利益博弈\\制度公正與城市拆遷糾紛化解機制

摘要：公正是一種建立在多方利益動態博弈均衡基礎上的社會意識形態，城市拆遷制度的形成與實施實際上就是對這種博弈均衡的確認與保障；同時，只有相關制度體系的制定與實施過程體現了城市拆遷中相關利益主體博弈的均衡，該制度才是公正和良好的，城市拆遷糾紛才能得以解決。這就要求，城市拆遷立法或定制要依據博弈規則與均衡，通過強化公開機制和完善利益表達與拆遷參與機制來確立和保障公正，也就是確認和保護各種合理的符合市場價值或公益價值的利益，，此外，從目前來看，建立、培育或完善作為第三部門的社會中間組織、強化城市拆遷聽證制度，對實現利益均衡、強化制度公正來說是必要的、緊迫的。關鍵詞：城市房屋拆遷；制度；公正；博弈論；社會矛盾糾紛中圖分類號：F2

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2010)01-0039-08

目前，中國正對應著人口、資源、環境、效率、公平等社會矛盾瓶頸約束的嚴峻時期，也是極易出現社會經濟失調、社會失序、國民心理失衡、社會倫理失范等社會“成長痛”現象的關鍵時期。在這個轉型期，各類公共危機事件的發生幾率日漸增大，其中城市拆遷糾紛與沖突就是一個典型。城市房屋拆遷中，經常性的非法強制拆遷、日趨嚴重的拆遷糾紛甚至群體性社會沖突，是近年來中國令人矚目的社會問題之一。城市拆遷糾紛及其嚴重情形下的社會暴力沖突問題，內在本質是地方政府、拆遷人、被拆遷人等直接利益主體的利益博弈沖突，而根源在于城市房屋拆遷相關制度不健全和公正被漠視。

社會公正與制度安排的關系是人們在社會公正問題討論中普遍關注的問題。公正是公平、正義的含義。但就從所追求的目標來看，公正與公平、正義是內涵上的同義語，是社會主義的本質要求和核心價值之一，也是最社會全面進步的重要尺度和建設社會主義和諧社會的基礎。雖然公正作為社會的基本價值，是一個抽象和難以量化的概念，但從經濟學角度上看，公正卻是構成整個社會的各個行為主體進行利益博弈的出發點并形成均衡的歸宿。并且，在一個禮會里，無論這個社會既定的制度安排規定了怎樣的內容，人們都必須在一定的制度安排下生活，并獲取制度規范下分配的社會結果。可見，社會公正與社會制度又密不可分。城市房屋拆遷的公正性，也就是不會因城市拆遷而產生大的社會矛盾沖突問題，只能通過公正的制度安排來實現。換言之，構建一個公正的利益博弈平臺，是城市拆遷中各利益主體之間從非合作博弈到合作博弈的前提，而如果城市拆遷相關制度不能保證社會公正，任何化解城市拆遷糾紛的個人努力可能都無能為力。基于此，需要解決的問題是：在城市拆遷中，如何為利益博弈提供制度安排?如何保障利益博弈相對公正地進行?如何解決拆遷利益博弈過程中的矛盾與沖突?筆者從化解中國城市拆遷中的利益糾紛與社會沖突和構建城市拆遷領域的社會主義和諧社會問題出發，闡述社會公正、城市拆遷制度安排和拆遷利益博弈均衡之間內在關系的基本原理，分析中國城市拆遷矛盾糾紛化解機制的制度安排，分為三部分：首先闡述城市拆遷中社會公正、制度變遷的博弈分析基本架構，然后研究城市拆遷制度設計體現公正價值觀念的博弈機理，并指出當前城市拆遷制度設計的公正價值的缺失及其后果，最后提出完善城市拆遷制度的程序正義保障及城市拆遷的公開與社會公眾參與機制。

一、公正、制度與利益博弈均衡

(一)制度與公正的利益博弈本質

1 公正的利益調整本質與城市拆遷中的公正問題

博弈論作為研究利益調整問題和理性行為主體相互作用的形式理論，已經成為社會矛盾沖突問題研究“范式”的重要工具。并且，由于社會行為主體不同程度地存在博弈地位對比關系，因此，社會科學領域中的博弈，多數是典型的結構博弈，局中人的博弈地位通過各方對自身地位運作的博弈局勢中展現出來。在有關社會公正的博弈論研究方面，美同著名政治哲學家約翰·羅爾斯曾設立過一種“因徒困境”的狀態，通過“博弈模擬”推導出了讓自由、有理性的人們來選擇正義的正義原則，他的研究為后來運用博弈論方法來探索社會公正問題奠定了理論基礎。基于約翰·羅爾斯的正義原則，作為人類社會具有永恒價值的基本理念和維系社會秩序的行為準則，公正的本質涵義是均衡與合理，或者說利益的協調與平衡，也就是一定時期內在一定的經濟關系中多個社會利益主體通過博弈而達成的某種利益均衡，并成為一種被社會公眾普遍接受的社會意識形態。顯然，公正具有社會性、經濟性或物質性的內在屬性。由于社會多元化的利益關系在不斷調整，而利益博弈均衡也不斷演進和調整，因此作為一種利益博弈均衡的公正同時也具有相對性、歷史性、階段性和動態性等外在特征。

將社會公正的概念轉換到中國城市房屋拆遷中，按照羅爾斯的正義原則，城市拆遷要求通過不確定條件下的理性選擇，來追求拆遷補償與拆遷利益分配，使拆遷人和被拆遷人都處于一種平等的公正的地位。而這種公正的體現，要求在處理地方政府(及其主管職能部門)、拆遷人與被拆遷人之間各種關系時，遵循不偏不倚的原則，給拆遷人和被拆遷人以均衡的條件、平等的機會以及適當的利益，實現權利與義務的最佳統一。但現實中，由于博弈局中人的優劣位置的巨大懸殊，拆遷人、被拆遷入、政府職能部門等直接利益主體事實上存在著某種不對等地位，現實中絕大多數拆遷矛盾糾紛或社會沖突都因此而產生，導致博弈局勢與博弈結局通常總是不利于弱勢方的被拆遷人，社會公正或社會公平與正義問題也隨即顯現。

2 制度的關于利益調整的博弈本質

今天，關于制度變遷所使用的分析方法主要是非合作博弈論。博弈論從微觀經濟主體之間互動的角度將制度刻畫為一個納什均衡，也就是將制度視為個體參與人從各自動機出發相互作用的狀態，即制度是博弈規則和博弈參與人的策略均衡。顯然，從博弈論的角度來看，制度是與公正緊密聯系的一個概念，制度的形成也是利益行為主體經過多次重復博弈后逐步確立起來的，具有與公正一樣的博弈本質或者利益調整本質。其他更為完整的研究是：諾斯從約束條件下個人理性選擇的思路出發，引入博弈均衡的概念來解釋制度的生產機制，認為制度是博弈規則。Dixit和Acemoglu將制度看作是博弈均衡本身，而Greif將制度看作是一個包含了博弈規則和博弈均衡的系統。此外，青木昌彥考察了博弈論視野下的博弈均衡制度觀，即制度是博弈參與人、博弈規則和博弈過程中參與人的均衡策略，認為制度是關于博弈如何進行的共有信念的一個自我維系系統，制度的本質是對均衡博弈路徑顯著和固定特征的一種濃縮表征，以一種自我實施的方式制約著參與人的策略互動，并反過來被他們在連續變化的環境下的實際決策不斷再生產出來。甚至Myerson還認為納什均衡應該成為所有分析社會制度的共同工具。另外，由于制度包含著法治、政府權力與制衡結構、司法獨立等憲政原則與憲政精神，塑造了一個社會中關鍵經濟主體的激勵，影響了對物質和人力資本、技術和生產組織的投資，不僅影響餅的大小，而且影響其分配，因此，制度在今天已經發展成為經濟增長的根本因素。制度是一種社會資本，完善城市拆遷制度，不僅關系到城市拆遷中矛盾糾紛的有效解決和社會和諧，也關系到國民經濟的持續健康發展。

基于制度的利益調整的博弈本質，或者說將制度理解為博弈的納什均衡，給研究城市拆遷行為與制度帶來的好處是：其一，當有關城市拆遷制度不是那么完美的時候，我們不是去對人(包括拆遷人、被拆遷人和政府官員)進行思想改造，而是通過改變約束條件來改進現有制度；其二，它強調了拆遷結果對于拆遷制度性規則的敏感性，這有利于將歷史因素融入到拆遷制度分析之中；其三，博弈論允許有多重均衡，而這有助于解釋現實拆遷制度的多元化。

總之，制度是以平等的利益關系為調整對象的社會規范體系，所調整的是不同社會主體之間的利益博弈關系(尤其是經濟或物質利益關系)，與一定的社會物質生活條件相適應，符合公正的基本特征。無論是制度還是公正，都反映了某種利益調整本質。科學、合理的制度能夠體現社會公正。制度的目標是追求公正，而公正也通常是通過制度體現出來。

3 關于制度公正

社會公正的核心是制度公正，也就是，公正作為一種社會觀念形態，應該首先表現為制度公正，也就是游戲規則上的公平性、正義性。原因是，一方面，某些制度安排，譬如法律，具有不得朝令夕改的相x寸穩定性和要求不折不扣得到執行的強制性。如果制度不公正，那么執行制度的后果將非常糟糕，制度的效率將非常低劣。另一方面，制度也是要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則，例如，在生產或商品的交易中，契約就是交易的法律形式即制度，契約的訂立過程及契約內容與生產方式相一致或契約雙方意思表示一致，就是正義；相反，在契約的訂立中再虛作假、欺騙脅迫，契約就是非正義的。契約的公正性才能保障未來交易的公正性，才能獲得終極法律的支持。

制度公正首先要求城市拆遷相關制度必須是透明、公開、明確、具體的，而且，實質有效的拆遷制度首先必須是普遍、平等的，讓城市拆遷中所有平等個體、群體在城市規劃、治理、拆遷、補償安置等方面都擁有相同的基本權利，也就是，基于平等的利益博弈均衡的制度才具有公正性。只有這樣，城市拆遷制度和行為才能被社會公眾所理解、所接受，并反映被拆遷人的意志。

(二)城市拆遷制度設計的博弈機理

上述研究表明，解決城市拆遷矛盾糾紛或沖突問題的制度的構建，要求利益主體經過多次重復博弈后才能逐步確立起來，也只有基于這樣的重復博弈均衡的制度才具有優良的品質，也就是具有權威性、公正性和可執行性。換言之，只有體現政府職能部門、拆遷人、被拆遷人以及其他利益相關者重復博弈的相對均衡的拆遷制度，才是相對公正的制度。從某種意義上說，就像“試錯”一樣，中國城市拆遷中頻發的群體性、個體性的矛盾糾紛甚至一些嚴重的群體性社會暴力沖突，就是構建中國化解城市拆遷中矛盾糾紛的新型機制所要付出的必要代價。不過，現代計算機仿真技術給社會學領域研究所帶來了便利手段，今天的仿真技術可以使得博弈在模擬的狀態下完美地進行，有關制度的構建無需以沉重的社會代價來換取。

另外，按照羅能生等有關設計制度安排需要基于權力博弈均衡的觀點，相關利益主體的權力結構對新制度在設計與實施過程中具有重要影響。于是，在城市房屋拆遷中，利益主體在博弈中掌控權力的大小，決定了拆遷人、被拆遷人和政府職能部門等利益相關者在拆遷制度變遷中的地位，制度變遷會朝著有利于權力占優勢的利益主體所追求的方向變革，這是當前城市拆遷制度的現狀；同時，由于制度也將隨著博弈中各利益主體擁有權力資源的相對比例的消長變化而不斷演進。因此，完善城市拆遷制度，化解城市拆遷中的矛盾糾紛和社會沖突，就必須讓不掌握占優權力、處于相對弱勢的被拆遷人和其他社會公眾擁有更大比例的權力資源，如話語權、表達權、拆遷選擇權等。

進一步地，既然制度調整的是不同社會主體之間的利益關系，城市拆遷中的利益博弈行為及博弈關系也因此產生，那么，利益(尤其是經濟的利益或物質的利益)對城市拆遷制度的形成、運行及變遷究竟起著什么樣的決定作用呢?我們認為，利益對城市拆遷制度的決定作用大體包括：(1)拆遷利益的分化導致城市拆遷利益分配制度的產生；(2)不確定性利益的發展決定著城市拆遷制度的發展；(3)利益群體(特別是一些特殊利益集團)的利益對城市拆遷制度的制定與確立具有重大影響，惡劣的情形是強勢的既得利益集團還可能以集體上書、逼宮、要挾的方式左右或影響政策的走向。很明顯，對于政府及政策決策者來說，他必須清晰地意識到，化解城市拆遷糾紛矛盾制度的制定與確立，核心問題在于全面、正確認識城市拆遷中各種利益，在于對城市拆遷各方各種利益的協調、維護、促進或限制、阻止、取締，，這是達成有效的、符合制度公正特征的利益博弈均衡的前提，且也只有這樣，才能維護城市拆遷中的社會公正，社會矛盾糾紛問題才能得以解決。

當然，必須指出的是，公正的動態性和歷史階段性表明，制度公正總是相對的，變化發展的，沒有永恒的公正。事實上，在人類思想史中，關于公正的思想也是不斷演進和發展的。由于構成這個社會的多元主體的利益，是相對的、變化的和不斷趨于調整的，利益的變化導致利益博弈關系的調整，博弈的均衡因此也不斷演進和變化。因此，城市拆遷制度的形成過程也是一種動態的演進過程，符合當前變化了的利益關系。

這樣看來，制度的制定、確立、執行與變遷過程是一個不同利益集團、利益主體的矛盾沖突與博弈過程，借助博弈倫工具，能夠準確了解城市拆遷中政府、拆遼人與被拆遷人等不同利益集團在城市拆遷制度博弈過程中可能出現的利益聯盟及其可能獲得的最大贏得值，并可以預測出聯盟體會如何以及多大程度地損害第三方的利益，判斷出支持與反對聯盟力量的時比與組合，進而就可以比較準確地預測出制度走向及與城市拆遷相關的法律的進化速度。

二、城市拆遷的立法、定制價值與制度公正

(一)城市拆遷立法、定制價值體現制度公正的博弈機理

立法是指立法機關(主要是全國人大及其常委會)制定或完善、解釋城市拆遷相關法律，定制是指擁有行政立法權的政府機關(國務院或其主管部門以及省級地方人民政府)在制定、細化、解釋法規性城市拆遷規章制度或管理條例。城市拆遷中的立法、定制價值，指的是各級人大的立法機關及其工作人員或各級人民政府在進行與城市拆遷相關的立法，或確定規章制度等定制活動中所遵循的并在所立之法或所定規章中體現的價值觀念，是立法、定制活動對城市拆遷利益主體的需要和利益的滿足。城市拆遷中，立法或定制的價值應該確立和保障公正，確認和保護必要的和合理的利益，也就是通過對城市拆遷中利益相關者拆遷利益關系的調整，使之在拆遷人、被拆遷人和政府職能部門等平等的利益主體之間達到一種相對公正的博弈均衡狀態。這里面，商業性城市拆遷利益訴求的準則是市場，以市場來定位利益價值；公益性城市拆遷利益訴求的準則是公共利益，以公認的社會公共利益和必要的損失補償來定位利益價值。總而言之就是把公平、正義、自由作為城市拆遷立法、定制的價值，而將博弈的機制引入城市拆遷立法、定制活動，讓多元的拆遷利益主體參與立法、定制博弈，是實現城市拆遷立法、定制的公正價值的有效途徑。

在城市拆遷過程中，立法、定制所確認、保護或限制的各種社會行為并實現相對公正的背后，都是利益的客觀存在。換言之，城市拆遷相關制度的構建，就是要通過對城市拆遷中政府、拆遷人、被拆遷人等利益主體的復雜多元的利益關系進行調整，使之達到一種相對的博弈均衡狀態，也只有這樣，才有可能化解近年來中國頻頻出現的因城市拆遷而導致的社會矛盾沖突。進一步地，既然公正其實就是利益的協調與平衡，是通過博弈形成的一種均衡，那么，將博弈機制引入國務院《城市房屋拆遷管理條例》等有關城市拆遷立法，定制活動，不但讓政府、拆遷人和讓被拆遷人、社會公眾等多元利益主體參與立法、定制博弈，而且通過完善的利益表達機制和權益保障機制，讓普通社會公眾有合適的途徑與渠道表達他們的意愿和訴求。筆者認為，這是實現、保障城市拆遷立法、定制的公正價值的有效途徑

更為重要的是，對于城市拆遷立法、定制的制度來說，如果制度體現了廣泛的平等拆遷利益主體博弈的均衡機制，那么立法或定制過程就趨于科學化、客觀化、技術化，有助于增強立法、定制的權威性、預見性、穩定性、普適性和不偏不倚的可執行生產，進而體現城市拆遷相關制度的公正性。相反，如果城市拆遷各社會利益主體特別是被拆遷人事實上不具有城市拆遷立法、定制中獨立主體的地位，其存博弈中的地位處于劣勢，城市拆遷制度就無法體現公正，而這將成為城市拆遷糾紛不斷發生的制度根源。中國的城市拆遷實踐表明，中國現有城市房屋拆遷的相關立法、定制是存在制度缺陷的。

(二)城市拆遷矛盾糾紛與立法、定制價值的缺失

社會發展的一個重要特征是社會主體博弈地位的變遷，城市拆遷要體現出政府所主張的經濟發展、社會進步與環境改善等意義，就必須高度重視民生力量，強化城市拆遷的政府管制而不是主導城市房屋拆遷，強化被拆遷人博弈局勢與博弈地位的上升”…。但大量城市拆遷糾紛或社會沖突現實表明。有關城市拆遷立法、定制過程并沒有體現其應有的價值追求。

應該說，近年來，中國社會正在加快走向契約社會，建立了各種制度體系，如國家公務員制度、差額選舉制度，等等，這些制度在很大程度上使過去利用身份優勢獲取利益的空間大大縮小。但這還不夠。有大量證據表明，由趨于嚴重的兩極分化和貧富差距導致的中國社會階層分化或社會對立正在侵蝕上述制度構建的努力。一方面，許多身份性因素在當代中國社會中雖然受到了不同程度的削弱，但原先占有較大既得利益的階層，對身份的依賴并沒有減少，普通社會公眾囿于其身份束縛而喪失應有的利益的現象依然還普遍存在，民主化、法制化等遺留問題還有待于未來階段來完成。另一方面，利益的多元化已經是當今中國社會中的既存事實，雖然改革對各種利益的調整正引導著社會向著充滿生機和活力的方向發展，但改革在激活利益細胞的同時也加劇了各種利益矛盾。城市拆遷就有這兩個方面的體現。這些矛盾沖突，要通過具有平等博弈地位的利益主體的反復博弈實現相對均衡，并依據這種均衡來完善法律法規才能化解，也就是通過制度公正來加以解決。

(三)城市拆遷的制度設計與利益平衡價值體現

在城市拆遷中，不同利益集團的分化、重組、合謀已經逐步形成，利益集團之間的利益沖突在立法、定制活動中已經明顯地顯示出來，有的還很尖銳，社會公眾和學術界要求修改完善《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規的呼聲也日益高漲。城市拆遷制度的決策者、政策制定者、政策執行者，必須認識到制度博弈的非零和、多方、重復博弈的特征，通過協調、商議以合作代替對抗，尋求使各方都公平獲益的多贏博弈策略，計社會公眾、被拆遷人等多元利益主體充分參與到城市拆遷立法、定制中來，并監督政策執行的過程，實現能體現拆遷人、被拆遷人以及地方政府職能部門的利益衡平的博弈均衡，體現確立和保障公正、確認和保護必要的和合理的利益的立法或定制的價值。這是城市拆遷中化解社會矛盾糾紛、維護社會長期穩定的基礎。

三、博弈均衡與社會公眾參與城市拆遷進程的制度保障

如前所述，城市拆遷立法、定制等制度的制定與實施，實際上應廢體現為至少包括拆遷人、被拆遷人、政府部門等三個有著不同直接利益要求的社會行為主體的博弈。那么，制度設計如何實現這種動態博弈均衡呢，或者說，如何有效保證城市拆遷制度安排的公正合理性呢?筆者認為，從程序上講，應該保障實現平等利益博弈均衡的達成；從機制上講，根本上應該強化對城市房屋拆的公開機制與參與機制的保障。程序公正是城市拆遷過程的公平與正義性，公開機制是對城市房屋拆遷立法、定制和執法過程的公開，而參與機制就是社會公眾關于城市拆遷意見、訴求的充分表達以及對城市拆遷進程進行全程參與。

(一)保障實現利益博弈均衡的程序公正

社會公正只能通過合理的制度安排來實現，而有效的制度安排必須首先保證程序公正或程序的正義性，這是實現社會公正的前提。雖然程序往往被理解為一種形式或一種次序，但程序不能可有可無。原因在于，一方面，在政府公權力的主導下，不嚴格拆遷程序將加劇拆遷的隨意性，導致無須聽取被拆遷人意見就單方面作出剝奪被拆遷人不動產的決定，甚至存被拆遷人可能還完全不知情時，其土地使用權已轉歸拆遷人。因此，從程序上保障政府、拆遷人、被拆遷人的利益博弈就顯得非常重要。另…方面，與程序公正緊密相連的是實質正義，實質正義要表現為社會全過程的某種結果，譬如在城市拆遷中。城市拆遷被認為或被描述為改善城市環境、推動城市GDP增長、有利于社會公眾，于是，城市拆遷規劃和主管部門往往因此忽視甚至漠視拆遷過程的正義性，也就是漠視程序公正。然而，在一個過程正義都不具備的拆遷中，城市拆遷那種促進地方經濟社會發展的實質正義是難以實現的。忽略程序、擱置或簡化程序最終都直接或間接導致城市拆遷目標扭曲或口標模糊。因此，程序要在法律和行政規則上對城市拆遷中有關生命、財產等合法、有效利益的平等保護的憲法涵義確立明確的、合理的認定程序與判斷標準。張曙光就主張基于公共目的或涉及公眾切身利益的拆遷和建設由公共決策和公眾選擇來決定，而不是由官員做主。

進一步地，按照美國學者駱湯達和諾瓦克的歸納，正當程序對于公用征收的一般程序性要求是：(1)財產所有人必須接到政府行為的通知；(2)由中立的裁決者對該問題進行裁決；(3)必須給財產所有人聽證的機會；(4)財產所有人必須有機會出示證擬和要求證人出席；(5)財產所有人必須有機會面對并盤問政府證人；(6)財產所有權人有權利聘請律師出席；(7)最終的決定，必須以聽證的記錄和陳述的理由為判斷基礎。參照上述程序，實現城市拆遷的程序公正，最需要遵循的一條原則是：給拆遷人和被拆遷人以均衡的條件、平等的機會、適當的利益，實現權利與義務的統一。基于這樣的認識，中國城市拆遷中平等的利益博弈均衡實現的認定程序需要同時從以下兩個方面加以完善。

其一，既要看到城市拆遷的結果公平，更要強調城市拆遷過程的公平。城市拆遷中，政府和拆遷人往往只強調城市拆遷“公平”的分配結果，通常的借口是經濟發展、環境改造等所謂的公共利益，而全部的拆遷行政和拆遷行為都以這種結果為依歸。然而，現實證明，結果“公平”導向下的制度安排，并沒有使廣大被拆遷人所認可、所接受，相反，大量強制性暴力拆遷行為和因反抗而導致的社會沖突行為時有發生。城市拆遷的結果的公平具有不確定性、不特定性和利益實現的滯后性，忽視過程公平和程序正義的制度安排是缺乏激勵和動力的。實質性正義要求城市拆遷的制度安排能從程序上保證每一個被拆遷人和拆遷人都能得到應得的和確定性的份額(補償或預期收益)。

其二，規范拆遷人及其拆遷行為。在城市拆遷中，拆遷人所扮演角色及其具體拆遷行為的重要性毋庸置疑，但是，如果使拆遷開發商成為左右城市拆遷進程的力量而又缺乏有效制約的話，其負面影響不可低估、城市拆遼的程序公正要求：處在博弈優勢位置的拆遷人的利益增進不能以損害處在較低位置的被拆遷人的利益為必要的前提條件。換言之，拆遷人階層的利益在增進的同時，被拆遷人的處境應當隨之改善。然而現實情況并不符合這個要求。由于拆遷人在各種資源擁有方面具有明顯的優勢，因而拆遷人在城市拆遷相關的制度設計、政策安排以及政策執行等方面也就相應地擁有了較大的影響力，進而就可能利用其優勢造成一種使被拆遷人利益受損而使自己獲益的局面，形成社會不公，引起被拆遷人的不滿、抵觸甚至是反抗，以致造成城市拆遷矛盾糾紛甚至群體性社會沖突的惡性互動，不和諧社會也就會出現。因此，城市拆遷最重要的是要讓被拆遷人群體有表達利益、捍衛自身權利的機會和合適途徑，

(二)完善城市拆遷公開機制

在現代社會中，作為民主制度的充分體現，公開機制主要體現為中央和地方權力部門有關城市拆遷立法、定制、決策、政策實施及拆遷過程都要向社會公眾開放，這既是城市房屋拆遷制度實體公正和程序公正的共同準則和基本要求，又是城市拆遷法律法規實體有效、程序正當的關鍵。也就是說，公平必須公開地、在毫無疑問地被人們所能夠看見的情況下實現。那種對商業生產拆遷也實施強制拆遷，或縱容拆遷人威脅被拆遷人，甚至雇傭社會人員暴力拆遷、或者在深夜強制拆遷的行為，都是無視城市拆遷制度實體和程序要求的對公正的蔑視。

另外，開放的城市房犀拆遷立法、定制過程，既是跟城市拆遷有關的利益訴求的表達、協調和正當分配的保障，又是基本人權的保障。在現代法治國家，人權的立法保障是實現司法保障的前提基礎和重要條件。在中國，以人為本、尊重和保障人權也應該是城市房屋拆遷立法、定制的應有之義。我們主張，對涉及限制被拆遷人房屋使用的財產權的行為，原則上只能由作為最高國家權力機關的全國人大及其常委會以法律的形式設定，國務院及省級人民政府的相關定制條例只可細化，不可與法律要義相違背，但目前的情況是，針對性的明確界定的法律沒有或不健全，而實際參照應用的是國務院頒發的《城市房屋拆遷管理條例》及省級地方人民政府的細化規則，但這些地方或部門規章很不完善，有些規定中概念不明確，典型的就是有關城市拆遷“公共利益”的模糊界定，有些條文規定竟然與《憲法》、《物權法》等法律的基本精神相抵觸。所有這些，只有強化城市房屋拆遷的公開機制才能加以完善。

(三)強化社會公眾關于城市拆遷的參與機制

在城市拆遷中，參與機制就是讓城市拆遷中，不僅政府、拆遷人、被拆遷人等直接利益主體，而且有著間接利益要求的其他廣大社會公眾參與到城市拆遷法律法規的實施以及城市規劃、拆遷公告、拆遷締約、補償安置、再到拆遷結果的整個城市拆遷實施過程中來，讓廣大社會公眾有合適的機會表達他們關于城市拆遷的利益訴求和意見或建議。也只有廣泛利益主體的參與，才能實現真正意義的博弈均衡。

一方面，法律法規作為一種公共品，理應具有廣泛的民主性和民意代表性。城市拆遷的立法、定制以及法律法規的執行，應當強化以人為本的立法和執政理念，廣泛、充分地吸納和體現社會民意。信息博弈過程表明，充分吸納民意進行城市拆遷制度構建與實施，并參與進整個城市拆遷過程，可以消除一些潛在的信息障礙，將在相當程度上提升公眾對城市拆遷和經營城市、美化環境、家園，最終促進經濟發展和社會進步的期望和信心。

另外，在城市房屋拆遷中，無論是公益性拆遷還是商業性拆遷，國家、社會、開發商企業和個人的利益應該是統一的。個人利益被嚴重忽視而國家和社會利益至高無上，或者將政府利益等同于公共利益，以及政府利益與開發商的商業利益的合謀等，都與立法、定制的本來價值形成悖論，都是對城市拆遷整體利益的違背，都是對現代法治社會和現代公民社會的反動，無法實現社會穩定、法治進步和經濟可持續健康發展的目標。

另一方面，“有法可依”并不意味著法律法規是科學合理的，也不一定能做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”。確定有效的規則體系和制度，要求在城市拆遷立法、定制時，根據博弈競爭形成利益共同體之間平衡的利益關系，形成城市拆遷共同利益最大化和利益公平競爭的制度約束，然后通過基于這個以利益格局或均衡的制度安排，實現城市房屋拆遷中社會各階層、各群體之間利益表達方式的規范化和制度化，也就是從法律上保障中國城市房犀拆遷制度的穩定性、威嚴性和不偏不倚的可執行性。顯而易見的是，既然是一場博弈，社會公眾對城市拆遷過程的參與就必不可少，這要求在對社會主體利益已經有了充分了解的基礎上，于整個城市拆遷過程中不斷征求社會公眾尤其是拆遷當事人的意見。這樣做很重要，原因在于，制度公正更應體現為一種現實的利益博弈均衡關系，而城市拆遷的立法、定制所體現的以文字表達的制度公正，與復雜的執法、司法實踐和具體行為中大量的不確定復雜因素介入利益分配時所實現或所要求的公正有可能會不一致，甚至有沖突，更何況權力還可能會被濫用。

不過，民意的表達，目前中國還沒有政治基礎和社會基礎，除了很不符合制約、平衡原則的官方信訪部門外，公民個體訴求表達和參與公共事務管理缺乏社會中間部門或非政府機構或非贏利組織等組織載體，沒有合適的參與途徑和渠道，以信訪為主要渠道的個體訴求通常是軟弱乏力的、非正規的和難以持久的，公民社會還遠未形成。筆者主張，在目前的政治和行政管理體制下，解決問題的途徑之一就是建立起發達的第在部門等社會中間組織。在個體和政府之外，尚需有個發達的社會中間組織(第三部門)來承擔個體或群體性社會訴求。從目前來看，中國社會中間部門不是沒有，但不是獨立的，通常是政府部門的依附。

四、結論性評價和簡要的政策建議

公正是一種社會觀念形態，是一種利益博弈均衡，人們追求的這種公正首先表現為制度公正；城市拆遷中的矛盾糾紛與沖突，本質上是不同社會主體的利益博弈導致利益關系的不平衡，一些嚴重干擾城市房屋拆遷順利進行和社會和諧目標實現的因素還未能獲得充分關注，這些因素來自于城市拆遷發展過程的政府部門、拆遷人、被拆遷人等直接利益方基于追求自身效益最大化而進行的博弈所導致的低效率均衡，也就是沒有實現公平、正義。因此，解決城市拆遷中糾紛或社會矛盾沖突問題的思路是謀求各種利益關系的理性平衡。這就要求，與城市拆遷有關的各種立法、定制的價值要依據博弈規則與均衡，確立和保障公正，也就是要確認和保護各局中人平等的、必要的、合理的和符合市場價值或公益價值的利益。保證這種利益或者說實現這種動態的利益博弈均衡，首先要在相關法律和行政規則上明確拆遷的程序公正；同時，一方面要求強化城市房屋拆遷中立法、定制和執法過程的公開機制；另一方面要求完善社會公眾尤其是被拆遷人有合適的機會表達他們關于城市拆遷的訴求、意見或建議的利益表達機制，以及從城市拆遷法律法規的實施開始，到具體的城市規劃、拆遷公告、拆遷締約、拆遷補償安置，再到拆遷結果的整個城市拆遷實施進程的全程參與機制。

基于上述觀點，建議如下：(1)建立、培育或完善、強化作為第三部門的社會中間組織，通過發達、完備和成熟的社會中間部門來發揚民主，汲取城市拆遷中的各界社會民意。這就要求改進城市拆遷相關立法、定制的程序，使被拆遷人、拆遷人等社會公眾通過成熟的社會中間部門來參與城市拆遷制度的確立，有合理的途徑表達他們的意見和利益訴求。發達的第三部門要求既獨立于政府、個體之外，又同兩者密切聯系，政府要重視引導和規范。(2)在城市拆遷有關立法、定制中、具體的行政過程(從規劃到締約到補償安置)以及具體的城市拆遷行為實踐過程中，應當盡可能舉行聽證會，建立一整套城市拆遷聽證制度，充分聽取和吸納社會公眾、有關利益團體、法律援助、金融、審計、財會界人士以及社會學、法學、經濟學、公共管理等領域的專家學者的合理意見。(3)完善社會主義民主政治。目前中國城市拆遷領域還沒有建立起體現社會公正的、與社會主義市場經濟體制相適應的權力制衡機制和政治架構。有關部門必須率先樹立起公平公正的制度理念，對城市拆遷的制度安排必須以推進被拆遷人和社會公眾的基本利益為依歸，保證社會公眾的拆遷權利。為此，必須對現有的城市拆遷行政管理體制進行改革，建立起權力相互制約、利益表達機制較為健全、與市場經濟相適應的社會主義民主政治體制。(4)完善社會主義市場經濟體制。市場經濟和民主政治一樣，都結合了一定的監督和制衡機制，能夠節制資本和權力并能持續地保障執行，因此，市場經濟體制的完善程度對城市拆遷社會公正的實現有著重要影響。在城市拆遷中，要通過社會主義市場經濟的完善，實現市場公正對拆遷效率追求和社會公正對拆遷公平追求的統一。