中央與地方關系的核心

真正落實土地保護責任、處理土地違法案件，中央機構難免顧此失彼。每年數以萬計的土地違法事件，依靠中央政府機構無論如何是應付不過來的。農地保護也需要建立一種有效的中央和地方的分權機制

中國改革的使命是實現由傳統社會向現代社會的過渡。總結已經完成過渡的國家的歷史經驗，改革的難題集中在三個方面，分別是處理好國家和社會的關系、中央和地方的關系以及勞動和資本的關系。現筆者就中央與地方的關系談點看法與認識。

中央與地方的關系，核心是公權在不同層級政府之間的合理配置問題，其中關鍵，是解決地方政府的適度自治問題。過去我們有一種似是而非的觀點，以為一提自治，就和“聯邦制”這類政體有關。其實，地方自治是一切現代國家的制度安排，只是自治程度不同而已。歐洲一些國家至今仍然在推進地方自治。自治在我們國家被稱為擴大自主權。

從一般規律來講，自治與決策所依據的信息成本成正比，與決策所涉及的公共性成反比。信息成本越高，相應的決策權越應下放給基層政府;公共性越強，相應的決策權則越應該收歸中央政府。我國農村改革的一些難點，也與政策制定和實施的權力在中央和地方之間的配置有關。總體上看，農業經濟存在中央政府“一頭熱”的狀況。當政府對農業支持力度加大以后，地方自主權問題更加明顯。

支農政策的對象瞄準。國家支農政策直接或間接地要落在農民頭上，但我國目前究竟有多少真正的農民?這個問題不清楚，就會發生支農資金的浪費。目前支農政策基本上覆蓋到了所有戶籍農民，而實際上真正的農民只是其中的一部分。在一些經濟發達地區，專業農戶日趨增加，兼業農戶日趨減少。中央要掌握農民的職業狀況，信息成本相當高昂。因此，要依賴地方政府建立一種“注冊農戶”制度，并下放支農政策實施的監管權。

財政支農的效率。我們初步搜集的數據表明，目前全國約近20個部委級機構在“三農”領域有投入，所列的計劃或工程達120多項。有的工程項目由不同機構在不同名目下設立。這種多頭、分散、細碎的投入難免影響到資金使用的綜合效益，有時還會增加地方政府的“尋租”成本。地方政府的對應辦法是將資金捆綁起來使用，叫做“分賬不分事”。地方政府有時采取“翻牌”辦法應付上級檢查工作。通過擴大地方自主權，建立一種機制讓地方政府在農業發展中負起更大的責任，解決“一頭熱”問題，是一件需要認真謀劃的事情。

農地保護。在農地保護方面，我們同樣面臨中央和地方廓清責任的問題。盡管中央政府現在可以利用衛星圖片對土地使用進行監測，但真正落實土地保護責任、處理土地違法案件，中央機構難免顧此失彼。每年數以萬計的土地違法事件，依靠中央政府機構無論如何是應付不過來的。農地保護也需要建立一種有效的中央和地方的分權機制。

“18億畝耕地紅線”政策被落腳在“基本農田保護”上，是土地管理制度的一個很大缺陷。某些地方政府很容易在“基本農田”和非基本農田之間玩障眼法，給農地保護增添麻煩。應該明確講“農地保護制度”，而不應劃分“基本農田”和非基本農田。所有農田都應保護。(作者為中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任、研究員)