哥本哈根協(xié)議的國(guó)際法解析

摘要：旨在為《京都議定書》2012年第一期承諾到期后的全球溫室氣體減排簽署新協(xié)議的哥本哈根氣候峰會(huì)在達(dá)成了一份不具法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》后落幕?！陡绫竟鶇f(xié)議》堅(jiān)持了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和“雙軌制”的談判機(jī)制，就全球升溫上限、資金、技術(shù)以及透明度等問題做出了原則性的規(guī)定，其制度框架為進(jìn)一步開展全球氣候變化談判開創(chuàng)了一個(gè)新起點(diǎn)。由于協(xié)議的形成機(jī)制、實(shí)體內(nèi)容和制度約束力等方面存在著一定的法律局限性，因此，如何將協(xié)議中的政治意愿變成具有法律約束力的權(quán)利與義務(wù)將成為后續(xù)談判中面臨的最大挑戰(zhàn)。關(guān)鍵詞：氣候變化；哥本哈根協(xié)議；國(guó)際法中圖分類號(hào)：DF969

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-5831(2010)01-0024-07

2009年12月7日至19口，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)第十五次締約方會(huì)議暨《京都議定書》(以下簡(jiǎn)稱《議定書》)第五次締約力’會(huì)議在丹麥?zhǔn)锥几绫竟匍_，會(huì)議目標(biāo)是為《議定書》2012年第一期承諾到期后的全球溫室氣體減排達(dá)成新的協(xié)議。經(jīng)過馬拉松式的艱難談判，聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)于12月19日下午在達(dá)成不具法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》(Copen-hagen Accord)(以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》)后閉幕。

一、《協(xié)議》的簽訂及其主要內(nèi)容

(一)《協(xié)議》產(chǎn)生的背景與過程

鑒于全球氣候變化問題日益嚴(yán)重，加上金融危機(jī)之后世界迫切需要尋找新的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，世界各國(guó)都對(duì)本次哥本哈根氣候峰會(huì)給予了高度重視如果哥本哈根大會(huì)不能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，那么就意味著在2012年以后很可能會(huì)出現(xiàn)一段沒有強(qiáng)制性減排協(xié)議約束的“法律真空期”，因此，本次會(huì)議被廣泛視為是“人類拯救地球最后的一次機(jī)會(huì)”。來自193個(gè)締約方的大約4萬名各界代表，包括119名國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和國(guó)際機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人出席了本次大會(huì)，其規(guī)模在氣候變化的談判中史無前例。

持續(xù)近兩周的談判可謂一波三折，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家兩大陣營(yíng)的激烈交鋒一直持續(xù)始終。大會(huì)第二天，“丹麥草案”。的披露，引發(fā)了發(fā)展中國(guó)家談判代表的強(qiáng)烈不滿，“77國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”的堅(jiān)決反對(duì)使會(huì)談從一開始就差點(diǎn)陷入尤法控制的局面。經(jīng)過艱苦的討價(jià)還價(jià)，11日氣候大會(huì)終于產(chǎn)生了兩份關(guān)鍵性文件，分別是《公約》長(zhǎng)期合作行動(dòng)計(jì)劃的主席案義和《議定書》修案的主席案義，文件確認(rèn)了發(fā)展中國(guó)家所堅(jiān)持的談判“雙軌制”。14日，在擔(dān)任大會(huì)主席的丹麥官員試圖拋棄《議定書》，從而逃避其國(guó)際減排義務(wù)的情況下，非洲國(guó)家舉行的抗議活動(dòng)使大會(huì)談判進(jìn)程一度被迫中斷。整個(gè)談判真正進(jìn)入“哥本哈根時(shí)間”是會(huì)議最后兩天舉行的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)高級(jí)別會(huì)議。會(huì)議期間，包括聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文、中國(guó)總理溫家寶和美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都參加了會(huì)談，這也讓以往鮮有政府領(lǐng)導(dǎo)人出席的聯(lián)合國(guó)例行談判大會(huì)，在會(huì)議的最后階段升級(jí)為全球領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)。在哥本哈根會(huì)議的最后時(shí)刻，會(huì)議決定以附加文件的方式通過了經(jīng)激烈談判和磋商而達(dá)成的《協(xié)議》，喧囂一時(shí)的哥本哈根會(huì)議在會(huì)期延長(zhǎng)一天之后終于落下帷幕。

(二)《協(xié)議》的主要內(nèi)容

《協(xié)議》全文12條，主要內(nèi)容包括以下幾方面。

1 明確了全球2℃的升溫上限

全球氣溫升幅究竟應(yīng)控制在多少攝氏度以內(nèi)?是否應(yīng)該設(shè)定一個(gè)排放峰值年限?對(duì)這些問題，科學(xué)界有不同的觀點(diǎn)，哥本哈根會(huì)議上各方也出現(xiàn)了立場(chǎng)分歧。歐盟國(guó)家主張與T業(yè)化開始前相比，全球平均氣溫上升幅度應(yīng)控制在2℃以內(nèi)，否則將帶來嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)難。而一些非洲國(guó)家和小島嶼國(guó)家因受氣候變化影響嚴(yán)重，在會(huì)上提出應(yīng)將全球氣溫升幅控制在1.5℃以內(nèi)，并希望全球溫室氣體排放能在2015年前達(dá)到峰值。

經(jīng)過激烈的爭(zhēng)論之后，《協(xié)議》最終采納了以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家的意見。首先，《協(xié)議》首次正式確認(rèn)了將全球溫度控制到較工業(yè)革命前不超過2℃的水平，同時(shí)表示在2015年前對(duì)協(xié)議及其執(zhí)行情況實(shí)施進(jìn)行一次評(píng)估，包括考慮將每年全球平均升溫控制在1.5℃以內(nèi)的問題。其次，《協(xié)議》在提出全球和各國(guó)的排放應(yīng)“盡快”達(dá)到峰值的同時(shí)，承認(rèn)發(fā)展中國(guó)家達(dá)到排放峰值所需要的時(shí)間應(yīng)該“更長(zhǎng)一些”，強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和消除貧困是發(fā)展中國(guó)家首要和壓倒一切的優(yōu)先任務(wù)”，并指出“低碳排放發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)于可持續(xù)發(fā)展而言是必不可少的。《協(xié)議》的上述規(guī)定兼顧了不同國(guó)家、不同發(fā)展階段、不同減排目標(biāo)的特點(diǎn)，最大程度地反映了世界各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家的意愿，維護(hù)了發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展權(quán)，闡明了發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該走“發(fā)展優(yōu)先、發(fā)展與減排統(tǒng)籌安排和相互促進(jìn)”的道路。

2 明確了量化的和可預(yù)期的資金機(jī)制

在資金方面，經(jīng)過發(fā)展中國(guó)家的堅(jiān)持和爭(zhēng)取，《協(xié)議》就資金問題取得了重要進(jìn)展。首先，協(xié)議要求發(fā)達(dá)國(guó)家根據(jù)《公約》的規(guī)定，向發(fā)展中國(guó)家提供“更多的、新的、額外的以及可預(yù)測(cè)的和充足的”資金，幫助和支持發(fā)展中國(guó)家的進(jìn)一步減緩行動(dòng)，以加強(qiáng)《公約》的實(shí)施，其次，存資金的數(shù)量上，要求發(fā)達(dá)國(guó)家集體承諾在2010-2012年間提供300億美元“新的額外資金”。在采取實(shí)質(zhì)性減緩行動(dòng)和保證實(shí)施透明度的情況下，發(fā)達(dá)國(guó)家承諾到2020年每年向發(fā)展中國(guó)家提供1 000億美元，以幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化，尤其是最不發(fā)達(dá)或最受影響的國(guó)家。再次，協(xié)議規(guī)定將建立具有發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家公平代表性管理機(jī)構(gòu)的多邊資金，并通過建立哥本哈根“綠色氣候基金(Copenhagen Green ClimateFund)”來發(fā)放。最后，協(xié)議決定建立一個(gè)高水準(zhǔn)的工作小組來研究潛存資金資源的貢獻(xiàn)度。盡管協(xié)議中發(fā)達(dá)國(guó)家提供資金的數(shù)量距非洲等發(fā)展中國(guó)家的要求仍有一定差距，資金來源的表述也沒有如發(fā)展中國(guó)家要求的應(yīng)主要來自發(fā)達(dá)國(guó)家的公共資金，但在聯(lián)合國(guó)氣候變化談判中發(fā)達(dá)國(guó)家首次給出明確的資金支持?jǐn)?shù)額，這還是第一次。

3 明確了技術(shù)機(jī)制

在技術(shù)援助方面，《協(xié)議》定發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)提供“充足的、可預(yù)測(cè)的和持續(xù)的”技術(shù)以及能力建設(shè)，以支持發(fā)展中國(guó)家，尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家和位于小島嶼的發(fā)展中國(guó)家以及非洲國(guó)家實(shí)行對(duì)抗氣候變化的舉措。在技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓行動(dòng)方面，《協(xié)議》決定設(shè)立一個(gè)“技術(shù)機(jī)制(Technology Mechanism)”，以加快技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)讓，支持適應(yīng)和減緩行動(dòng)。同時(shí)，《協(xié)議》希望通過利用“碳交易市場(chǎng)”來提高減排措施的成本效益，并促使發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)低碳排放的發(fā)展戰(zhàn)略。這些措施將有望為推動(dòng)碳排放清潔技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用提供機(jī)制和制度上的保障。

4 明確了締約方減排行動(dòng)的透明度機(jī)制

《協(xié)議》還對(duì)所謂“透明度”問題，即“可測(cè)量、可報(bào)告、可核查”的“三可”問題做出了明確而合理的界定。依照規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家的減排目標(biāo)應(yīng)接受《公約》下“嚴(yán)格的、充分的、透明的”審查。而作為《公約》非附件一國(guó)家的發(fā)展中國(guó)家，只有獲得國(guó)際支持的國(guó)內(nèi)減緩行動(dòng)才需要根據(jù)締約方大會(huì)通過的指導(dǎo)方針，接受國(guó)際的測(cè)量、報(bào)告和核實(shí)。自主采取的減緩行動(dòng)只接受國(guó)內(nèi)的測(cè)量、報(bào)告和核實(shí)，有關(guān)結(jié)果每?jī)赡暌淮我試?guó)家通報(bào)的方式予以通報(bào)。這些規(guī)定既符合“巴厘行動(dòng)計(jì)劃”對(duì)“三可”做出的規(guī)定，又表現(xiàn)出包括中國(guó)在內(nèi)的廣大發(fā)展中國(guó)家增加透明度的誠(chéng)意，有效地維護(hù)了發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政治利益和國(guó)家主權(quán)。

5，創(chuàng)設(shè)了強(qiáng)化森林保護(hù)的REDD機(jī)制

《協(xié)議》中的一大亮點(diǎn)就是達(dá)成了一項(xiàng)對(duì)保護(hù)森林的國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，即在肯定“減少濫伐森林和森林退化引起的碳排放是至關(guān)重要的”同時(shí)，決定建贏一項(xiàng)“REDD-plus(REDD+)”機(jī)制，以“提高森林對(duì)溫室氣體的清除量”。這個(gè)被稱為“REDD+”的機(jī)制源于與會(huì)各國(guó)在哥本哈根會(huì)議期間通過的一項(xiàng)名為《減少因森林砍伐和森林退化引起的排放》(Reducing Emissions from Deforestation andForest DegTadation，簡(jiǎn)稱REDD)的協(xié)議，旨在通過發(fā)達(dá)同家出錢、發(fā)展中國(guó)家護(hù)林的機(jī)制，達(dá)到減少森林砍伐和退化的目標(biāo)。這是《議定書》中沒有的，是《協(xié)議》中的一項(xiàng)突破性成果。

二、《協(xié)議》的國(guó)際法意義

全世界千百萬民眾對(duì)哥本哈根氣候峰會(huì)給予了極大的期望，就是希望在這個(gè)大會(huì)上可以達(dá)成一個(gè)積極的、公平的并有法律約束力的氣候拯救協(xié)議。然而，大會(huì)的最終結(jié)果卻是通過了這樣一個(gè)篇幅短小、內(nèi)容扼要、又不具有法律約束力的文本——《哥本哈根協(xié)議》，對(duì)其評(píng)價(jià)可謂是毀譽(yù)參半。消極的評(píng)論認(rèn)為：“對(duì)于圖瓦盧、對(duì)于喜馬拉雅的冰川、對(duì)于無力游泳的北極熊、對(duì)于不斷遭受洪澇颶風(fēng)侵襲的各地的底層普通老百姓而言，來自哥本哈根的一只美麗的繡花枕頭既不能添飽肚子，也無法提供居所的庇護(hù)，絲毫沒有用。還有評(píng)論認(rèn)為“《協(xié)議》不具有法律約束力，作為聯(lián)合國(guó)的一份文件，身份也不明不白，基本就是一紙空文。而積極的評(píng)論則認(rèn)為：“協(xié)議作為‘巴厘路線圖’談判進(jìn)程中的一個(gè)重要成果，其共識(shí)將成為下一步談判的基礎(chǔ)，標(biāo)志著全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化取得了重大進(jìn)展，對(duì)于最終達(dá)成具有法律約束力的協(xié)議將起重要的推動(dòng)作用”?！都~約時(shí)報(bào)》也認(rèn)為“這一妥協(xié)性結(jié)果是一項(xiàng)雖帶有缺陷但是向前邁出的基本的一步。

客觀地講，雖然國(guó)際社會(huì)對(duì)《協(xié)議》產(chǎn)生的影響褒貶不一，但其以下方面的國(guó)際法意義仍不可否定。

(一)《協(xié)議》堅(jiān)持了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的國(guó)際環(huán)境法基本原則

根據(jù)《公約》及其《議定書》所確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則精神，發(fā)達(dá)國(guó)家的溫室氣體減排是必須履行的強(qiáng)制性義務(wù)，而發(fā)展中國(guó)家的減緩排放則是自主性和自愿性行動(dòng)，這是兩種性質(zhì)截然不同的減排。此次會(huì)議上，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家部提出了各自的量化減排指標(biāo)，其中中國(guó)和巴西的減排力度都比較大，得到了與會(huì)代表的普遍肯定。然而，發(fā)達(dá)國(guó)家一方面對(duì)自己的減排目標(biāo)設(shè)定得比較低，另一方面卻對(duì)發(fā)展中國(guó)家的自主減緩行動(dòng)說三道四，甚至要將兩種不同性質(zhì)的減排目標(biāo)掛鉤。經(jīng)過激烈談判而達(dá)成的《協(xié)議》，在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則下，最大范圍地將各國(guó)納入了應(yīng)對(duì)氣候變化的合作行動(dòng)，在發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行強(qiáng)制減排和發(fā)展中國(guó)家采取自主減緩行動(dòng)方面邁出了新的步伐。主要表現(xiàn)在以下方面：首先，協(xié)議規(guī)定《公約》附件一的《議定書》締約方將繼續(xù)減排，美國(guó)等《公約》附件一的非《議定書》締約方將承諾履行到2020年的量化減排指標(biāo)?！秴f(xié)議》盡管在減排問題上沒有提出具體的量化指標(biāo)，但將發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的減排任務(wù)作為兩個(gè)條款分別列出，明確規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家要“進(jìn)一步加強(qiáng)《議定書》提出的減排任務(wù)”，同時(shí)要求發(fā)展中國(guó)家“采取減緩行動(dòng)。其次，協(xié)議中有關(guān)附件一國(guó)家提供2020年量化的減排指標(biāo)以及發(fā)展中同家提供在可持續(xù)發(fā)展框架下采取的減緩行動(dòng)的格式上，在中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)力堅(jiān)持下，發(fā)達(dá)國(guó)家最終放棄了混淆發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間的區(qū)別、用同一張附表格式的主張，而改為分別用不同格式的附表一和附表二的方式，顯示出了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在減排義務(wù)上的本質(zhì)區(qū)別。再次，在減排透明度問題上，《協(xié)議》規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家的減排目標(biāo)應(yīng)接受《公約》下“嚴(yán)格的、充分的、透明的”審查；發(fā)展中國(guó)家則在“確保國(guó)家主權(quán)獲得尊重”的前提下遞交國(guó)家報(bào)告。《協(xié)議》的這些規(guī)定，都充分體現(xiàn)了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則立場(chǎng)，為確保氣候變化談判沿著正確軌道前進(jìn)創(chuàng)造了必要條件。

(二)《協(xié)議》堅(jiān)持了“雙軌制”的談判機(jī)制，維護(hù)了發(fā)展中國(guó)家立場(chǎng)和利益

所謂“雙軌制”的談判機(jī)制，是指存《公約》和《議定書》兩個(gè)談判軌道下進(jìn)行的談判。之所以出現(xiàn)這種情況，主要是因?yàn)楦骶喖s國(guó)希望能夠有效促使來同進(jìn)入新的框架。全球排放最多的發(fā)達(dá)國(guó)家美國(guó)于2001年退出了《議定書》，成為觀察員身份，而非締約國(guó)，因此，在《議定書》下所進(jìn)行的談判，無法有效促使美國(guó)加入。然而，美國(guó)是《公約》的締約同，可以在框架公約下進(jìn)行相關(guān)談判，同時(shí)，近年來由于發(fā)展中國(guó)家，如中國(guó)、印度經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些本不在《議定書》下承擔(dān)義務(wù)的發(fā)展中國(guó)家邁入了溫室氣體排放大國(guó)行列。因此，在《公約》談判進(jìn)程中，美國(guó)和中國(guó)、印度等無需承擔(dān)減排目標(biāo)的國(guó)家將此框架下就如何有效參與2012后的國(guó)際框架進(jìn)行談判；《議定書》下的談判就是議定書中的發(fā)達(dá)國(guó)家締約方對(duì)。2012年后進(jìn)一步加大減排承諾的談判。

本次大會(huì)小現(xiàn)了一個(gè)斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)：即一些發(fā)達(dá)國(guó)家主張把雙軌談判合二為一，徹底拋棄《議定書》，其目的是希望重新達(dá)成一個(gè)新的協(xié)議，讓發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家共同承擔(dān)減排的責(zé)任。如果廢除《議定書》，就意味著發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的責(zé)任界限可能被重新定義，那么“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則就失去了實(shí)質(zhì)內(nèi)容和執(zhí)行依據(jù)。在發(fā)展中國(guó)家的激烈抗?fàn)幭拢髸?huì)最終還是采用了“雙軌制”的談判機(jī)制，兩個(gè)談判進(jìn)程并行推進(jìn)。其中，在《公約》框架下的談判主要集中在長(zhǎng)期合作的共同愿景，發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)適用的減排行動(dòng)。減排行動(dòng)的“三可”——可測(cè)量、可報(bào)告、可核準(zhǔn)，以及資金和技術(shù)等問題上。在《議定書》框架下，主要討論發(fā)達(dá)國(guó)家的進(jìn)一步減排問題，內(nèi)容涉及減排的總量目標(biāo)、減排基準(zhǔn)年、第二承諾期的時(shí)間、新增溫室氣體和未來的靈活機(jī)制走向等。同時(shí)，本次大會(huì)還決定延長(zhǎng)《公約》下長(zhǎng)期合作行動(dòng)特設(shè)工作組和《議定書》關(guān)于附件一國(guó)家第二承諾期減排指標(biāo)特設(shè)工作組的授權(quán)，從而確保了哥本哈根會(huì)議之后繼續(xù)維持“雙軌”談判的進(jìn)程，發(fā)展中國(guó)家一貫堅(jiān)持的這一立場(chǎng)和利益在協(xié)議中得到了較好的維護(hù)。

(三)《協(xié)議》為墨西哥會(huì)議達(dá)成法律約束力文件奠定了軟法基礎(chǔ)

《議定書》第一承諾期將于2012年到期，國(guó)際禮會(huì)亟需制定一項(xiàng)新的協(xié)議作為《議定書》的接替方案來對(duì)2012年后的全球溫室氣體減排做出規(guī)定。由于《協(xié)議》不具有法律效力，因此，它只能被視為是一份過渡性的或者是臨時(shí)性的國(guó)際文件，但其達(dá)成的現(xiàn)有共識(shí)將為明年在墨西哥召開的《公約》第十六次締約方大會(huì)上形成一項(xiàng)具有法律約束力的協(xié)議奠定基礎(chǔ)。一方面，《協(xié)議》具有國(guó)際組織宣言或決議的性質(zhì)，屬于國(guó)際“軟法”文件，其所包含的國(guó)際環(huán)境法原則、規(guī)則和制度在事實(shí)上得到了大多數(shù)周家的認(rèn)可，因而具有比較大的政治和道義影響力，為國(guó)際法的“硬法”——國(guó)際條約的形成創(chuàng)造了條件?！秴f(xié)議》所堅(jiān)持的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則、“雙軌制”的談判機(jī)制以及就全球升溫上限、資金、技術(shù)以及透明度等問題做出的相關(guān)規(guī)定為在墨西哥大會(huì)上開展全球氣候變化談判提供了一個(gè)立足現(xiàn)實(shí)的制度框架，對(duì)于最終達(dá)成具有法律約束力的協(xié)議將起到重要的推動(dòng)作用。另一方面，就最終形成的《協(xié)議》而言，與會(huì)的193個(gè)締約方中的188個(gè)國(guó)家投了贊成票，這表明了參與國(guó)的廣泛性是哥本哈根會(huì)議取得的最大成績(jī)。它決定了未來氣候淡判主體的代表性，是對(duì)《公約》和《議定書》的重要擴(kuò)展。雖然可以預(yù)期的是，墨西哥氣候變化談判的任務(wù)將更加艱巨和復(fù)雜，但只要各國(guó)能充分展示政治誠(chéng)意并照顧彼此的利益關(guān)切，從《協(xié)議》達(dá)成的現(xiàn)有成果這個(gè)起點(diǎn)出發(fā)，就能找到一條切實(shí)推進(jìn)談判的道路，最終達(dá)成促進(jìn)國(guó)際禮會(huì)有效應(yīng)對(duì)氣候變化的法律共識(shí)。

三、《協(xié)議》存在的法律局限性

雖然《協(xié)議》的積極意義不容否定，但從國(guó)際法的角度來分析這份艱難達(dá)成的《協(xié)議》，在形成機(jī)制、實(shí)體內(nèi)容和制度約束力等方面仍然存在著法律局限。

(一)協(xié)議的達(dá)成缺乏廣泛性

從廣泛性的角度來說，《協(xié)議》的最終出臺(tái)充分反映了大國(guó)在整個(gè)談判中的主導(dǎo)性。在經(jīng)過了近兩周的激烈討論，大會(huì)仍沒有實(shí)質(zhì)性結(jié)果要m臺(tái)的跡象之下，最后時(shí)刻，由美國(guó)和包括中國(guó)、印度、巴西、南非在內(nèi)的“基礎(chǔ)四國(guó)”在召開閉門會(huì)議之后，終于達(dá)成了“哥本哈根協(xié)議草案”提交大會(huì)討論。但來自圖瓦盧、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、古巴以及蘇丹等發(fā)展中國(guó)家，向這份協(xié)議發(fā)起了猛烈的攻擊，他們痛批這份協(xié)議是15個(gè)國(guó)家在未經(jīng)和其他各方協(xié)商討論的情況下閉門產(chǎn)生的，程序上“不民主、不透明”，并譴責(zé)大會(huì)三席動(dòng)用不尋常程序，以各方同意“注意到(take note of)2009年12月18日產(chǎn)生的《哥本哈根協(xié)議》”之形式，強(qiáng)行達(dá)成了草案決議。

協(xié)議的產(chǎn)生過程凸顯了聯(lián)合國(guó)在議事程序上存在的局限性：即一旦出現(xiàn)可能引起爭(zhēng)議的問題，一般首先在主要的利益關(guān)系方小范圍內(nèi)達(dá)成妥協(xié)，然后才擴(kuò)大到全體成員。這就導(dǎo)致了大部分成員往往由于其小困或落后國(guó)家的地位在事實(shí)上就被排除在全球氣候保護(hù)協(xié)議的形成過程之外。它們不能夠進(jìn)入到這關(guān)鍵性的談判之中，也幾乎不能在會(huì)議上二對(duì)其決定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。其結(jié)果必然使眾多成員對(duì)聯(lián)合國(guó)的磋商程序和決策機(jī)制產(chǎn)生質(zhì)疑。如何更廣泛地吸收發(fā)展中國(guó)家參與談判，如何考慮落后國(guó)家、島嶼同和非洲國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際會(huì)議上的特殊需求和參與的平等性就成為了聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)議事制度改革的關(guān)鍵。

(二)協(xié)議內(nèi)容過于原則化，缺乏可操作性

細(xì)究《協(xié)議》本身，這份只有短短12條的協(xié)在包括發(fā)達(dá)國(guó)家具體的減排目標(biāo)、三期資金和技術(shù)機(jī)制等關(guān)鍵問題上——留白。這不能不說是《協(xié)議》最火的缺憾，

其一，《協(xié)議》文本指出，需要將全球氣溫上升的幅度限制在不超過工業(yè)化前水平2℃。不過，這“不超過2℃”并非一個(gè)正式目標(biāo)，而只是“認(rèn)識(shí)到從科學(xué)角度而育”，全球氣溫上升幅度不應(yīng)該比2℃高，其用語(yǔ)的模糊性就使得全球升溫上限這一關(guān)鍵目標(biāo)確定的嚴(yán)謹(jǐn)性大打折扣。就全球碳排放峰值年的確定問題，協(xié)議僅僅使用了“盡早”一詞，并沒有做出明確的時(shí)間限制。

其二，沒有規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家到2020年的中期減排日標(biāo)和到2050年的長(zhǎng)期減排目標(biāo)。將發(fā)達(dá)國(guó)家在《議定書》第二承諾期(2012—2020年)的減排目標(biāo)以法律的形式固定定下來，原本是哥本哈根會(huì)議的主要使命之一。然而，在這個(gè)問題上，《協(xié)議》未能像《議定書》附件那樣，以具有法律約束力的協(xié)議形式將每個(gè)國(guó)家的減排目標(biāo)確定下來，而只是附上了一份各發(fā)達(dá)國(guó)家拿到談判桌上的減排目標(biāo)作為參考?！秴f(xié)議》雖然要求與會(huì)各國(guó)在2010年2月1日以前要宣布2020年前的減排目標(biāo)，但并沒有提及如果未能履行這一目標(biāo)將要承擔(dān)的后果。就2050年長(zhǎng)期減排目標(biāo)的確定問題，之前外界希望達(dá)成的一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)是應(yīng)承諾傘球在2050年前較1990年減排50％～90％，而協(xié)議在此問題上未能做出明確規(guī)定。

其三，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家最關(guān)心的資金支持和技術(shù)轉(zhuǎn)移問題，《協(xié)議》的規(guī)定過于模糊。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的資金與技術(shù)支持承諾，原本也是哥本哈根會(huì)議的重要議題之一，但是也沒有達(dá)成預(yù)期共識(shí)。發(fā)達(dá)國(guó)家暫時(shí)只愿意就未來3年每年的資金作出承諾，發(fā)展中國(guó)家則要求長(zhǎng)期融資。在長(zhǎng)期資金上，發(fā)達(dá)國(guó)家在協(xié)議中作出的不遲于2020年每年提供1 000億美元的承諾，卻未明確各個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家將出資多少以及這些資金的具體來源，在技術(shù)轉(zhuǎn)移上，發(fā)達(dá)國(guó)家在談判中依然老調(diào)重彈，大談知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題，不愿無償或低價(jià)向發(fā)展中國(guó)家提供相關(guān)技術(shù)。因此，協(xié)議對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)移也未能達(dá)成實(shí)質(zhì)性的制度安排。

(三)協(xié)議不具有法律約束力

哥本哈根當(dāng)?shù)貢r(shí)間2009年12月19日上午11時(shí)，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文在舉行的新聞發(fā)布會(huì)上宣布“我們最終促成了一個(gè)協(xié)議(seal a deal)”，稱各方同意“注意(take note of)2009年12月18 U產(chǎn)生的《哥本哈根協(xié)議(Copenhagen Accord)》”。聯(lián)合國(guó)政策計(jì)劃助理秘書長(zhǎng)羅伯特·奧在同一個(gè)發(fā)布會(huì)上解釋，“注意(take note 0f)”在聯(lián)合國(guó)的法律術(shù)語(yǔ)語(yǔ)境中，等同于接受(accept)，即各方一致同意該文件成為聯(lián)合國(guó)附錄文件。但對(duì)此文件持有保留意見的同家和地區(qū)，不必簽署。而伊朗代表則發(fā)言指出，根據(jù)向聯(lián)合國(guó)法律部咨詢的意見，“注意到”的文件并小構(gòu)成一個(gè)條約執(zhí)行的基礎(chǔ)和依據(jù)，因?yàn)樗形募加锌赡鼙痪喖s方會(huì)議“注意到”。

分析以上對(duì)于《協(xié)議》自身定性的用語(yǔ)“注意(take note of)”、“持有保留意見的不必簽署”就反映了這一協(xié)議效力的弱質(zhì)性，表明各締約方對(duì)它的接受程度還存在著分歧。該協(xié)議要想成為聯(lián)合國(guó)的官方協(xié)議，就必須由與會(huì)的193個(gè)國(guó)家一致背書通過但是包括古巴在內(nèi)的5個(gè)發(fā)展中國(guó)家對(duì)《協(xié)議》投了反對(duì)票。因此，《協(xié)議》不屬于《公約》所有締約方達(dá)成的一致共識(shí)，也未能成為聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約框架內(nèi)的正式法律文件。就協(xié)議性質(zhì)而言，由于最終沒有確定具有約束性的減排目標(biāo)，《協(xié)議》儀具有政治約束力，而不具有法律效力，其在定性上可以被認(rèn)為是具有“軟法”性質(zhì)的國(guó)際文件，是制定具有法律約束力的國(guó)際協(xié)議的前身或者是先導(dǎo)。

四、《協(xié)議》尚待解決的法律問題

由于哥本哈根會(huì)議未能達(dá)成具有法律約束力的協(xié)議，會(huì)議之前便存在的幾大分歧仍然懸而未決，所有在哥本哈根會(huì)議上預(yù)期要文現(xiàn)的目標(biāo)都要在明年墨西哥會(huì)議上繼續(xù)進(jìn)行談判。整個(gè)國(guó)際社會(huì)目前面l臨的最大挑戰(zhàn)是，如何將《協(xié)議》中的政治意愿變成具有法律約束力的國(guó)際法文件。對(duì)于各國(guó)政府來說，哥本哈根會(huì)議已成為過去，現(xiàn)在注意力應(yīng)該轉(zhuǎn)移到對(duì)未來談判的跟進(jìn)上。國(guó)際社會(huì)要想就《議定書》第二承諾期的國(guó)際減排制度做出具體安排，使哥本哈根會(huì)議上發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家利益沖突的焦點(diǎn)問題在墨西哥會(huì)議上達(dá)成共識(shí)，取得積極進(jìn)展，還需在以下尚待解決的法律問題上做出巨大努力。

(一)促使國(guó)際社會(huì)在墨西哥會(huì)議上達(dá)成具有法律約束力的協(xié)議

聯(lián)合國(guó)氣候變化公約秘書處將于2010年5月在德國(guó)波恩進(jìn)行新一輪氣候變化談判，于2010年12月在墨西哥首都墨西哥城舉行公約締約方第十六次大會(huì)。由于此次達(dá)成的《協(xié)議》中并沒有明確其變?yōu)榫哂蟹杉s束力文件的時(shí)間表，所有在哥本哈根會(huì)議上未能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)都要在2010年墨西哥會(huì)議上繼續(xù)進(jìn)行談判，因此，將《協(xié)議》內(nèi)容法律化成了人們對(duì)墨西哥會(huì)議最大的期待。從過去多年的實(shí)踐看，這種無法律約束力的協(xié)定對(duì)各國(guó)并不具有很強(qiáng)的執(zhí)行力。由于缺乏懲罰機(jī)制，對(duì)任何減排不達(dá)標(biāo)的行為，除了道義上的譴責(zé)之外，并沒有其他應(yīng)對(duì)之法。在氣候變化的議題中，“具有法律約束力”的本質(zhì)體現(xiàn)，關(guān)鍵是要建立具體的執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和懲罰機(jī)制，這也是《議定書》未能解決的問題。作為有約束效應(yīng)的國(guó)際法律文件，《議定書》至今沒有懲罰細(xì)則，以至不能充分規(guī)制發(fā)達(dá)國(guó)家的違約風(fēng)險(xiǎn)。由于這些重大缺陷的存在，自《議定書》第一承諾期(2008～2012年)生效起，發(fā)達(dá)國(guó)家并未在減緩行動(dòng)上取得任何顯著成果，全球溫室氣體排放依然呈上升趨勢(shì)。因此，2010年在將《協(xié)議》法律約束化的談判中，應(yīng)通過一系列具體的、可操作的執(zhí)行、監(jiān)督和懲罰機(jī)制來實(shí)現(xiàn)其國(guó)際法律規(guī)制的目的。國(guó)際氣候談判將會(huì)是一個(gè)艱巨而漸進(jìn)的過程。希望在2010年的墨西哥，全球政治領(lǐng)袖能達(dá)成一份具有法律約束力的協(xié)議，以接過《議定書》的接力棒。

(二)發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)按照“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則細(xì)化《協(xié)議》內(nèi)容

由于《協(xié)議》中對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家要采取的行動(dòng)規(guī)定得過于原則化，所以關(guān)于“發(fā)達(dá)國(guó)家到底減排多少”、“發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的減排援助如何落實(shí)”等焦點(diǎn)問題幾乎無一取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。因此，在接下來的談判中重點(diǎn)是如何按照“共同但有區(qū)別的責(zé)任’’原則將發(fā)達(dá)國(guó)家的減排義務(wù)以法律的形式明確固定下來，這樣才不會(huì)使發(fā)達(dá)國(guó)家做出的減排承諾和資金援助成為“空頭支票”。

其一，應(yīng)明確發(fā)達(dá)國(guó)家到2020年量化的減排指際，以及對(duì)其減排指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量、報(bào)告和核實(shí)的準(zhǔn)則。在發(fā)達(dá)國(guó)家2020年減排指標(biāo)問題上，所有發(fā)達(dá)國(guó)家尤需加大力度，不僅要在《協(xié)議》確定的全球2℃升溫上限的基礎(chǔ)上做出進(jìn)一步明確的減排指標(biāo)承諾，而且要采取切實(shí)的行動(dòng)實(shí)施減排，其減排效果還應(yīng)主動(dòng)接受《公約》下“嚴(yán)格的、充分的、透明的”審查。缺少了這樣的機(jī)制，國(guó)際社會(huì)就無法采取必要的行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化，而發(fā)展中國(guó)家也不會(huì)相信工業(yè)化國(guó)家愿意在解決他們自己所導(dǎo)致的問題時(shí)能承擔(dān)其應(yīng)盡之責(zé)。

其二，應(yīng)明確發(fā)達(dá)國(guó)家提供資金和技術(shù)的數(shù)量、方式及管理機(jī)制。發(fā)展中國(guó)家的行動(dòng)規(guī)模在很大程度上取決于能否通過國(guó)際合作行動(dòng)有效地提供資金和清潔技術(shù)。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家必須澄清資金和技術(shù)供應(yīng)的方法以及發(fā)展中國(guó)家將如何分配和使用這些資金和技術(shù)。就《協(xié)議》中明確提出的哥本哈根“綠色氣候基金”以及“技術(shù)機(jī)制”，也需要制定出具體的實(shí)施細(xì)則，以使這兩大機(jī)制具有切實(shí)的可操作性。

(三)應(yīng)確保在未來的氣候談判中進(jìn)一步維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的利益

廣大發(fā)展中國(guó)家作為全球氣候變暖最直接和最脆弱的受害者，其在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，如何有效應(yīng)對(duì)氣候變化、積極參與全球氣候談判并將自身的利益需求體現(xiàn)在國(guó)際法律文件之中，是未來氣候談判應(yīng)關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)。國(guó)際社會(huì)尤其需要在以下兩個(gè)方面做出努力，以此來維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的利益。

其一，發(fā)展中國(guó)家如何有效參與談判的問題。為了使國(guó)際氣候保護(hù)法律制度的制定更具有廣泛性，未來全球氣候規(guī)則在制定時(shí)必須要遵循民主和透明的談判機(jī)制：一方面，談判有關(guān)機(jī)構(gòu)的主席和秘書應(yīng)當(dāng)盡量保持談判基礎(chǔ)(文案)的準(zhǔn)備程序更加公開和透明，使這個(gè)過程更加公正和平衡地反映不同的立場(chǎng)，尤其是廣大發(fā)展中國(guó)家、島嶼國(guó)和非洲落后國(guó)家的切身利益需求；另一方面，應(yīng)當(dāng)改變決策機(jī)制，反對(duì)大國(guó)控制規(guī)則制定的“暗箱操作”行為，應(yīng)當(dāng)保障所有締約方的知情權(quán)和表決權(quán)，以廣泛吸收發(fā)展中國(guó)家進(jìn)一步參與整個(gè)氣候談判進(jìn)程。

其二，發(fā)展中國(guó)家如何參與減排的問題。為了促使本次哥本哈根會(huì)議取得成功，包括中國(guó)、印度、巴西等國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中大國(guó)都做出了自己的減排承諾。然而，發(fā)達(dá)國(guó)家在表示愿意掏錢的同時(shí)，又提出要以包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家減排行動(dòng)公開透明為附加條件，要求發(fā)展中國(guó)家接受國(guó)際“三可”作為前提。由于發(fā)展中國(guó)家減排接受國(guó)際“三可”，相當(dāng)于將自己的自主減排行動(dòng)置于與發(fā)達(dá)國(guó)家為了償還歷史排放債務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的減排義務(wù)同樣的標(biāo)準(zhǔn)之下，并且會(huì)限制自身為了發(fā)展和脫貧而必須的排放空間，因此嚴(yán)重?fù)p害了發(fā)展中國(guó)家的切身利益。雖然《協(xié)議》中就發(fā)展中國(guó)家的減排方式做出了原則性的規(guī)定，但對(duì)于發(fā)展中國(guó)家減排性質(zhì)以及減排方式的細(xì)則問題肯定將是未來談判中爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家也還會(huì)以此作為在資金和技術(shù)承諾上討價(jià)還價(jià)的一個(gè)砝碼。在該問題的解決上，還需雙方進(jìn)一步的談判和妥協(xié)，但必須要明確的一點(diǎn)是：堅(jiān)決反對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家將兩種不同性質(zhì)的減排目標(biāo)相掛鉤。發(fā)展中國(guó)家履行其減排承諾的方式和程度取決于發(fā)達(dá)國(guó)家在資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面承諾的切實(shí)履行，并以保證發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展為前提。

氣候變化問題是21世紀(jì)人類社會(huì)面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一，事關(guān)人類生存和各國(guó)發(fā)展，需要國(guó)際社會(huì)攜手努力、合作應(yīng)對(duì)。氣候變化全球治理的重點(diǎn)不在于誰是受害者，誰應(yīng)該付出代價(jià)，而是如何建立共識(shí)，通過共同的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合作以減緩全球變曖的趨勢(shì)。國(guó)際社會(huì)應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)哥本哈根氣候大會(huì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在現(xiàn)有談判成果上繼續(xù)前進(jìn)，希望2010年的墨西哥會(huì)議能夠有所作為，達(dá)成有法律約束力的國(guó)際法協(xié)議。