信訪渠道的障礙難題

提案概要:目前，信訪制度的運行始終難脫“應(yīng)對”性質(zhì)，帶有“權(quán)宜”特征。盡管信訪機構(gòu)比比皆是，但在此制度下所取得的信訪成效卻非常有限。

1、將信訪制度納入憲法框架，建立具有獨立職能的信訪機構(gòu)，對國家事務(wù)或任何級別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開調(diào)查并提出報告等。

2、由人大代表負責受理本選區(qū)選民的信訪事項，由人大代表就受理的信訪事項提起相應(yīng)的督辦程序。

中國的信訪機制自古有之。比如中國古代的“告御狀”，即冤民越級直接上書中央機關(guān)甚或可以直接訴冤于皇帝的申冤方式;又如魏晉南北朝時期設(shè)“登聞鼓”，即冤者不服判決，可以不受訴訟審級的限制直接訴冤于皇帝擊鼓鳴冤，并由皇帝指定官吏重新審理。新中國成立后不久，新的信訪制度隨之產(chǎn)生。

信訪制度的設(shè)立，應(yīng)該基于有效地解決信訪問題、化解社會矛盾、維護社會公正和諧的目的而存在，而有生命力。新中國的信訪機制已經(jīng)運行了半個多世紀，究竟成效如何?

4年上訪1500余次的偶然與必然

4年多時間上訪1500余次;曾攔過市委書記、省委書記的車，還試圖攔國務(wù)院總理的車;曾偷偷爬上濟南至北京的列車，至禹城被清下車后徒步11天走到北京。這是山東某地上訪人徐某的真實經(jīng)歷。

1994年，徐某的丈夫王某被人打死，4年過后，案件卻仍然處于“擱置”狀態(tài)，因為在公安局將案件移送檢察院后，又出現(xiàn)一名新的“證人”，證明是嫌疑人以外的另一人打死了王某。檢察院為此幾次退卷公安局，因雙方意見分歧，案件始終未能進入公訴環(huán)節(jié)。

徐某拋家舍業(yè)，先后到市里、省里、中央四處上訪，才有了上述經(jīng)歷。1998年，山東省人大信訪部門受理此案，工作人員針對此案進行了調(diào)查、閱卷及督辦。由于得到省人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，案件得到進展。最終，犯罪嫌疑人在逍遙法外5年之后被以故意傷害罪判處無期徒刑，受害方獲得遲到的公正。

負責該案件的一名信訪工作人員表示，這一上訪案件的解決其實具有偶然性和幸運性:它遇到了一位心系百姓的人大主任;遇到了一位支持部下干事的信訪部門領(lǐng)導(dǎo);遇到了一位具公正之心且熟悉業(yè)務(wù)的信訪工作人員。如果三者缺一，人大的督辦在人大本身就會受阻;如果沒有人大如此傾力而有效的督辦，此案會再拖多久，甚至是否會把一個命案拖至烏有，都很難說。

為什么一起似乎不太復(fù)雜的案件會長期懸而未決，嫌疑人逍遙法外，上訪人上訪無門?滋生此案擱置的原因或許有執(zhí)法者的公正問題、責任問題、業(yè)務(wù)水準問題，但這一案件更鮮明地暴露出一個問題:在一定程度上，信訪部門“形同虛設(shè)”。

一名長期從事信訪工作的地方政府人員表示，造成這一現(xiàn)象的主要原因并非是信訪部門自身，而是制度設(shè)計的問題。因為舉國上下比比皆是的信訪部門，雖然占有、甚至耗費著大量人力和財力資源，但此部門沒有法定的職責和權(quán)能，其構(gòu)成人員也大多缺乏必要的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。

“這樣一些無職無權(quán)的部門，這樣一些多數(shù)不諳法律的人員，他們面對大量的信訪群眾、信訪問題，只能是無奈又無力。如果各級各類信訪部門僅僅是分流中心，那么將案件分流以后呢?誰去真正監(jiān)督制造信訪問題的部門和人員呢?”這名政府人員說。

信訪制度的成本與壓力

當各種民意訴求缺乏必要的法定通道的時候，訴求群體訴諸的對象自然即指向各有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)。而領(lǐng)導(dǎo)既需要了解第一手的民意信息，又不能總是親自處理群眾反映的各種各樣的實際問題，于是一種專門處理人民群眾來信來訪問題的信訪機構(gòu)應(yīng)運而生。這便是最初作為黨政機關(guān)的秘書部門協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)同志做好工作而設(shè)立的中國的信訪機構(gòu)。

“現(xiàn)行信訪制度的成本很高，成效卻很有限，難以導(dǎo)入推動問題解決的路徑。”一名地方信訪工作人員坦言。

1995年，國務(wù)院《信訪條例》出臺，規(guī)定各級國家機關(guān)必須設(shè)立信訪機構(gòu)，受理與其職權(quán)相對應(yīng)的信訪事項。2005年，新修訂的《信訪條例》頒布施行，其中，以信訪機構(gòu)為載體的信訪“聯(lián)席會議制度”，是為化解信訪突出問題而設(shè)。盡管按照信訪條例的規(guī)定，各級國家機關(guān)和社會組織中都設(shè)有信訪機構(gòu)，但其主要作用始終是:聯(lián)系、傾聽群眾，協(xié)調(diào)、督促各方，以及信息反饋等。

此種制度的運行始終難脫“應(yīng)對”性質(zhì)，帶有“權(quán)宜”特征。盡管信訪機構(gòu)比比皆是，信訪隊伍日益龐大，信訪經(jīng)費開支驚人，但在此制度下所取得的信訪成效卻非常有限。

信訪是了解民意、舒緩民怨的重要通道，但統(tǒng)計顯示，有大量信訪案件“擁堵”在這一通道上，其中多數(shù)難以解決，致使重復(fù)信訪量達70%以上。信訪量越積越多，以致居高不下、積重難返，并有可能激發(fā)群體性、惡性信訪事件發(fā)生。

有專家表示，現(xiàn)行信訪制度的基本特點是權(quán)力壓力型，其主要表現(xiàn)為兩個方面:其一是首長的壓力，即某某領(lǐng)導(dǎo)批示，這主要針對個案而言;其二是上級排名的壓力，即各級政府都有關(guān)于各地上訪的數(shù)量和規(guī)模的排名并與政績掛鉤。這種自上而下的壓力體制有可能誘發(fā)更多問題，造成更大的“信訪洪峰”。

此外，信訪部門承擔著巨大的社會責任，承受著“信訪洪峰”的沖擊，但卻無相應(yīng)的權(quán)力解決或責成相關(guān)部門解決應(yīng)該解決的問題，形成權(quán)與責的不相適應(yīng)。由于信訪機構(gòu)在憲法框架內(nèi)沒有位置，它便只是從屬性的軟性機構(gòu)，沒有獨立的身份，規(guī)范性的職權(quán)和工作程序，督辦起來難免感到無力、無奈，這在一定程度上也造成信訪問題的日積月累，積重難返。

信訪應(yīng)是一條救濟渠道

信訪現(xiàn)象及其相伴生的信訪制度，是頗具中國特色的一種社會政治生態(tài)。它既是民意訴求在某種程度上得以疏通的體現(xiàn)，也是民主制度仍不完善的一種結(jié)果。

在半個多世紀的漫長歷程中，從其誕生之初到發(fā)展至今，信訪制度的內(nèi)容日益廣泛和復(fù)雜，信訪制度的功能也發(fā)生了巨大的變化。而就目前的信訪體制而言，信訪制度的脆弱性、缺乏法律依據(jù)性與信訪任務(wù)的艱巨性所形成的巨大反差使得運行多年的信訪制度面臨前所未有的挑戰(zhàn)與質(zhì)疑，其化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定與和諧的功效的有限性也日益凸顯。

一名地方信訪工作人員表示，公民利益表達及救濟渠道的暢通是維持社會系統(tǒng)平衡的重要條件。當社會積怨缺乏有效的“排氣閥”時，社會就會步入比較危險的境地。此外，信訪問題難以解決，各種社會矛盾沉積的結(jié)果是把信訪者這個特殊的訴求群體推向了政府的對立面，他們對社會的不滿情緒日益嚴重，對社會的失望度越來越高，從而形成潛在的社會危機