湖北荊門市事業單位改革調查

湖北省荊門市2002年開始事業單位改革。近期，該市編辦就這些年的改革情況進行認真調查，對有關問題進行了分析研究，提出了深化改革的思路。

一、全面開展鄉鎮事業單位改革

2002年10月至2005年底，荊門市先后對鄉鎮事業單位進行了兩次改革。

首次改革主要內容是將鄉鎮“七站八所”撤并成5～7個事業單位(服務中心)，清產核資，清理清退臨時空招掛靠人員。這是一次不徹底的改革，但從一定程度上增強了基層干部的心理承受能力，營造了氛圍，為下一輪改革，創造了條件。

第二次改革主要思路是改革鄉鎮事業單位“以錢養人”的舊體制，建立“以錢養事”的新體制。主要內容包括兩個方面:一是鄉鎮事業單位在清退在編人員的基礎上實行“兩退兩建，以建促退”。即鄉鎮原直屬事業單位除財政所和經管站合并保留外，均退出事業單位編制管理序列，人員退出財政供養序列，身份轉變為社會人;建立全員社會養老保險制度，建立農村公益事業服務新機制。二是規范設置縣級延伸派駐鄉鎮機構。鄉鎮原國土、交通、林業等單位由縣級相應機構延伸派駐，原則上實行區域性設置，精簡人員，定編定崗。全市鄉鎮事業單位改革共涉及5個縣市區，57個鄉鎮(街道)，906個事業單位，其中延伸派駐單位182個。通過改革，依法注銷事業單位724個，新組建企業和中介組織等經濟實體324個;應分流鄉鎮事業單位干部職工11800人全部分流，其中自愿置換身份的有9164人。京山縣探索實行的“縣級統籌，鎮級統防，防治分離”的畜禽防疫辦法，被回良玉副總理肯定為“京山模式”。

主要做法:

一是打破“減人、減事、減支”思維定勢，創新管理體制和運行機制。鄉鎮事業單位除保留財政所和延伸派駐機構外一律撤銷，人員買斷，整體轉制。其原來承擔的行政管理職能并入政府“三辦”，公共、公益服務職能由政府承擔，經營性職能走向市場。

二是緊扣管理體制和運行機制轉變，建立新型農村公益性事業服務體系。按照“經營性的服務市場運作，公益性的服務政府承擔”的總體思路，采取“政府招標出資、公開競選主體、農戶簽單認可、縣鎮共同負責”的運作方式，積極探索農村公益性服務新機制。在發展公益性服務事業上形成了三種形式:政府購買形式，公益性服務由政府以合同形式向社會組織購買;定崗招聘制形式，確定公益性服務崗位，人員由縣級主管部門或鄉鎮政府聘用，實行動態管理;派駐形式，由縣級業務主管部門向鄉鎮或區域派駐服務機構和人員。

三是以人為本，有情操作，破解人員分流難點。堅持“無情改革，有情操作”，在與改革對象利益攸關的解除勞務關系、養老保險、安置補償等關鍵環節充分照顧群眾利益。在解除勞務關系過程中，立足規范，嚴格程序。在養老保險上，堅持“區別對象，確定標準、簽訂協議、分期繳納”的原則，落實全員保險。在安置補償上，實行貨幣補償、存量資產補償、政府兜底補償、分期分批補償等辦法，確保全員補償到位。

四是政府兜底，財政買單，解決改革成本。全市鄉鎮事業單位改革應分流人員11800人，共需支付社會養老保險金、安置補償費、債務合計4.62億元，每個鄉鎮平均810萬元。市、縣、鄉各級廣辟資金來源，在處置存量資產、清收債權、向省爭取提前轉移支付和借款等措施仍不能解決問題的情況下，采取了政府兜底的辦法。

二、穩步推進市縣事業單位改革

按照試點先行、分步推進的原則，每年選擇部分事業單位開展改革試點，逐步探索總結經驗。改革中，把改善結構、減輕負擔、增強活力作為落腳點，開展了整合職能、重組機構、整體轉制、人員分流、重新定性等多種形式的改革。

精簡機構促“瘦身”。京山縣從大刀闊斧的開展縣直事業單位改革，將211個縣直事業單位調整為129個，精簡39%;人員編制由3423名精簡為1372名，精簡60%;實有人員由3989人精簡為1372人，精簡65.6%。

改變投入渠道“減負”。對經營性職能較強的事業單位，或將經費形式由財政撥款改為自收自支，或整體轉制，既將事業單位推向市場，又有效減輕財政負擔，市直僅2006 年將146名在編人員退出了財政供養。

強化管理促“入軌”。 在改革的同時加強事業單位監督管理，督促其按規定的業務范圍開展活動，規范其社會行為。市直對59家長期不具備法人資格、超業務范圍開展活動的事業單位進行了處理。

三、積極探索事業單位轉企改革

一是以經營服務類事業單位改革為突破口，逐步推進改企轉制。從2002年開始，全市對22家經營服務類事業單位進行了改革試點，將原事業單位整體轉制為企業，在工商行政管理部門進行了注冊登記;注銷原事業單位法人資格，收回原事業單位851個編制額度;將原事業單位844名在職人員由單位人轉為社會人，解除了人事勞動關系，實行了一次性經濟補償安置。

二是以產權制度改革為核心，建立多元化社會事業投入機制。荊門市對具備資產出售條件的經營服務類事業單位，通過國有資產產權置換，將單位資產出售給內部職工，改制為股份制企業，盡量實現國有資本整體退出。如原荊門市東寶區物資局、原荊門市東寶區經濟協作辦公室均由事業單位改制為企業，在職人員也由單位人轉為企業人，其固定資產以估價方式賣給內部職工，抵扣在職人員欠繳的養老保險金、醫療保險金、住房公積金及兌現的一次性經濟補償金，折為內部職工入股份額，原事業單位債務一并劃入新成立的荊門市東寶區物資總公司、荊門市東寶區經協總公司。

三是以健全社會保障體系為重點，妥善處理職工的人事關系。荊門市在經營服務類事業單位改企轉制過程中，大體按照“老人老辦法、新人新辦法”處理各類人員社會保險關系。改企轉制前的在職人員，實行“老人老辦法”，繼續享受事業單位離退休人員待遇標準，由社會保險經辦機構負責發放。改企轉制后進入的人員，實行“新人新辦法”，執行企業職工基本養老金待遇。2005年全省鄉鎮綜合配套改革實施后，荊門市根據《省人民政府關于全面推進鄉鎮事業單位基本養老保險制度改革的通知》(鄂政發〔2005〕28號)精神，將經營服務類事業單位在職人員比照鄉鎮事業單位參加養老保險，實行五年的過渡期，緩解了事業單位與企業養老保險待遇的差別問題。另外，對改企轉制后的原單位在職人員，統一辦理了人事關系解除和勞動合同簽完手續，并給予了一次性經濟補償。

四是以事業單位國有資產變現為主要手段，著力減輕財政負擔。從調查情況看，荊門市將盤活經營服務類事業單位國有資產存量作為籌措改革資金的主要方式。事業單位改革的成本，首先從改制單位凈資產或資產變現收益(含國有土地和房產)中扣除。如荊門市畜牧良種場將原單位土地以800萬元的價格出售，變現的資產用于單位改企轉制，繳納職工的養老保險金、基本醫療保險金和住房公積金，兌現一次性經濟補償金，清欠單位債務，不僅做到單位改企轉制平穩過渡，而且沒有增加財政負擔。

四、對深化事業單位改革的建議

1、合理劃分事業單位類型。由于同一種功能的事業活動既可以由政府來進行，也可以由市場來完成，同一事業單位往往從事兩種或兩種以上不同功能的事業活動，再加上人們對政府和市場分工有著不同的理解，在實際操作中，容易導致同一性質的事業單位被劃入不同類型，從而導致改革政策上的不統一。為了避免出現上述現象，建議由中央和省在總結各地實際操作經驗和問題的基礎上，進一步研究制定事業單位分類實施細則，對現有分類標準作進一步細化，將一些類型劃分不夠一致的事業單位，統一劃入一種類型。同時，建立規范化的事業單位分類審批程序，避免出現分類過程中事業單位與政府討價還價、隨意確定事業單位類型的行為。

2、制定統一配套改革政策。事業單位分類改革不僅要有縝密的實施方案和細則，而且要有一整套配套的改革政策作保障。改革之前要依法制定配套人事、財政、社會保障等政策文件。一是要研究有關社會保障政策，建立健全事業單位養老保險制度，進一步完善工作人員在行政機關、事業單位和企業之間流動時社會保險關系的轉移和銜接辦法，切實解決事業單位職工的養老保險、醫療保險、住房公積金等后顧之憂;二是要出臺競聘上崗、鼓勵自謀職業、提前退休、一次性經濟補償等人員安置政策，疏通出口，妥善解決好人員分流安置問題。三是建立財政投入、國有資產劃轉等制度，完善財政投入機制，保障改革成本，妥善處理事業單位撤并后的資產和債務問題。

3、 變現資產減輕財政壓力。事業單位分類改革過程中，做好離退休職工社會保障待遇銜接和分流人員安置工作，妥善處理原事業單位的債權債務關系，需要付出大量改革成本。如果全部通過新增財政預算的方式予以解決，地方財政難以承受，必須在盤活國有資產存量上做文章。在規范國有資產處置程序，防止國有資產流失的前提下，允許有條件的地方將事業單位國有資產以公開競價的方式出售變現，或以公開招標的方式出租或拍賣經營權，資產處置收益統一上繳財政專戶，主要用于支付事業單位改革各項成本，盡量減少新增財政支出。同時，地方政府還要平衡行業之間、部門之間資產，將單位多余的資產劃轉一部分到無資產或資產缺口較大的單位，減少地方政府的壓力。

4、因地制宜組織實施改革。近幾年來，事業單位改革基本上是按行業分別推進的，一些地方從本地實際情況出發，進行了整體推進事業單位分類改革的實踐探索。但由于省里沒有出臺事業單位分類改革的總體方案，各地改革進展程度不一，具體做法也各不相同。下一步必須在充分總結各地改革經驗教訓的基礎上，按照統一性與靈活性相結合、新舊政策大體相銜接的原則，研究制定全省事業單位分類改革的總體方案及各項配套政策，統一事業單位分類標準，統一國有資產處置和改革成本籌措辦法，統一人員分流、社會保障、人事分配、財政投入等方面的配套政策。

5、理順事業單位管理體制。事業單位分類改革完成后，要進一步理順和完善事業單位管理體制，逐步實行“管辦分離”，將政府職能部門與事業單位的職能分開，政府職能部門與所屬事業單位脫鉤，政府主管部門不再直接參與事業單位人、財、物的具體管理，只承擔依法對本系統事業單位的行業監管，事業單位集中精力搞好公共服務，從而避免政事不分、職責不清、職能交叉等現象產生，鞏固分類改革成果。改企轉制的單位和職工按照市場經濟規律開展活動，原主管部門不要再插手其經營活動，做到徹底脫鉤。

(作者單位:湖北荊門市機構編制辦公室)