié)議監(jiān)為輔和社會監(jiān)管為主、自我監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式，才能促使企業(yè)采取各種措施減少或消除各種外部不經(jīng)濟(jì)性，并承擔(dān)消除環(huán)境污染和破壞不良影響的所有費(fèi)用，犧牲部分個(gè)人利益，維護(hù)公共利益，以實(shí)現(xiàn)社會的公平。這種剛?cè)嵯酀?jì)、內(nèi)外結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管措施模式，可以降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效力。

三、立體化環(huán)境監(jiān)管模式的運(yùn)行

立體化環(huán)境監(jiān)管模式要發(fā)揮效用，必須建立在運(yùn)行可能的基礎(chǔ)上。為此，圍繞著體制模式和措施模式的運(yùn)行，至少要做到以下幾點(diǎn)。

(一)深化改革，調(diào)整環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置

管理體制本身的科學(xué)性直接影響到管理的效率，加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)的組織法建設(shè)，是真正實(shí)現(xiàn)環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限配置的規(guī)范化和法制化的不可或缺的措施和手段；同時(shí)，也是衡量一個(gè)國家環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否科學(xué)、環(huán)保執(zhí)法的職責(zé)與權(quán)限配置是否合理、環(huán)保執(zhí)法的運(yùn)行機(jī)制是否高效的基本標(biāo)志。在“一體兩翼”環(huán)境監(jiān)管體制模式的構(gòu)想中，環(huán)保機(jī)構(gòu)的隸屬及其職能劃分矛盾更為突出，情況更為復(fù)雜，尤其要理順關(guān)系，明確職責(zé)。

1 優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系

從區(qū)域監(jiān)管來看，中國的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)隸屬當(dāng)?shù)卣胤江h(huán)保局負(fù)責(zé)人的“位子”、“票子：’都由地方政府任命、發(fā)放，往往造成“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　保瑹o法對“應(yīng)對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的地方人民政府進(jìn)行監(jiān)督，極大地影響了環(huán)境監(jiān)管的效率與效果。作為監(jiān)督者，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)和地方“脫離”關(guān)系，實(shí)行垂直管理，只有這樣，環(huán)境監(jiān)管才有組織保障，才能避免地方保護(hù)主義的影響和干擾。從目前情況來看，全面實(shí)行垂直管理是不現(xiàn)實(shí)的，可以率先推行地市以下環(huán)保部門垂直管理。

從流域監(jiān)管看，流域管理中心隸屬于國家水資源行政主管部門，是其派出機(jī)構(gòu)，在國家行政序列上，不是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，而是具有行政職能的事業(yè)單位。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立綜合性的流域水資源委員會，該委員會屬于法定型的行政主體，由國家法律法規(guī)明確其職責(zé)、權(quán)限和隸屬關(guān)系。

從局域監(jiān)管看，國家級的督查中心隸屬于國家環(huán)境保護(hù)部；省級的督查中心隸屬于省環(huán)境保護(hù)部門。由于環(huán)境保護(hù)需要政府的水利、建設(shè)、國土資源等多個(gè)部門都直接或者間接參與，這種監(jiān)管隸屬關(guān)系，難以從體制上保證監(jiān)管到位，也應(yīng)建立相應(yīng)的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

2 明確環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能劃分

無論是區(qū)域監(jiān)管、流域監(jiān)管，還是局域監(jiān)管，都離不開環(huán)保機(jī)構(gòu)的職能劃分。從內(nèi)部看，環(huán)保部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置仍僅從工作性質(zhì)上進(jìn)行塊狀劃分。由于體制和制度的不完善，各內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間往往不能相互制約、相互監(jiān)督。在市、縣基層環(huán)保部門中，環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、法制、管理等內(nèi)部設(shè)置機(jī)構(gòu)不能相互牽制，職責(zé)劃分不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)，容易造成一個(gè)部門說了算或推諉扯皮的局面。因此，必須改革環(huán)境管理內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，將環(huán)境管理工作的處理職能與管理職能剝離，內(nèi)部監(jiān)管、處理、稽查三者之間相對獨(dú)立、相互制約，同時(shí)又保持三者之間的聯(lián)系，這樣才能增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的透明度，提高監(jiān)管工作的效益和社會信譽(yù)。從外部看，對環(huán)境負(fù)有職責(zé)的部門涉及10多個(gè)。因此，環(huán)保部門與其他部門之間要明確統(tǒng)分關(guān)系、劃清權(quán)責(zé)，各地環(huán)保部門與其他部門應(yīng)建立起各盡其責(zé)、齊抓共管環(huán)保工作的協(xié)作配合關(guān)系，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)解決環(huán)境監(jiān)管中的“扯皮”現(xiàn)象，避免有些環(huán)境違法行為處于監(jiān)管的真空地帶或出現(xiàn)監(jiān)管不力狀態(tài)。

(二)加大宣傳，完善公眾參與監(jiān)管的機(jī)制

良好的運(yùn)行機(jī)制是環(huán)境監(jiān)管模式得以落實(shí)并能最大限度地發(fā)揮效應(yīng)的保障。目前應(yīng)當(dāng)在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)本國實(shí)踐的基礎(chǔ)上，努力探索出一整套環(huán)境監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制，其中公眾參與機(jī)制是重中之重。環(huán)境監(jiān)管措施模式的構(gòu)建中，社會監(jiān)管離不開公眾參與。有效的公眾參與是實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)境管理的，關(guān)鍵，它是任何機(jī)構(gòu)環(huán)境管理系統(tǒng)中最有價(jià)值的組成部分之一。公眾參與環(huán)境治理改變了傳統(tǒng)的只有政府和企業(yè)的“二元”污染控制結(jié)構(gòu)，形成了政府、企業(yè)和社會公眾的“三元”污染控制結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，公眾處于既監(jiān)督企業(yè)又監(jiān)督政府的位置，而且也能通過市場消費(fèi)行為直接影響企業(yè)的環(huán)境行為。為使公眾能有效參與環(huán)境保護(hù)，我們應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，重視公眾在解決環(huán)境問題過程中的重要作用，強(qiáng)化公眾參與環(huán)境保護(hù)意識。主要應(yīng)從以下方面人手：一是公開環(huán)境信息，保障公眾環(huán)境知情權(quán)，這是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要前提；二是建立健全公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道和相應(yīng)的制度措施。通過聽證會、說明會等形式，接受公眾質(zhì)詢，征求意見和建議；三是加強(qiáng)環(huán)保教育，提高全民環(huán)境意識，形成全社會都關(guān)心和參與環(huán)境保護(hù)的良好社會風(fēng)氣。

(三)增強(qiáng)激勵(lì)，挖掘企業(yè)主動監(jiān)管的潛能

解決環(huán)境問題，既要靠政府治理政策，也要運(yùn)用市場機(jī)制，讓目前環(huán)境問題的主要制造者——企業(yè)自覺自愿地采取環(huán)保手段，承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。毋容置疑，開辦企業(yè)的目的就是為了盈利，而保護(hù)環(huán)境必然影響經(jīng)濟(jì)效益。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧和自我發(fā)展的獨(dú)立法人，企業(yè)總是希望以最小的投入獲得最大的收益。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，企業(yè)往往不顧環(huán)境污染，不愿對環(huán)保進(jìn)行投入或減少對環(huán)保的投入。原國家環(huán)保總局環(huán)境監(jiān)察局與美國環(huán)保協(xié)會2007年聯(lián)合發(fā)布了《中國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法現(xiàn)狀、問題與對策研究報(bào)告》，報(bào)告指出，目前企業(yè)因環(huán)境保護(hù)實(shí)際獲得的收益(表彰或被授予榮譽(yù)稱號)與企業(yè)期望的利益存在出入。95.8％的企業(yè)希望環(huán)境保護(hù)能給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益。這說明只要激勵(lì)機(jī)制得當(dāng)，就能發(fā)揮企業(yè)主動進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管的潛能。

監(jiān)管顧名思義既包括監(jiān)督又包括管理，管理有教育、引導(dǎo)、服務(wù)的功能。一直以來我們注重的是監(jiān)督、查處，雖然它也有教育的功能，但缺乏引導(dǎo)、服務(wù)的功能。對企業(yè)而言，協(xié)議監(jiān)管可以從政府部門得到有價(jià)值的信息，使企業(yè)節(jié)省收集信息的成本，并可利用這些信息做出正確的環(huán)保選擇。同時(shí)，企業(yè)可借助政府提供的信息及相關(guān)的政策優(yōu)勢，加大環(huán)保力度，提高產(chǎn)品質(zhì)量，增強(qiáng)市場競爭力。協(xié)議監(jiān)管正是通過雙方合意，充分利用市場激勵(lì)，使企業(yè)在利益對比中自愿進(jìn)行環(huán)境治理。為此，政府對企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)和服務(wù)，定期對企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行評級，并將評級結(jié)果運(yùn)用于綠色信貸誠信系統(tǒng)。倡導(dǎo)企業(yè)通過自覺行動來保護(hù)環(huán)境，是發(fā)達(dá)國家保護(hù)環(huán)境的一條重要經(jīng)驗(yàn)，自20世紀(jì)90年代開始，就成為發(fā)達(dá)國家環(huán)境管理中的一種新興的趨勢。自我監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)的環(huán)境責(zé)任，政府應(yīng)大力表彰環(huán)境責(zé)任強(qiáng)、自我監(jiān)管好的企業(yè)，為這些企業(yè)在財(cái)政、稅收，信用擔(dān)保、政府采購、科研支持等方面提供更多的優(yōu)惠和便利，充分發(fā)揮企業(yè)污染控制的主觀能動性，激勵(lì)企業(yè)不斷提高防治污染的技術(shù)，在生產(chǎn)過程中，最大限度地減少甚至避免污染。

綜上所述，有效的監(jiān)管是解決環(huán)境危機(jī)的良策，科學(xué)的監(jiān)管模式是有效監(jiān)管的前提。克服環(huán)境監(jiān)管的弊端有待于中央和地方的共同努力以及理論與實(shí)踐部門的不斷探索。