中國政府現代治理新路徑

政府作為國家的代表，其施政得當與否，既關乎普通民眾福利的增益與減損，又關乎一個國家的興盛與衰亡。諾貝爾經濟學獎1993年獲得者美國學者道格拉斯·C·諾思的名言——“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而，國家又是人為經濟衰退的根源”，為國家的代表--政府的治理績效的正反后果作了最好的注解。

在歷史新時期，需要把構建與當代中國經濟社會發展水平和綜合國力相匹配、以民生為重點、惠及全體民眾、全覆蓋、高水準的公共服務體系作為不斷拓展政府治理的新型空間的根本路徑來全力推進。

縱觀新中國成立60年來政府治理的歷史風云，我們發現60年政府治理的最突出成就體現在全面建構了現代政府的治理體系，60年政府治理的最大不足表現在現代政府治理的功能亟待強化，而未來政府治理的發展走向則鮮明地指向了不斷拓展現代政府治理的新型空間這一全新課題。

一、現代政府治理體系的全面建構

衡量一個政府的治理績效的首要標準，在于是否按照現代科層制的基本原理——層級化原則、專業化原則和理性化原則，建構了一個有效運作的現代政府治理體系。新中國60年政府治理的歷史實踐表明一個現代政府治理體系已經全面建構，主要表現在以下三大方面:

1. 行政組織結構體系的不斷優化。

行政組織結構體系主要通過政府治理的層次與幅度來體現，一般而言，政府治理的層次與幅度二者間呈反比關系。新中國成立后，在政府治理的縱向行政組織結構體系上建構了中央人民政府委員會(政務院)—大區—省—縣—鄉五層級制。1954年，在中央與省之間專門設置的大行政區建制(東北、華北、西北、華東、中南、西南六個大行政區)被撤銷，開始實行國務院—省—縣—鄉四層級制。1978年的《憲法》規定:可以按地區設立行政公署，作為自己的派出機構。也就是說，在省與縣之間作為準行政層次的地區級行政公署，開始演化成縱向行政組織結構體系中的一環。1983年，按照中央發布的《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》的精神，各地開始“地市合并”與“地改市”改革進程，逐漸在省與縣之間建立了正式的地級市之行政層次，進而形成了我國當前政府治理五層級制的縱向行政組織結構體系，即國務院—省—市—縣—鄉五層級制。自2002年后，在我國一些地區又開始了“擴權強縣”改革試點，探索通過“省管縣(市)體制”來減少“市級”中間行政層次的有效途徑。

另一方面，在政府治理的橫向行政組織結構體系上，在國務院層面，根據國家經濟與社會發展的需要，不斷調整和優化國務院的機構組成。如1949年中央人民政府委員會下屬政務院的組成機構有30個部委署機構(不含秘書廳);到1954年，政務院改為國務院，成為最高政府機關，下轄35個部委機構、8個辦公機構、19個直屬機構(不含國務院秘書廳);而后，又經過多次精簡—膨脹—再精簡之變動，至2008年，國務院一共下轄27組成部門、1個直屬特色機構、16個直屬機構、4個辦事機構、17個直屬事業單位。

此外，圍繞權力的分工與制衡問題，在廣東的深圳正在嘗試從優化橫向行政組織結構體系角度實行“行政三分制”，即從政府職能的視角將政府職能分解為決策職能、執行職能、監督職能三大部分，分別由不同的行政機構行使，一改以往行政機構既做“運動員”又做“裁判員”而缺乏有效監督之制度設計，希冀由此而達到各自履行職責且相互制衡之目的。

應該指出的是，盡管從理論上講，行政層次與行政幅度二者的關系呈反比，但在當代中國，這一基本原理已經失效，因為無論是從政府治理的縱向行政層次來看，還是從政府治理的橫向行政幅度來看，都存在管理鏈條過長、管理機構太多、管理職能混亂、管理成本太高等弊端，因此，繼續優化當代中國行政組織結構體系之使命仍然任重而道遠。

2.公共人力資源配置的日益功績化。

新中國成立后，在行政組織體系的人力資源配置方式上，始終堅持黨管干部原則，繼承革命戰爭年代干部人事管理制度的經驗和做法，同時充分借鑒蘇聯高度集中統一的人事管理體制的優點，對機關、企事業等所有單位的人員進行集中統一式管理，充分發揮干部隊伍的群體優勢，從組織上確保黨和國家在各個歷史時期的政治、經濟和文化發展任務的完成，確保黨的政治路線的貫徹實施。毫無疑問，這種集中統一的干部人事管理制度的弊端隨著國家經濟建設戰略主線的突出而呈現出明顯的不足，主要集中在:“國家干部”的概念過于籠統，缺乏科學分類;管理權限過于集中，管人與管事脫節;管理方式陳舊單一，阻礙人才成長;管理制度不健全，用人缺乏法治，致使一些年輕人才難以脫穎而出，用人問題上的不正之風難以避免。

黨的十一屆三中全會后，圍繞干部隊伍建設的“革命化、年輕化、知識化、專業化”的“四化”方針，各級部門對干部人事管理制度改革進行了大量的探索，如建立了正常的干部離退休制度，在干部管理權限上變下管兩級為下管一級，探索實行分類的干部人事管理體制，向企事業單位下放更多的用人自主權，嘗試引進以競爭為核心的多樣化用人制度，等等。盡管如此，但在行政組織體系的人力資源配置的觀念上仍然盛行封閉落后的身份制取向，即按照資歷、學歷、官職等身份特征來劃定人的級別、配備待遇并實行相應的人事管理制度。20世紀90年代后，這種有悖現代政府治理基本原則的品位管理方式逐漸被以職位的工作性質、難易程度、責任輕重和所需資格條件的職位管理方式所取代，并日益以工作能力、工作實績為核心的功績制取向來作為選拔、錄用、評價、激勵公務人員的根本標準。

1993年10月1日起正式施行的《國家公務員暫行條例》(2006年1月1日后被《中國人民共和國公務員法》取代)標志著我國公共人力資源配置的功績化標準的正式確立，也由此開創了當代中國公共人力資源配置的科學化、規范化與法制化的新進程。

3.政府運作規范的制度化與法治化。

現代政府有效運作的一個基本原則就是權由法定、權責一致、責由法裁、照章辦事，也就是按照“對事不對人”的原則，依法執行既有制度和規范，而不是聽命于管理者個人的意志，“即團體的成員服從統治者，并非服從他個人，而是服從那些非個人的制度，因此僅僅在由制度賦予他的、有合理界限的事務管轄范圍之內，有義務服從他”(馬克斯·韋伯)，其目的是為了最大限度地確保公共利益的維護和實現。

1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》作為建國綱領和臨時憲法，對中國人民共和國的政權屬性、政治制度、經濟制度、軍事制度、民族政策等進行了全面的規約，由此而衍生了《中華人民共和國中央人民政府組織法》等規范有關國家政權機關運作的各種法律和規章制度。1954年，《中華人民共和國憲法》正式實行，昭示著國家政權機關運作的制度化與法制化進程的全面開始。

目前，規約政府運作的法律法規體系主要有《憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《民族區域自治法》、《國務院組織法》、《行政許可法》、《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國行政監察法》、《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，等等。

不過，值得引起我們高度重視和需要著力解決的是，盡管規范政府運作的各種法律法規體系隨著市場經濟體制的日趨建立而逐步得到完善，但在政府的日常實際運作過程中，規范政府日常運作的法律法規體系有待進一步加強和細化，如政府日常辦事運作程序建設、政府信息公開規范建設、政府公務接待與成本控制建設，等等。此外，規范政府運作的制度體系在一些內容建設方面與中國共產黨黨內制度建設的內容高度統一，還沒有進行有機區分，并上升到國家意志層面來加以法律化，如 《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》、《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，等等。

二、“強政府”與“弱政府”特性兼具

新中國政府治理60年歷程的階段性發展特征，既昭示了新中國在現代政府治理體系的構建上取得了較大的成就，如政府在調控經濟秩序和社會秩序方面手段愈來愈多樣，也愈來愈自信，在推進國家整體發展方面戰略愈來愈明確，思路愈來愈清晰，推進手段愈加得心應手，在服務民眾方面服務意識不斷增強，服務水平不斷提升，等等;又顯現了現代政府治理功能在不同的歷史階段存在不同程度的闕失，尤其是在事關公共服務分配與社會公平正義建構等方面存在明顯不足，在統籌城鄉發展方面步履仍然滯重，城鄉分治的鴻溝依然存在，在加速政府自身改革方面辦法依舊不是太多，效果依然不是很明顯，等等。也就是說，現代政府治理功能闕失的典型表現集中在兩大方面:一個是“強政府”與“弱政府”之特性兼具;另一個是“發達中國”與“欠發達中國”之圖景并立。從此角度上講，新中國政府治理60年的最大不足表現在現代政府治理的功能亟待強化。

所謂“強政府”與“弱政府”之特性兼具，是指政府一方面將人財物統于一手，在調控經濟與社會發展方面往往更多地迷戀和依賴行政組織和行政手段，而較少注重發揮社會組織和公民的參與作用，而民眾也將自身的安危與命運系于政府一身，不大注重發揮自我管理、自我服務的作用，其結果是造就了政府在統合社會資源、調控社會手段等方面非常強勢，而公民在自我組織方面非常弱勢之局面。而另一方面，政府在分配公共服務與推進社會公平正義方面則與民眾的實際需求之間存在明顯差距，又存在著弱勢政府的特性。尤其是在當前社會主要矛盾的性質依然未改變的大背景下，即在人民群眾日益增長的物質文化需求與落后的社會生產之間的矛盾并未得到實質性解決的環境中，整個國家與社會發展出現了新的發展動向并呈現出新的特點，即在近階段突出地表現在人民群眾日益增長的公共需求與政府公共服務供給嚴重不足之間的矛盾愈來愈突出，但是對此新矛盾，政府的解決辦法還不是很多，解決力度還不是很大，盡管提出了構建和諧社會的戰略目標，但要達至此目標還有很長的路要走。

所謂“發達中國”與“欠發達中國”之圖景并立，是指改革開放30年所推行的“區域發展不平衡戰略”以及“讓一部分地區和人先富起來”的公共政策取向，一方面極大地推動了中國經濟的持續高速增長和社會發展進程的不斷加快，整個國家的實力不斷增強，開始顯現“發達中國”之圖景;另一方面導致整個國家區域發展進程極其不平衡，“城市中國”與“農村中國”之發展鴻溝不斷拉大，東部發達地區所顯現的“發達中國”之圖景與中西部欠發達地區所顯現的“欠發達中國”之圖景二元并立。此外，因分配制度不公而誘發的整個社會行業收入差距日漸拉大的基本現實，也導致“發達中國”與“欠發達中國”之圖景二元并立。

鑒于現代政府治理功能的“強政府”與“弱政府”之特性兼具，以及“發達中國”與“欠發達中國”之圖景并立的狀況，就需要不斷拓展現代政府治理的新型空間，強化現代政府的治理功能。

三、全面提升政府公共服務品質

當代中國社會人民群眾日益增長的公共需求與政府公共服務供給嚴重不足之間愈來愈突出的矛盾之特質、當代中國政府治理體系的全面建構與現代政府治理功能的亟待強化，這三者的結合共同推動了不斷拓展現代政府治理的新型空間成為當代中國政府治理的新課題，其發展邏輯在于通過強化全面建構起來的現代政府治理體系的功能，全面提升政府公共服務的質量，來滿足人民群眾日益增長的公共需求。

首先，以致力于解決社會主義社會主要矛盾在改革發展新階段的突出反映——人民群眾對公共需求的全面、快速增長與公共服務供給嚴重不足之間的矛盾為根本出發點，公平分配公共產品和公共服務，逐步實現人人享有均等化的基本公共服務，構建以民生為重心的公共服務新模式，加快推進和諧社會建設進程。如果一個政府不能有效提供民眾所需的基本公共服務，也不能有效分配公平正義，那么這個政府就失去了其存在的根基，也就談不上有效推進政府的治理進程了。

其次，以強化政府公共服務職能為先導，拓展政府職能轉換的新空間，從注重公共服務體系的平臺建設與基礎設施建設等外延式建設轉到注重公共服務體系的主體內容的強化等內涵式發展上來，防止在現實生活中出現的以政府行政服務水平的提升替代公共服務具體領域、以公共服務平臺建設與基礎設施建設替代公共服務主體內容之趨向，也就是要求將政府職能轉換的重點放到提升基礎教育、醫療衛生、社會保障、社會就業、公共安全等公共服務的效率與品質之上。

再次，要把創新現代政府治理的技術與方法、提升現代政府的治理水平作為不斷拓展現代政府治理的新型空間的有效手段來加以認真對待。借助于現代信息技術，建構從分散式到一體化、從一門式再到一口式電子政府服務新方式，加快現代政府治理流程的再造步伐;通過建構以公民參與型政府績效評估機制和單位GDP能耗與主要污染物排放的節能減排考核機制以及領導干部政績考核機制為核心的現代政府治理績效考評體系，大力推進現代政府治理的績效再造工作;通過建構政府、市場、社會、公民新型多元伙伴關系，創新政府公共服務與社會管理的多元化治理空間。

最后，要把構建基于人的全面發展的高水平高品質高效率的公共服務體系，推動政府公共服務從初級階段向高級階段邁進，作為不斷拓展現代政府治理的新型空間的根本著眼點來對待。在我國整體國力不斷增強、加快推進社會主義和諧社會建設的背景下，如果我們只是滿足于向民眾提供低水平、覆蓋范圍和享受人群有限、品質和效率低下的基本公共服務，即使達到了整個社會公平正義分配之目標，也還是遠遠不夠的，更談不上有效滿足人民群眾日益增長的公共需求之目標，也與建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家、實現中華民族的偉大復興之戰略目標相距甚遠。因此，在歷史新時期，需要我們把構建與當代中國經濟社會發展水平和綜合國力相匹配、以民生為重點、惠及全體民眾、全覆蓋、高水準的公共服務體系作為不斷拓展政府治理的新型空間的根本路徑來全力推進。