突發事件政府新聞發布的體制性瓶頸

2003年以來，我國突發事件政府新聞發布的制度不斷健全，規范化、法制化的程度提高，呈現出五大進步趨勢，即從局部、類別化的信息公開到全局、廣泛性的信息公開，從政府內部信息通報到面向社會大眾傳播，從中央主控型發布到地方責任型發布，從政府單向把關到多元互動溝通，從懲處泄密者到保障輿論監督。各項制度逐步明確了新聞發布的主體和責任范圍，把針對突發事件的行政管理過程擴大為社會的公共治理過程。但是政府傳播制度本身尚不夠完善，制度執行過程中受到內外因素的影響，突發事件中政府新聞發布的效果仍然不盡如人意。除了對個別官員道德不良、地方保護主義盛行等原因的探尋之外，也需要思考目前突發事件政府新聞發布所存在的一些體制性瓶頸。這主要表現在以下三個方面：

制度操作性有限和制度效應遞減

《國家突發公共事件總體應急預案》、《突發事件應對法》、《政府信息公開條例》等相關制度實際運轉時間較短，且偏重于宏觀性和原則性的指導。各地區、各部門的傳播預案還需要時間來協調統一，因此在實踐中可能會出現法令操作性欠佳，各相關方對法令理解和運用有所偏差的狀況。專家指出，地方政府在制定相關制度的時候雷同度高，多流于形式而缺乏針對性。而且各類傳播制度的公開程度較低，非常不利于社會參與機制的建設和開展。這種狀況在思想意識上可歸因于相關部門對公眾的不信任心理。①

中央政府通過制度規范為各部門、各地方提供了一個信息公開的原動力，但是并沒有對各部門、各地方政府在政策執行過程中的具體職責作出非常明確的規定。制度本身的模糊性以及缺乏來自中央政府的明確指導大大削弱了制度在地方層面的施行力度?！搬槍π畔⒐_方法的培訓還遠遠不夠，政府官員對信息公開的程序和施行缺乏了解。”②可以說，上述制度所傳達的理念和做法在中央和省部級層次獲得了較大的共識與推動力，但在許多基層卻遭到冷遇。“這種基層制度梗阻，既有基層政府不適應新型行政文化的原因，也有基層政府任務復雜化的原因——其中，政府信息公開的重要性與必要性，都被低估。這種制度傳導的遞減效應，僅僅依靠自上而下的政府動員模式，不可能得到有效改觀。”③

張寧針對我國19個省市政府應急預案對突發事件信息傳播的內容設置比較分析發現，在危機管理中，政府的危機傳播職能仍然沒有得到足夠的重視。傳播預案模仿、照搬國家危機預案條文的比較多，結合本行政區域的具體情況設置有特點危機預案的省市還不多。這會造成地方的傳播預案具體指導意義不強的情況。④

協調機制欠缺和傳播主體關系失衡

面對“牽一發而動全身”的突發狀況，現有政府新聞發布的高效協調機制尚不到位。雖然目前的制度設置正在試圖打破過去“以部門為主，綜合協調不足”的模式，推動傳播機構向常設性、綜合性和專業性方向發展，但是結構性問題還是沒有得到有效解決。這首先體現在執行具體新聞發布任務的新聞宣傳部門與掌握決策信息的政府主管部門體制分屬，各司其職，溝通往往不力。兩種常見的問題是，一方面是發布主體與事件處置主體的行政級別不同，發布主體往往會出現授權不夠導致的信息傳達不暢的情況；另一方面是發布主體與事件處置主體的行政級別雖然一致，但是部門之間溝通低效，發布主體掌握的信息不足以支撐信息發布的需求。

筆者參加國務院新聞辦組織的專題座談時，各部委的發言人就紛紛指出，除了意識跟不上之外，體制方面的問題是一個制約信息有效傳遞的重要力量。政府部門之間缺乏信息溝通、共享機制。有時候會被淹沒在信息的海洋里，信息重疊、信息遺漏的情況很常見。由于從“信息首獲者”到“傳播決策者”之間的程序很長，造成了信息失真與信息延誤。出了事情誰牽頭說不定，缺乏高效靈活的總體平臺。事發地的政府主管部門，該部門隸屬的本級政府和上級政府主管部門，作為政府傳播的三大主體，關系很難平衡。政府危機管理體制存在政府權力部門化、部門權力利益化、審批方式復雜化等弊端，造成了危機處理中的“三足鼎立”的利益僵局。⑤

同時，目前政府新聞發布的層級在迅速縱向下移（縱向到地市、縣，甚至到了鄉鎮）和極度橫向擴張（橫向到事業、企業、非政府組織等諸多部門）。由于缺乏協調機制，地區和部門之間各自為戰、互相推諉的現象時有發生，政府新聞發布的整體水平和質量難以得到有效保證。

新聞發言人責權利不明確且專業水平不高

從具體執行突發事件新聞發布工作的新聞發言人本身來看，目前大部分的新聞發言人都是兼職的，日常需要承擔大量的行政事務。“平時不能集中精力，沒時間抓新聞點，出了事只好疲于應付?！雹扌侣劙l言人的責權利不夠明晰，新聞發布機構和發言人所獲授權不甚明確，對發布效果所應承擔的責任難以界定，導致發布工作中往往左右為難。再加之新聞發言人行政層級不夠高等原因，以他們對核心信息有限的掌握程度，很難滿足媒體和公眾的需要?！白隽藳]人說好，錯了就要負責任?！庇捎谥鞴茴I導的保守作風和對新聞傳播規律的認識不夠，新聞發布中常出現“外行指導內行”的情況。定位不清、級別不高、授權不大，是現在中國新聞發言人制度面臨的最大問題。一區縣政府的新聞發言人曾形容自己的工作“是政府和媒體之間的一個保護層”，最好“兩頭都不得罪”。⑦

雖然近年來各級新聞發言人培訓工作如火如荼地展開，但是新聞發言人的專業化水平依然非常有限。新聞宣傳部門在地方政府中常被視為一種輔助性、過渡性部門。新聞發言人調動頻繁，無法相對穩定地潛心從事工作。國新辦首批新聞發布培訓主講董關鵬指出，地方新聞發言人三四個月就轉崗的情況很常見。剛通過培訓熟悉了情況的新聞發言人，不久就調離了崗位。反復培訓實際上是一種低水平的重復。筆者對地方政府新聞發布的調研發現，除一些“新聞熱點城市”外，現在大部分地方新聞發言人尚處于學習階段，缺乏實戰經驗。衛生、公安、教育、藥監、環保等部門所受關注度相對較高，其新聞發布處于“時刻準備著”的狀態，而此外的大部分政府部門，從實際操作看，真正進行發布的機會很少。大多數的新聞發言人對日常發布的流程已經有所了解，能力也在提高，但他們對突發事件的發布水平仍然堪憂。

國新辦副主任王國慶此前曾指出，還有很多地區的新聞發布制度不夠規范，發言人發布信息還存在著不想說、不敢說和不會說的情況。他分析，新聞發言人“不想說”，說明有些地區雖然設立了發言人一職，但還沒有明確其具體的權力和責任；“不敢說”，說明發言人還沒有機會了解政策決策過程；而“不會說”則說明發言人發布信息的能力還不足，有待進一步的培訓提高。

上述三大體制性瓶頸如果不能得到有效解決，突發事件中政府新聞發布的總體水平就很難得到突破性的提高。目前，從中央到地方，已經出現一些新嘗試在試圖解決上述問題。這首先表現在新聞發布地方性法規的進一步健全上。比如，2009年9月，深圳市在《深圳市人民政府新聞發布工作辦法》中率先引入行政“問責制”。要求市、區兩級政府應逐步建立健全新聞發布工作績效評估體系，并規定對于新聞發布工作不積極或者違規但情節輕微的，予以通報批評并責令改正；明確規定了需要問責的六種情況（可概括為“不作為”、“不及時”、“不規范”、“不準確”等“四不”行為），否則將依法移交有關部門予以問責。其次，新聞發布培訓的對象正在發生轉變，即從培訓新聞發言人到培訓領導干部。近兩年來，全國縣長、公安局長培訓都把了解媒體運作規律、提高與媒體打交道的能力作為學習重點。地方要員進入浦東干部學院的必修課也是新聞發布和媒體應對。提升各部門、各地方一把手、二把手的意識和能力，成為提高突發事件新聞發布水平的新突破點。再次，政府也嘗試運用新的新聞發布平臺和發布方式。衛生部、廣東、云南、貴州等部門和地方在2009年紛紛推出網絡新聞發言人，意欲借助新的傳播手段，提高政府對公眾的回應性，建立互動性、針對性更強的政府新聞發布平臺。當然，各種新嘗試本身也存在許多需要改進之處，但其進步意義值得肯定。直面問題、積累經驗，政府才能在突發事件中更好地發揮自身的公共管理職能，實現與媒體、公眾的良性互動。[本文為教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“大眾傳媒與化解社會風險研究”子課題“中國政府運用媒體應對社會風險研究”（項目編號07JZD0033）研究成果之一]

注釋：

①此處觀點來自復旦大學發展與政策研究中心第四屆學術年會（2009）“危機治理與中國發展”上的相關討論。

②李聆群：《〈政府信息公開條例〉實施中遭遇的挑戰》，中國選舉與政治網，2009-08-24。

③王錫鋅：《靠什么持續推動信息公開？》，《新京報》，2009-05-23。

④張寧：《政府傳播：公共管理視野中的傳播課題》，吉林人民出版社，2007年版，第338頁。

⑤陶學榮、朱旺力：《當代中國政府危機管理的困境與構建》，《江西社會科學》，2005（1）。

⑥此處觀點來自國新辦新聞發布工作座談會上中央部委發言人的討論，以及筆者對數名地方新聞宣傳官員的訪談內容。

⑦鄧媛、陳璟貝：《中國發言人制度改革仍須攻堅》，《國際先驅導報》，2009-06-11。

（作者為復旦大學新聞學院2007級博士生）

編校：施宇