駐京辦:始自漢朝的前世今生

自2005年起，“駐京辦現象”開始受到政府和社會各界的高度關注，引發社會輿論關于駐京辦改革方向的熱議。2010年1月19日，國務院辦公廳出臺《關于加強和規范各地政府駐北京辦事機構管理的意見》，在隨后的半年內，數千家駐京辦將被撤銷完畢。此事件正在把駐京辦的改革推向風口浪尖。在駐京辦存廢去留的關鍵時刻，對其前世今生和來龍去脈進行梳理是非常必要的。

悠久的前世:留邸、進奏院、提塘、會館

駐京辦，是駐京辦事處的簡稱。

駐京辦最早可溯至漢代，時稱邸。漢代是郡、國交錯，一些劉氏宗親封為藩王后，離開長安去就國，為了維持和京城的聯系，會在長安設一個“留邸”，留幾個小吏長期候著。唐中期開始，藩鎮勢力擴大，各節度使紛紛在京設立辦事機構——進奏院。進奏官由節度使派遣并支付費用，只對節度使負責。宋初，各州設進奏院，由各州自行管理，曾經多達200多個。職責主要有三:一是收受和傳遞官府文書;二是在封建政府機構內部傳遞信息;三是負責接待來京都辦事的地方官員，另外還承擔著一定的窺測朝廷的“職責”。

明、清兩代，中央集權登峰造極，地方官不敢公開在京城設立“留邸”，改由其他機構代行駐京辦功能。其一是地方大員派幕僚、下屬進京長期打探消息，或者讓自己在京的關系網向自己通報京城情況，打通與朝廷各種關系。清代皇帝上諭中提到的“提塘”，即是各省督撫派駐京師的聯絡官。在實際工作中，除投遞文書外，“提塘”還承擔了很多任務，比如夏冬兩季奉送“冰炭費”，打點各衙署官吏;再如“串通軍機處寫字之人”傳遞內幕信息，發回供本省督撫判斷高層動態及政治風向。故被督撫們倚為親信，待遇豐厚。其二便是會館，會館并非納入官府系列，它要么是地方商會出錢、要么是地方在京大員捐款修建的，乃一種民間機構。迄今所知最早的會館是建于永樂年間的北京蕪湖會館。嘉靖、萬歷時期趨于興盛，清代中期最多，有大小會館400余所。京城會館的功能主要是溝通家鄉與京城之間的聯系，接待來京出差的地方官員及進京趕考的家鄉學子，維護家鄉人民在京的合法權益等，維系同鄉、同宗、同行業的關系。由此可見，會館具有明顯的地緣、血緣、業緣特征。

截至1949年，北京市有會館550余座，成為全國會館最多的城市。進入民國之后，會館開始走下坡路，而各省都督、省長、軍閥等有實力的人物，先后在北京、南京設立駐京辦事處，負責交際、籌餉，“駐京辦”一詞正式出現在歷史舞臺上。

曲折的今生:在中央利益與地方利益的博弈中搖擺

新中國成立之初，一些具有民間團體性質的會館，有些成為敵特勢力潛伏的場所。因此北京的大多數會館的財產都遭到了沒收或收購充公，僅存的會館也失去了原有的職能，成了一種紀念性質或旅游的勝地，取而代之的是各省區市政府駐京辦事處和地市縣駐京聯絡處。

1949年3月，新中國第一個駐京辦——內蒙古自治區政府駐北平辦事處成立。大多數駐京辦集中成立于1958~1959年間，當時全國共有28個省級駐京辦。為了加強地方與中央有關部門的工作聯系與協作，1958年6月國務院成立各省市自治區駐京聯合辦事處來統轄管理。

駐京辦是中央利益主導下的歷史產物。計劃經濟時代，地方利益主體地位不明顯，地方利益基本上被內化為統一的中央利益。當時，中央利益的實現既需要通過地方來了解各地信息以合理做出分配計劃，又需要通過各級政府來具體實施中央計劃，這就需要中央與地方政府間形成一種密切的聯絡機制;再加上當時的交通和通訊都不發達，為實現地方政府與中央的隨時聯絡，于是地方政府派駐北京的辦事機構——駐京辦就應運而生了。這一階段，各地駐京辦主要負責加強各地政府與中央之間的聯絡、接待當地來京辦事官員，并配合當地政府參與各類生產資料和生活資料的采購、中轉、儲運和調撥工作等。

從1960年開始，國家的非生產性建設均已停止，一切工業產品和國家調撥材料的分配都完全按照計劃辦事，不能隨便采購，各省、市、自治區駐京辦事處的任務就不多了。1962年4月25日國務院批轉《國務院機關事務管理局關于各省、市、自治區駐京辦事處撤銷和保留意見》，各省、市、自治區駐京辦事處(不包括西藏)，除新疆和內蒙的繼續保留以外，其它各地的陸續撤銷。“文革”開始后，在以階級斗爭為綱的歷史背景下，駐京辦更是失去了其生存的土壤。而且駐京辦受“文革”波及，被指責為“搞特務活動”、“到中央、國家機關到處收集情報和刺探消息”。1966年12月27日，國務院決定撤銷各省、市、自治區人民委員會駐京辦事處。“各辦事處原有的必要的業務，由省、市、自治區主管部門同中央有關部門聯系解決。”當時除了西藏駐京辦由中央另行處理外，其余27個駐京辦全部撤銷。這樣一來，駐京辦暫時性地退出我國的歷史舞臺。

十一屆三中全會后，黨和國家的工作重心又回歸到經濟建設，駐京辦存在的現實性基礎也相應地回歸。根據國務院發布的《關于恢復各省區市駐京辦事處的通知》，地方政府又陸續恢復了駐京辦。進入90年代后，伴隨著市場經濟的迅速發展，進入到快速發展階段。據不完全統計，目前在北京，除54家副省級以上單位的駐京辦之外，還有520家市級單位駐京辦、5000余家縣級單位駐京辦。如果加上各級政府部門設的聯絡處、國有企業和大學的聯絡處，各種駐京機構超過1萬家。

改革開放時期各省市紛紛設立駐京辦的動力主要來自地方利益的巨大推動，有著深刻的體制背景。其一是中央政府為調動地方的積極性所推行的“放權讓利”的行政分權化改革。在中央與地方的利益博弈中，地方政府往往首先考慮的是地方利益，在地方執行中央政策的過程中，地方利益也相應地取代中央利益的主導地位，駐京辦存在的必要性已更多地轉化為地方利益的需要。其二是當時的財政體制改革。我國1994年實行分稅制，中央特別是各部委在財政轉移支付資金的管理和審批上具有很大的彈性空間，地方政府對中央財政有著非常大的依賴，在地方利益的促動下，代表地方政府向中央爭取財政轉移支付等政策資源成為各駐京辦的時代使命，駐京辦由此獲得“地方經濟大使”的美譽。

存還是廢:名廢后能否實亡

新世紀以來，駐京辦在快速發展的同時，出現了無序擴張、監管處于真空狀態、權力法外運行、信息黑箱運作、腐敗等嚴重問題，自2005年起受到社會各界和政府相關部門的高度關注，引發了社會各界關于駐京辦存廢或改革方向的熱議。這與2005年末國家審計署審計長李金華直斥“駐京辦的目的乃跑部錢進”、2006年1月時任中央紀委書記吳官正要求“防止和解決一些地方和企業駐京辦事機構存在的請客送禮等不正之風”、2006年2月國務院機關事務管理局的廉政工作會議中關于由中央紀委負責調研、由國管局具體醞釀拿出駐京辦改革方案的決定、2009年1月濰坊市第一個撤銷駐京辦等一系列事件的推動密切相關。

在對駐京辦的去留爭論四年后，2010年1月19日國務院辦公廳出臺《關于加強和規范各地政府駐北京辦事機構管理的意見》(國辦發〔2010〕8號)，這將把駐京辦的存廢之爭推向新的風口浪尖。理順中央和地方的關系，尋求雙方的共贏，達成彼此利益的均衡點，是駐京辦改革中要面臨的核心問題，也是繼續深化我國體制改革過程中必須面對的重大課題。“跑部錢進”的問題，不是撤了駐京辦就能解決的。再有“維穩問題”，在目前“一票否決”的機制下，即使駐京辦撤了，也會有XX辦、XX公司變裝上陣。駐京辦作為矛盾焦點的具像被“拿下”，但問題是否就會迎刃而解呢?