社會主義新農村建設與環境法律制度創新研究

摘要：環境法律制度是社會主義新農村建設的重要制度保障之一，社會主義新農村建設是環境法律制度完善的歷史契機。社會主義新農村建設給現行環境法律制度帶來了立法理念、規制對象等方面的挑戰，社會主義新農村建設視野下的環境法律制度應對成為現實要求和必然選擇。關鍵詞：社會主義新農村建設；環境法律制度中圖分類號：DF46

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2010)01-0124-05

2006年3月14日，十屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要的決議》(簡稱《規劃》)，以中央“一號文件”的形式發布，《規劃》第二篇(共六章)全面系統地提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，提出了“堅持統籌城鄉經濟社會發展的基本戰略，在積極穩妥地推進城鎮化的同時，按照‘生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主’的要求，扎實穩步推進新農村建設”的總體戰略構想。《規劃》的內容非常全面，系統涵蓋了發展現代農業、農民增收、改善農村面貌、培養新型農民、增加農業和農村投入等方面，從統籌建設物質文明、精神文明、生態文明和政治文明的角度，對建設和諧新農村進行了高度概括，既是總體要求，也是新農村建設的基本著眼點，對社會主義新農村建設有重大的政策指導意義。隨后，黨中央、國務院又依據《規劃》的精神，進一步制定了《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》(簡稱《意見》)，細化了各方面的工作要求，使新農村建設在政策層面更切實可行。上述兩大綱領性文件的發表，標志著中國社會主義新農村建設進入了實質性階段。值得注意的是，在上述兩個文件中都改變了過去在追求經濟發展的同時忽視環境保護的傾向，從文字到精神層面都滲透著經濟發展與環境保護并重的思想。其中，在《規劃》中第六章“改變農村面貌”第二節為“加強農村環境保護”，第四章第一節“提高農業綜合生產能力”中也涉及到一些與環境保護相關的內容，第六篇則以“建設資源節約型、環境友好型社會”為題做了規定；《意見》第四“加強農村基礎設施建設，改善社會主義新農村建設的物質條件”中第15和第17點中也涉及到農村生活污染和生態建設的一些具體問題。可見，在新農村建設的政策背景下，農村環境保護問題已受到國家高度重視，成為新農村建設的一個重要組成部分，新農村建設視野下的環境法律制度應對也成為現實要求和立法的必然選擇。

一、社會主義新農村建設與環境法律制度的關系

(一)環境法律制度是社會主義新農村建設的重要制度保障之一

新農村建設是涵蓋物質文明、精神文明、生態文明和政治文明建設的一項系統工程，涉及方方面面的關系和利益及各種政策和法律制度的綜合作用。其中，涉及的政策包括：“多予少取放活”的支農政策、糧食最低收購價政策、節能促進型財稅鼓勵政策、農業直接補貼政策等；涉及的法律制度也很廣泛，涵蓋經濟、政治、文化、環保等方面，如征地和戶籍制度、信貸制度、村莊規劃制度、農村社會保障制度、土壤污染防治制度等。政策和法律制度在新農村建設中應起到協同作用。

新農村建設需要一系列法律制度保障，其中環境法律制度是一個重要組成部分。環境法律制度有利于新農村建設取得良好的生態文明成果和農村環境法治的實現。健全的農村環境法律制度的建立和施行，有助于克服無法可依、有法不依的現象，建立農村環境保護的長效機制。特別是考慮到中國農村環境污染和破壞形勢日益嚴峻以及農村環境法律制度的大面積缺位的現實，農村環境法律制度的健全更為重要。

(二)社會主義新農村建設是環境法律制度完善的歷史契機

首先，周家對新農村環境立法的日益重視為環境法律制度完善創造了歷史契機。伴隨新農村建設的推進，國家對農村環境問題更加重視。這體現在《規劃》、《意見》等一系列的政策性文件中，尤其集中體現在新農村建設“二十字方針”的精神中。如對“村容整沽”的內涵應從“兩型社會”的高度認識。“村容整潔”不僅是改變廣大農村普遍呈現臟、亂、差、缺乏規劃的面貌，即“改善農村的人居環境和村容村貌”，更重要的是指向一種新型的環境友好型、資源節約型的現代農村生產、生活方式和環保文化，即提倡農民以環境友好型、資源節約型的方式生產、生活，減少環境污染和資源浪費，避免生態破壞，營造一個干凈、舒適的新農村生產、生活環境。“生產發展”、“生活寬裕”是建立在環境和生態不被破壞而宜居的前提下，“鄉風文明”中蘊含了生態文明的思想，“管理民主”中也包括了農村環保的公眾參與思想等。隨著國家對農村環境問題的重視，一系列的農村環境保護相關法律、法規、標準等將會出臺，促進農村環境法制的健全，為環境法律制度完善創造了歷史契機。

其次，新農村建設帶來的新問題為環境法律制度完善提供了現實條件和客觀要求。新農村建設中面臨著復雜的不同于城市環境污染的各種環境問題，既包括環境污染，又包括資源與生態保護。從現實層面看。“全國農村生態環境總體上仍然比較嚴峻，農村生活污染、面源污染還是相當嚴重，尤其是丁業污染、城市污染向農村轉移，以及水土流失、土地沙化、生態功能退化等情況還在蔓延。這些問題，不僅嚴重影響到廣大農民群眾的身體健康，而且也制約了我們國家的可持續發展。與傳統的城市環境問題相比，新農村建設中的環境問題有很大的特殊性，體現在污染物的產生、種類、危害后果、防治和資源與生態保護等各方面，這主要是由于農村自身特殊的生產、生活方式導致的。如因過度使用化肥、農藥導致的土壤污染和水污染，既導致土壤生產能力下降又影響飲水安全；因生產污染、生活污染和缺乏集中式供水系統而導致農村飲用水源污染，影響飲水安全；因畜禽養殖的規模化經營導致畜禽糞便、污水、惡臭等引起環境污染，影響飲水安全和人體健康；城市污染企業下鄉和城市垃圾向郊區及農村轉移，導致污染下鄉；因現行環境管理體制的弊端，導致農村環境無人監管，出現環保監管真空地帶等。現行環境法律制度對此存在立法的不足，甚至是空白，亟需完善，以避免新農村建設變成“大建設、大破壞”。因此，新農村建設帶來的新問題為環境法律制度完善提供了現實條件和客觀要求。

二、社會主義新農村建設對現行環境法律制度的挑戰

目前，中國已初步建立了符合中國國情的環境保護法律體系，但中國的農村環境立法卻極其薄弱。社會主義新農村建設的推進，對現行環境法律制度提出了挑戰，既包括立法理念方面，更包括規制對象方面。

(一)立法理念上的挑戰

中國傳統環境立法中的“城市中心主義”色彩較濃重，大部分現行環境法律都是為城市環境污染(尤其是工業污染)防治等而制定，至今還沒有一部保護農村環境的專門性法律、法規，對農村環保問題重視不夠，這無疑是一個重大的立法缺陷。對此，已有學者指出“起步于20世紀70年代末期的中國環境保護立法雖然經過不斷發展和完善，但仍然表現出大城市利益中心主義和大企業中心主義的特征。政府更多關注大城市的環境保護需要，對農村環境保護則重視不夠，從而導致城鄉環境問題解決的分離；現實后果就是在城市環境問題尚未很好控制的同時，農村環境問題日益嚴重，環境公平和正義受到影響”。造成這種現象的根源存于城鄉二元經濟結構建國以來，奉行重工輕農、重城市輕農村的政策。城市、工業和農村、農業逐步分裂為兩個相對獨立的經濟體，城市的發展長期建立在犧牲農村、農民利益的基礎上，農民逐步淪為社會的弱勢群體，其正當利益(包括環境利益)在某種程度上被漠視。相應地，立法上，農民的環境利益沒有受到法律的重點關注，環境立法理念上出現“城市中心主義”的傾向。與城市環境問題相比，農村環境問題有許多特殊性，主要是由于農業生產、生活與工業生產、城市生活對環境影響的具體方式不同，體現在污染物的產生、種類、危害后果、防治等各方面都有一定的特殊性，因而，照搬城市環境立法“一刀切”不能解決問題，需要單獨立法保護農村環境。這就挑戰了現行環境法律制度中的“城市中心主義”立法理念。

(二)規制對象上的挑戰

現行環境法律制度的主要規制對象是工業污染、城市污染，對農村生產污染、生活污染治理和生態保護等存在較大立法不足，甚至出現立法空白。這種規制現狀難以應對日益嚴峻的農村環境問題。新農村建設對現行環境法律制度的規制對象提出了挑戰。因而，需要擴大現行環境法律制度的規制對象，將農村生產污染、生活污染和生態保護問題等納入調整范圍。尤其是要針對各種特殊的現實的農村環境問題，如土壤污染、飲用水源污染、畜禽養殖污染、污染向農村轉移等，建立和完善相關立法，以期有效發揮環境法律制度的規制作用，建設環境友好型、資源節約型新農村。

三、社會主義新農村建設視野下環境法律制度的應對

(一)立法理念上對城市中l心主義的摒棄

傳統的城市中心主義的環境立法應該檢討，理由有：(1)憲法性權利的保護和平等價值的要求。從憲政的角度看，農村居民和城市居民一樣，都是國家的公民，其環境權益應該受到平等的法律保護，而兒，由于農村居民的此種環境權益與廣大農村居民的生存權、發展權等根本性權利緊密聯系，理應受到法律的強有力保護。(2)城鄉統籌和現實形勢的要求。實際上，城鄉統籌，不僅要求對經濟發展的統籌，讓億萬農民共享改革開放的成果、脫貧致富，也蘊含著對環境保護的統籌。只有將農村環境問題也納入城鄉統籌的范圍，才能夠切實地建設環境友好型、資源節約型社會，構建和諧社會。同時，中國農村環境形勢日益嚴峻、惡化的現實也要求對農村環境問題更加重視。因此，中國環境立法理念上的變革、對傳統的城市中心主義的摒棄已是大勢所趨。這種變革主要體現在將來一系列專門性的農村環境法律的出臺和相關法律、法規、環境標準的修訂。

(二)新農村環境立法方面的基本構想

1 制定《農村環境保護法》

由于農村環境問題的多樣性、復雜性、分散性等特點，涉及的范圍廣、控制難度大。總體而言，中國農村環保工作嚴重滯后于經濟發展，對農村環境問題的重視不夠，制度上也存在缺失，尤其是缺少一部對農村環境問題防治的綜合性法律、法規。應該針對農村環境問題的特點，制定一部不同于城市環境問題防治的單獨的綜合性法律、法規，這就是《農村環境保護法》或《農村環境保護條例》。這種立法路徑相對于修改《環境保護法》加入農村環境保護條款的立法方式更具優勢：其一，可以避免將農村環境保護條款納入現行“城市中心主義”色彩的環境基本法后出現的體系不協調后果；其二，可以降低立法成本并凸顯農村環境問題和環境保護的特殊性，促進法律規制的有效性。具體立法形式上，筆者主張制定《農村環境保護法》。因為，作為農村環境問題防治的綜合性法律，在制定主體和效力上應該至少和其他專門性農村環境法律(如將來可能制定的《農村土壤污染防治法》等)相同。否則，就難以起到綜合性、統帥性的農村環境基本法律的作用。因而，建議制定專門的《農村環境保護法》。具體內容上，主要是規定農村環境保護的一些指導思想、基本原則、基本制度等，可吸收部分《關于加強農村環境保護工作的意見》、《國務院關于落實科學發展觀、加強環境保護的決定》等文件的精神和重要內容，并建立相應責任制度等，總結農村環境問題防治中的成功經驗并制度化，如規定“禁止各種形式的城市污染向農村轉移”。同時，該法制定中要注意和近來可能制定的其他專門性農村環境保護法律、法規的協調。

2 制定《農村土壤污染防治法》

針對中國農村土壤污染日益嚴重的現實，有必要制定專門性的《農村土壤污染防治法》，加大農村土壤污染防治力度。中國已有土壤污染防治的法律、法規體系，但分散在《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等污染源控制的專門法律和《危險化學品安全管理條例》、《農藥管理條例》等法規、規章中。其不足在于采“附屬立法”形式，上述法律法規等對土壤污染的規定都是附帶性的，“土壤并沒有作為一個獨立的環境要素加以保護。如：《環境保護法》將土壤污染防治作為農業環境保護的一個方面；《水污染防治法》是針對工業廢水和城市污水灌溉問題而提到土壤污染問題的；《農業法》和《土地管理法》是為保護耕地地力而涉及土壤污染問題……土壤污染相對其他環境要素污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、不可逆轉性和難治理性等特點。這些特點要求必須綜合、全面、有針對性地防治土壤污染，而現有的附屬立法形式顯然不能滿足這樣的要求”，因而，制定專門性的《農村土壤污染防治法》，梳理、整合現有的農村土壤污染法律、法規體系，克服法律沖突、重復的弊端，提高立法層級，加大農村土壤污染防治力度，勢在必行。同時，在制定中要考慮和已有的相關法律的協調問題。

3 完善農村飲用水源保護法律制度

農村飲用水源是指農村城鎮集中式供水水源、城市集中式供水水源以外的農村生活用水水源。農村飲用水源關系到廣大農村居民的身體健康和生命安全，必須嚴格保護。農村一般沒有集中式供水系統，農民的飲用水源分散，飲用水來源復雜。由于不合理施用農藥化肥、集約化養殖產生的畜禽糞便、農村面源污染、生活垃圾滲透液的滲漏等，使農村各種地表水和地下水受到不同程度的污染，嚴重影響農村飲水安全。現行水源保護制度的對象主要是供城鎮居民飲水的水源，缺少對農村飲用水源保護的針對性規定，再加上農村環境管理體制不健全以及農村飲用水源的分散性、污染行為的隱蔽性特點等，導致監管網難。現行法律存在許多法律空白，應制定和完善一系列農村飲用水源保護制度，如農村飲用水源保護區制度、農村飲用水源保護應急制度、農村飲用水源限期治理制度、農村飲用水源水質標準和監測制度等，增強制度的可操作性和實效性，保障農村飲水安全。

4 制定《農村畜禽養殖污染防治法》

近年來，伴隨畜禽生產的規模化、集約化等的推廣，因畜禽糞便、污水、惡臭等引起環境污染的事件常有發生。農村畜禽養殖污染已經成為農業面源污染的主要來源之一。目前，中國涉及的法律主要有《畜牧法》、《同體廢物污染環境防治法》、《清潔生產促進法》和《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。其中，《畜牧法》是中國目前唯一一部對畜禽養殖污染防治作了詳細規定的法律，但不足在于：其性質為“產業法”，主要目的并不是防治污染，而是規范畜牧業生產經營行為和促進畜牧業持續發展。國家環境保護總局于2001年頒布了《畜禽養殖污染防治管理辦法》、《畜禽養殖業污染物排放標準》、《畜禽養殖業污染防治技術規范》。其中，《畜禽養殖污染防治管理辦法》是中國僅有的一部專門對畜禽養殖污染作出規定的規章，對污染防治原則、“新改擴”建養殖場的環境評價和選址、污染控制設施的“三同時”、排污申報登記、排放標準、排污許可證、排污費、超標準排污費、污染控制設施及措施、違法的法律責任等都作了規定。一些地方也制定了相關規章。這是中國現有畜禽養殖污染防治立法現狀。總體看，中國現有畜禽養殖污染防治立法較薄弱，僅有《畜牧法》對污染控制作了少量規定，《畜禽養殖污染防治管理辦法》雖然有專門規定，但其法律效力太低、權威不夠。因此，建議制訂一部專門性《畜禽養殖污染防治法》，加強對畜禽養殖污染的防治力度；應注意畜禽養殖污染本身的特點，吸收清潔生產、循環經濟的理念，借鑒歐美國家綜合運用法律和補貼、稅收、押金退還、環境債券、排污許可證交易等經濟激勵手段來防治污染的經驗，提倡對畜禽養殖污染變廢為寶、循環利用。

5 創新農村環境監督管理法律制度

環境監督管理法律制度，“是指國家環境保護監督管理機構的設置，以及這些機構之間環境保護監督管理權限的劃分”。環境監督管理制度對直接影響到環境管理和環境執法的效果，在環境管理中起決定性作用，“一般認為，一國環境管理體制的現狀直接反映了該國對環境和環境問題的認識水平，體現著該國環境管理的范圍和要求，環境管理體制的強弱顯示了該國環境管理的能力和程度，是該國環境政策的重要表現，是環境法制完善程度的重要標志”。中國農村環境問題日益惡化的原因之一，就在于環境監督管理制度的不健全導致監管不力、出現監管的“真空地帶”。中國當前環境執法體制缺陷主要體現在環境執法機構的縱向設置及其職權的配置上。從環境執法機構的縱向設置看，環境執法體制缺陷主要體現在以下兩個方面：其一，國家層面的環境保護部具有“決策權”，地方各級環保部門并沒有“決策權”，在地方宏觀發展規劃和政策制定中缺乏話語權。其二。鄉、鎮一級的基層環保機構缺失，廣大農村地區的環境保護工作處于空白狀態。由于鄉鎮一級環保派出機構的缺位而縣級環保機構由于資金、人力等因素對農村環境問題無力監管，導致新農村建設中出現環保監管的“真空地帶”，難以扭轉農村環境日益惡化的局面。因此，必須變革、創新農村環境監督管理制度，方向是對環保部門的基層環境監督管理制度向農村適當延伸，設立派出機構，即在鄉鎮、村一級設立環境監測站或環保專干、環保：監督員等，加大農村環保監督力度。同時，在設立農村環保派出機構時，要協調好與村委會的環境管理關系，可以賦予村委會一定的環境管理輔助職能，消除農村環境監管的真空。

6 環境公益訴訟制度

環境公益訴訟制度，是公民或團體為維護環境公益，在環境公益遭受侵害或有侵害之虞時，對侵害環境公益者向法院提起訴訟的制度。它對于發揮環保公眾參與、防止新農村建設中的違法亂建設、違法規劃等，防止大建設變成大破壞，有重要的制度價值。目前中國一些地方已有實踐探索，如2008年貴陽檢察院訴熊金志等違法建設案，但實踐中的案例之原告多為政府、檢察院等，未見公民、環保NGO等身影，反映了目前的環境公益訴訟實踐有“作秀”之嫌，公眾參與缺位，不具有普遍意義。在制度建構上，美國成功的“公民訴訟”制度值得借鑒，其特點在于原告資格和被告(另一視角看即被訴行為)都很廣泛。原告可以是任何人，甚至包括企業、州政府乃至美國政府等。被告分二大類：一為包括私人企業、美國政府或其他各級政府機關在內的污染源；一為環境保護署長。中國在建立環境公益訴訟制度時也要放寬原告資格限制，并將環境污染、破壞行為和監管機關行政不作為涵蓋進被訴行為，以發揮環保公眾參與，增強對危害環境行為等的威懾力，降低執法成本。此外，還有一些具體問題需要進一步研究，如該制度在公益訴訟制度中的體系處理、管轄制度、訴訟費用制度、重復起訴的處理等。