中國農村集體建設用地流轉研究

摘要：逐步建立城鄉統一的建設用地市場，促進集體建設用地的合理規范流轉是農村土地管理制度改革的重點。文章在闡述農村集體建設用地的涵義，分析集體建設用地流轉的主體、客體、分類以及方式，借鑒馬克思地租理論和新制度經濟學相關理論的基礎上，逐步厘清了中國農村集體建設用地流轉的制度變革與創新進程，并在此基礎上分析了中國農村集體建設用地流轉的基本特征。關鍵詞：農村集體建設用地；土地流轉；制度創新中圖分類號：F301

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2010)01-0100-05

自20世紀80年代始，隨著農村經濟的發展以及農村剩余勞動力向二、三產業的大量轉移，農戶之間開始了自發的土地流轉。伴隨中國城鎮化和T業化的雙加速發展，進入流轉的土地數量和規模不斷擴大。農村建設用地作為一種重要的生產要素在不同主體之間進行流轉，不僅有助于提高土地資源的配置效率，同時也能有效地促進勞動力要素的流動和農業結構的調整。

十七屆三中全會明確指出：“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。要加快完善與農村土地流轉相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革。”全國政協委員郭松海表示：“開放集體建設用地使用權流轉市場，將使得我國農村建設用地與國有建設用地具有同等地位，是此次農村制度改革的重要創新。”

集體建設用地流轉是土地流轉研究中的重要內容。由于國內外市場經濟體制完善程度的不同以及土地所有制的差異，國外研究得較多的是土地交易，而隨著中國經濟的發展和城鎮化的加速，國內學者對土地流轉特別是農村土地流轉問題的關注持續升溫，并有大量的研究成果問世。甘藏春、束偉星認為：農村集體所有建設用地流轉適應了社會主義市場經濟發展的客觀要求；有利于盤活存量土地，實現土地的集約利用；可以增加農民收入，妥善安置農民的生活；可以減少城市建設的一次性投資，加快城市化進程；可以推進與土地相關制度的改革。李明宇認為，加快農村土地流轉制度改革會在很多方面促進農村的發展。梁亞榮、劉安然對新農村建設與農地制度改革進行了研究，他們認為這兩者相互影響相互促進。新農村建設推動了農地制度改革，而農地制度改革，特別是規范的土地流轉制度改革會大大加快新農村建設步伐。李曉明、茆志英認為制度是繼天賦要素、技術、偏好后經濟理論的第四大柱石，他們推崇用新制度經濟學來解決土地問題，并從廣義和狹義兩個方面對交易費用進行分析，指出土地承包制度的供給與農民所期望的制度需求之間存在著巨大的反差，即制度出現了嚴重的非均衡狀態，制度供給不足就需要進行制度的調整、變遷和創新，進行制度的替代、轉換和交易。這種調整必須達到兩方面的目標：既能夠實現農民的經濟收益預期，又能實現國家的經濟發展和安全目標。

筆者把中國農村集體建設用地流轉作為一個系統，對其歷史沿革、創新進程以及特征進行綜合分析，籍此為探討農村集體建設用地流轉改革的對策建議提供依據。

一、農村集體建設用地概論

(一)農村集體建設用地流轉的主體

中國實行社會主義土地公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有。由國務院代表國家行使土地所有權。勞動群眾集體所有，即農民集體所有。農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，南鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。

中國集體土地屬于集體經濟組織所有，但“農民集體”只是全體農民的集合，集體內部之間的產權難以界定，集體建設用地抽象地歸集體所有，而集體建設用地的實際控制權總是落在集體代理人手中，當資源發生轉移和資源定價的時候，代理人就更容易攫取成員的權利。在流轉實踐中，集體建設用地流轉的主體既有鄉鎮(村)集體經濟組織等土地所有者，也有鎮政府和村民委員會等政府和村民自治組織，還有鄉鎮企業和個人等土地使用者。只有明確集體建設用地流轉主體，才能賦予農民集體和農民充分的土地財產權。

(二)農村集體建設用地流轉的客體

農村集體建設用地流轉的權利客體是依法取得集體建設用地使用權的組織或個體。農村集體土地產權作為土地產權的一種，具有物權的性質，權利主體對土地應具有占有、使用、收益和處分的權利。雖然新《土地管理法》規定，土地使用權可以依法轉讓，但實際上中國是禁止集體建設土地使用權的有償轉讓的。集體土地只有經國家征用轉為國有土地后，才能出讓。農民集體并沒有自由處分土地的權利，其從土地上的經濟收益當然也無從談起。因此，實現農村集體建設用地完全權能，就必須進行農村集體建設用地使用權的合理流轉。

(三)農村集體建設用地流轉的分類

農村集體建設用地流轉根據主體的范圍，可分為農內流轉和農外流轉。農內流轉指在農村內部所有者和使用者之間、使用者和使用者之間的流轉；農外流轉指農村建設用地向城市流轉。根據流轉的客體，可以分為所有權流轉和使用權流轉。其中所有權流轉是指由于國家征用，土地所有權由農民集體所有轉變為國家所有的一種方式；使用權流轉是指農民集體或個體農戶將其使用的集體非農建設用地通過出租、轉讓、入股的方式讓與他人使用的行為。

此外還存在一種是否包含初次流轉和再次流轉的觀點。初次流轉是指農民集體經濟組織根據“土地的使用權和所有權可以相分離”的原則，將農民集體建設用地的使用權，通過土地承包、土地使用權折價入股等形式，與所有權相脫離，有償或者無償地轉移或讓渡給其他單位和個人的行為。其實質是土地使用權與所有權的初次分離，這種分離通常是在地方政府的操縱下進行的，其結果通常是建設用地供給總量的增加，而不是現有存量建設用地利用率的提高；再次流轉是指已經從集體經濟組織那里得到集體建設用地使用權的單位和個人，在法定使用期限或合同約定的使用期限屆滿之前，再以一定的形式，將該建設用地的使用權轉移給其他單位和個人的行為。其實質是僅限于建設用地使用權的流轉，是對存量建設用地使用權的重新分配，其結果是使目前利用率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，不會增加新的建設用地。

(四)農村集體建設用地流轉的方式

當前法律允許一定范圍內農村集體建設用地使用權的流轉方式，主要是集體經濟組織與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營的形式共同興辦企業，以及依法取得建設用地的企業因破產兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移等。除此之外，在一些地方的實踐探索中，已經出現《土地管理法》尚未確認的出讓、轉讓、出租、抵押等方式：(1)出讓。集體土地所有者將集體建設用地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向土地所有者支付土地出讓費的行為。(2)轉讓。指將集體土地使用權或者所有權一次性轉讓給新的土地使用者。隨著企業的發展，企業間合并、兼并、重組及股份制改造改組，就出現了集體建設用地使用權的轉讓。(3)出租。指土地所有者或使用者作為出租方，把土地的使用權讓渡給承租人使用，由承租人向出租人支付地租的行為。出租是目前集體建設用地最主要的流轉形式。(4)抵押。指集體建設用地使用權人以其合法的土地使用權，以不轉移占有的方式向抵押權人提供債務擔保的活動。(5)聯營、入股。指集體土地所有者將一定年期的集體建設用地使用權收益金折成股份，由土地所有者持股，參與分紅的行為。

二、農村集體建設用地流轉相關理論基礎

(一)馬克思地租理論

土地流轉收益的根本來源在于地租，按照馬克思地租理論，地租是土地所有權在經濟上的實現形式，“不論地租有什么獨特的形式，它的一切類型有一個共同點，地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式，而地租又是以土地所有權，以某些個人對某些地塊的所有權為前提”。地租在形式上可以分為絕對地租和級差地租。“土地所有權本身已經產生地租”。絕對地租是土地所有權存在的必然結果，是土地所有權權益在經濟上的實現，歸土地所有者所有。

級差地租是等量資本投在面積相等的土地上具有不同的生產率而形成的、由個別生產價格和社會生產價格的差額所構成的差額利潤所轉化而成的地租形式。“級差地租實質上終究只是投在土地上的等量資本所具有的不同生產率的結果”。合理的土地流轉收益分配關系到出讓土地農民切身利益，也是政府調控土地流轉市場，保障土地流轉市場健康發展的關鍵。從理論上講，農村集體建設用地流轉的收益主要由三部分組成：一是所有者對土地的壟斷，即絕對地租；二是勞動和資本的投入所產生的成本地租：三是投資環境所產生的級差地租。要規范集體建設用地流轉，就必須要建立合理的收益分配機制。在集體建設用地流轉中，收益分配主體主要涉及農民、農民集體、政府。農民集體是土地所有者，在集體建設用地流轉中占主導地位；農民是土地使用者；政府在土地管理和開發建設中發揮了很大作用，因為土地的區位優勢和資產價值的提升往往是由于國家的投資建設帶來的。所以土地的流轉收益要在這三者之間進行合理分配。

首次流轉中形成的土地收益應該由土地所有者所有，國家可以稅收形式適當分享一定的流轉收益，補償國家在基礎設施方面的投入。再次流轉中產生的土地收益應該歸原土地使用者所有，國家不再享受土地收益。但是有增值收益的，流轉雙方應向國家交納一定的土地增值稅。

(二)新制度經濟學理論

產權關系是否明晰、交易費用的高低、制度變遷的誘致性因素是影響集體建設用地自由流轉的關鍵因素。因此，新制度經濟學的相關理論有一定的指導借鑒意義。

明晰的市場產權關系是決定集體建設用地是否能流轉的前提。科斯論證了在交易費用為正的條件下，產權制度選擇的重要性，揭示了產權制度安排與資源配置效率之間的相互關系。德姆塞茨認為，“產權是一種界定人們如何受益及如何受損，因而誰必須向誰提供補償以使它修正人們所采取的行動。產權是一種社會工具，其重要性就在于事實上它們能夠幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期”。在農村土地流轉實踐中，明晰的產權是土地流轉的前提，它不僅能有效保護農民的合法權益，還能通過完善農民對土地的權利來激發農民進行集體建設用地流轉的積極性。

從農民自發進行土地流轉到土地試點改革的歷史變遷中，交易費用隨著制度的變遷而發生變化，并且由于中國現行法律法規對農村集體建設用地流轉的限制，使得配置集體建設用地的成本高昂。交易費用的變化影響了集體建設用地流轉的進程。交易費用最早是在科斯的《企業的性質》中提出，他說“使用價格機制是有代價的”。科斯認為，交易費用是獲得準確的市場信息所需要付出的費用，以及談判和經常性契約的費用。巴澤爾認為，交易費用是“與轉讓、獲取和保護產權有關的成本”。也就是說，交易費用是基于經濟資產所有權的交換以及確立排他性權利性質的費用。

“幾乎所有的新制度經濟學家都承認，制度創新的終極動力在于追求個人利益最大化，即一項制度安排是在預期的凈收益超過預期成本時就會被創新”。戴維斯和諾斯認為，制度創新的過程是制度失衡與制度均衡的交替變化過程。“在制度學派經濟學家看來，制度不斷完善的過程，就是這樣一種周而復始的從制度的非均衡到制度均衡的動態變化與發展過程”。

諾斯認為，從制度變遷的主體和誘因看，制度變遷方式分為強制性制度變遷和需求誘致性制度變遷。需求誘致性制度變遷是來自于地方政府和微觀主體對潛在利潤的追求，改革主體來自于基層，程序為自下而上，具有邊際革命和增量調整性質。強制性制度變遷是國家在追求租金最大化和產出最大化目標下，通過政策法令實施的，它是以政府為制度變遷主體，程序是自上而下的激進性質的存量革命。

三、中國集體建設用地流轉的歷史回顧及特征分析

(一)中國集體建設用地流轉的歷史回顧

中國建設用地流轉制度變遷經歷了三個階段：一是嚴格禁止階段；二是有限管理階段；二三是制度規范創新階段。

1950年6月，《土地改革法》第30條規定：“土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。”這是新中國成立以后最初的農民所有制。但隨著社會主義改造的進行，農民所有制逐步被農村土地的集體所有制所代替。1962年9月，中共八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》肯定了農村土地的集體所有制，并明確規定“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣”。這表明了農村土地為集體所有，土地不能進行流轉。

這一時期，中國實行的是計劃經濟體制，經濟運行主要依靠國家行政計劃，城市土地實行行政配置、無償使用的制度。在農村則完全實行土地集體所有，統一經營，禁止土地買賣和出租，農民和農民集體失去了土地處分權。也就是說當農村集體建設用地流轉歸集體所有后，集體建設用地的流轉權利也隨之被剝奪。

1978年改革開放以后，中國開始進行農村土地使用制度改革，但土地流轉仍然被《憲法》、《土地管理法》以及其他行政法規嚴格禁止。隨著農村改革開放的深化和經濟的快速增長，自發進行土地流轉的行為不斷增多。直到1984年，國家的有關政策法規才開始松動，從全面禁止流轉轉變到允許有限范圍內流轉。1985年，中共中央、國務院《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》提出，“允許農村地區性合作經濟組織按規劃建成店房及服務設施自主經營出租”，從政策上為集體建設用地流轉創造了條件。1988年4月，《憲法修正案》將“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”，修改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。隨后，《土地管理法》也相應地修改為“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”，并增加了“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定”的條款。但是，國務院一直沒有對集體所有土地的使用權流轉辦法加以規定，其流轉還是被禁止的。

隨著鄉鎮企業的興起，農村集體建設用地的需求日益增大，土地的價值觀念也倍受人們重視，客觀上對原本禁止流轉的集體建設用地產生了強烈的內在需求，農村集體建設用地的自發流轉現象增多。并且伴隨流轉規模的增大以及流轉形式的多樣化，形成了龐大的隱形市場。

隨著農村集體建設用地流轉的盛行，到20世紀90年代中期，政府也開始重視并對這種無序局面進行整治。2004年10月，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。這無疑為集體建設用地流轉的規范管理提供了有力依據，一系列試點工作就此展開。2005年10月廣東省出臺的《廣東省集體建設用地使用權管理辦法》，作為中國首部關于集體建設用地流轉的地方性法規，明確了集體建設用地使用權可以出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，在農村集體土地流轉改革中具有重要意義，并引領了全國各地的集體建設用地流轉制度的創新改革。1999年11月，經國土資源部批準，蕪湖市被確定為集體建設用地流轉試點市。2000年，國土資源部在江蘇南京市，蘇州市，上海青浦區，浙江湖州市，廣東南海市等9個市區開展集體建設用地流轉試點工作；2001—2002年。國土資源部在蘇州、安陽和湖州先后三次組織“土地制度創新座談會”，在各試點單位在實踐的基礎上總結了規范集體建設用地流轉的相關經驗和做法；2006年3月，國土資源部《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》進一步明確“穩步推進……集體非農建設用地使用權流轉試點，不斷總結試點經驗，及時加以規范完善。”全國各地對集體建設用地流轉制度的大膽探索，表明集體建設用地流轉已經在向規范化管理過度，但在法律上。集體建設用地的流轉并沒有取得突破。法律的限制與現實強大的需求產生了強烈的矛盾。

由于國家的《土地法》以及《土地管理法》沒有對集體建設用地流轉完全認可，地方政策和法規與國家大法尚有一定的沖突，無法切實保護流轉雙方的權益，集體建設用地流轉的創新改革仍待規范。

(二)中國集體建設用地流轉的特征分析

1 流轉形式多樣

在《土地管理法》框架內，集體建設用地流轉形式局限在以土地使用權入股、聯營及“因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移”上。隨著各試點實踐在流轉方式上的突破，集體建設用地流轉方式也變得多樣，涵蓋了出讓、轉讓、出租、抵押、聯營入股等多種形式。如為了獲取一定的經濟利益，農村集體經濟組織直接轉讓、出租土地使用權，或者集體經濟組織以土地使用權作價聯營或參股興辦企業，再或者農民以轉讓、出租房產形式連帶轉讓、出租土地使用權；也有鄉鎮企業的合并、兼并及股份制改造所涉及的土地使用權流轉，以及由于企業倒閉或債權債務等原因所造成的司法裁定致使土地使用權發生被動的轉移。

2 流轉主體多元

與經濟發展中投資主體多元化相適應，參與集體建設用地流轉的主體也呈現出多元化發展趨勢。集體建設用地流轉的主體，從轉讓、出租方而言，既有鄉(鎮)、村集體經濟組織即集體土地所有權者，也有鄉(鎮)政府和村民委員會等行政管理機關及村民自治組織，還有鄉(鎮)、村辦企業和個人等土地使用權者；從受讓方而言，既有本集體經濟組織內部成員，也有其他集體經濟組織或其他社會成員，包括組織和個人。

3 規范措施缺乏

由于法律對集體建設用地流轉未做具體規定，一些地方的各級基層政府比較熱衷于“管理”集體建設用地流轉，而且關心得更多的是收益分配。在已經發生的集體建設用地交易案例中，由鄉村政府出面交易的有之，由鄉村長、書記決定交易的也有，一些地方的市(縣)政府也加入到收益分配的行列。有些地方為便于分享收益，甚至上收集體土地所有權，將村民小組的集體土地所有權上收至村集體經濟組織或鄉鎮集體經濟組織。相反，由于規范措施缺乏，土地行政管理部門無法對集體建設用地的流轉實施有效管理。

4 流轉分布區域性

集體建設用地流轉直接受到社會經濟發展的影響，其活躍程度、規模、形式等與經濟發達程度密切相關。在經濟發展程度較好、城市化水平較高、受城市社會經濟輻射強度大的城鄉結合部，集體建設用地流轉比較活躍，而且已具相當規模，除出租房屋外，多通過鄉鎮集體經濟組織聯營聯建，鄉鎮企業改造改組、盤活、利用廠房、生產場地帶動土地流轉。而在經濟發展程度較差、遠離城鎮中心的農村地區，集體建沒用地流轉相對較少，且流轉活動多是零散的、自發的，流轉規模小、形式少，主要是農民出租住宅和集貿市場出租攤位等。

四、結語

由于現行土地法律法規尚不健全，農村集體建設用地的用途與流轉管理還不完善，因此現行集體建設用地的流轉還存在許多問題：第一，集體建設用地流轉的權利在法律上受到嚴格限制，這不符合生產力發展要求和中國土地流轉市場的實際需要；第二，政府在集體建設用地流轉中的角色尚待改善；第三，土地產權關系模糊，大大影響了農戶參與流轉的積極性；第四，集體建設用地流轉的管理滯后，阻礙了集體建設用地有序、規范的流轉；第五，農村土地流轉市場不完善，制約了集體建設用地市場化的進程；第六，集體建設用地流轉收益分配不合理，嚴重阻礙了出讓者和管理者的積極性；第七，農村社會保障制度不完善。要解決上述問題，必須對現行農村土地制度進行改革完善，創新農村集體建設用地流轉體制。