治理時代西方國家的政府規(guī)制改革

摘要：隨著多元治理成為時代特征，政府規(guī)制作為一種治理模式和一種制度現(xiàn)實(shí)進(jìn)入政治學(xué)者的研究視閾中。將治理理念與規(guī)制改革相結(jié)合成為后規(guī)制政府的重要特征。文章通過對政府規(guī)制的類型、政府規(guī)制改革的動因、內(nèi)容及改革路徑的分析，探討治理時代后規(guī)制政府的模式，為中國政府規(guī)制改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)規(guī)制；社會規(guī)制；解規(guī)制；再規(guī)制；后規(guī)制

中圖分類號：D035

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-5831(2010)02-0083-06

自20世紀(jì)70年代以來，西方社會新自由主義的霸權(quán)地位不斷上升，“規(guī)制”與“繁文縟節(jié)”成為同義詞，解除規(guī)制成為新右派選舉人的主要口號。然而，規(guī)制改革并沒有產(chǎn)生學(xué)界所期望的解除規(guī)制，而是產(chǎn)生了不同于傳統(tǒng)命令和控制模式的新的規(guī)制形式，即后規(guī)制。得益于制度的不斷改進(jìn)，后規(guī)制成為有效治理的手段，并被認(rèn)為是西方治理時代的重要特征。

一、政府規(guī)制類型分析

政府規(guī)制是經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和政治學(xué)的交叉領(lǐng)域，學(xué)者在其意涵及其與政治過程的關(guān)系方面見仁見智。卡恩(Kahn)把規(guī)制看作一種基本的制度安排，是對一國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟(jì)績效的主要方面的直接的政府規(guī)定…。施蒂格勒(George Stigler)把政府規(guī)制作為一種治理方式，是產(chǎn)業(yè)所需要的并為其利益所設(shè)計(jì)和主要操作的行為。植草益認(rèn)為，通常意義上的規(guī)制，是指依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的活動進(jìn)行限制的行為。進(jìn)行規(guī)制的主體有私人和司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及立法機(jī)關(guān)等社會公共機(jī)構(gòu)兩種形式。余暉指出，規(guī)制是指政府的許多行政機(jī)構(gòu)，以治理市場失靈為己任，以法律為根據(jù)，以大量頒布法律、法規(guī)、規(guī)章、命令及裁決為手段，對微觀經(jīng)濟(jì)主體(主要是企業(yè))的不完全公正的市場交易行為進(jìn)行直接的控制或干預(yù)。政府規(guī)制主要體現(xiàn)于三層意蘊(yùn)(圖1)。

政府規(guī)制層并非表明了規(guī)制的發(fā)展序列，而是對規(guī)制范圍的分析。政府規(guī)制最基本的出發(fā)點(diǎn)是處理政府與市場的關(guān)系，是政府宣布一套權(quán)威性規(guī)則，同時一些機(jī)構(gòu)尤其是公共機(jī)構(gòu)來監(jiān)控和促使人們對規(guī)則的服從，從而實(shí)現(xiàn)對微觀經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管。中觀含義是指所有國家機(jī)構(gòu)共同努力來推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，是為控制經(jīng)濟(jì)和社會所用的一攬子工具。

其中，經(jīng)濟(jì)規(guī)制旨在規(guī)范市場競爭行為，防止壟斷、不正當(dāng)競爭等市場失序的現(xiàn)象，保障市場秩序，減弱市場失敗所帶來的消極影響。社會規(guī)制對應(yīng)于非價值性的問題，主要是外部性產(chǎn)生的社會公共問題，如健康、環(huán)境、社會治安、公共衛(wèi)生和安全等。在最廣義上。除了經(jīng)濟(jì)和社會規(guī)制外，也包括了政府內(nèi)部的規(guī)制。同時，由于諸如殺傷性武器、環(huán)境等問題的全球治理的共識性話語體系的建立，規(guī)制要求超越國家范圍，需要治理層次的多樣化即國際規(guī)制。在這一層次，新的規(guī)制體系至少部分地建立于自愿協(xié)議，不再求助于強(qiáng)烈的監(jiān)控和實(shí)施機(jī)制。這一定義所產(chǎn)生的規(guī)范性問題、監(jiān)控和實(shí)施機(jī)制的問題以及對超國家和國際規(guī)制體系的關(guān)注引起了學(xué)者和實(shí)踐者對規(guī)制概念的更多興趣。

二、政府規(guī)制改革的原因及內(nèi)容

20世紀(jì)70年代以來，原有的政府規(guī)制產(chǎn)生了諸如腐敗、效率低下以及浪費(fèi)等諸多問題，學(xué)界開始反思政府規(guī)制的理論基礎(chǔ)，產(chǎn)生了政府規(guī)制改革的重要動力。

(一)政府規(guī)制改革的雙重原因

第一，虛幻的公共利益。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)以市場失靈為基礎(chǔ)，提出了政府規(guī)制的合理性。認(rèn)為政府規(guī)制是從公共利益出發(fā)，糾正在市場失靈下發(fā)生的資源配置的非效率性和分配的不公正性，維護(hù)社會秩序和社會穩(wěn)定。20世紀(jì)70年代以來，以奧地利學(xué)派、現(xiàn)代貨幣主義學(xué)派、公共選擇學(xué)派和新制度主義學(xué)派等為主力軍的新自由主義者認(rèn)為，規(guī)制的公共利益指向具有明顯的虛幻性。以施蒂格勒為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對規(guī)制尋租以及規(guī)制機(jī)會主義問題的批評指出，政府規(guī)制是為了滿足產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需要而產(chǎn)生的，規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。公共選擇學(xué)派認(rèn)為由追求私利的官員所組成的政府，其天然公正性是虛幻的。政府對經(jīng)濟(jì)的過多干預(yù)，并不一定能夠彌補(bǔ)市場的失效，反而由于政府的失靈會成為市場失靈的根源。因此。市場的缺陷并不是把問題轉(zhuǎn)交給政府去處理的充分理由。新經(jīng)濟(jì)史學(xué)強(qiáng)調(diào)，對搭便車問題的解決是集團(tuán)生活的重要問題是政府規(guī)制的合法性所在，但“克服搭便車問題將導(dǎo)致集團(tuán)對國家的占有(至少是部分控制)，利益集團(tuán)則試圖通過使用政治程序來捍衛(wèi)其交換的條件”。因此，公共利益并不能成為政府規(guī)制不斷增多和無效規(guī)制存在的原因。

第二，政府規(guī)制的成本收益問題。羅森布盧姆在分析政府規(guī)制時認(rèn)為其存在的主要問題在于成本太大、抑制經(jīng)濟(jì)績效、繁文縟節(jié)、不勝任、腐敗、規(guī)制范圍過大以及規(guī)制程序失去控制等，為防止市場失靈而建立起來的全面的規(guī)制網(wǎng)使企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，影響國際競爭力；使政府背負(fù)沉重的財政包袱，而且不公正的規(guī)制導(dǎo)致腐敗和權(quán)力尋租，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大負(fù)擔(dān)。同時，政府的特許、配額、許可證、批準(zhǔn)、同意、特許權(quán)分配——這些密切相關(guān)的詞每一個都意味著由政府造成的任意的或人為的稀缺。這種稀缺意味著租金的潛在出現(xiàn)，而后者又意味著尋求租金的活動。新貨幣主義學(xué)派的代表弗里德曼強(qiáng)調(diào)，政府既是自由的保護(hù)者，又是自由的威脅者，“一個日益強(qiáng)大的政府遲早將摧毀自由市場給我們帶來的繁榮，摧毀《獨(dú)立宣言》宣布的人類自由”。馮·哈耶克甚至用“奴役之路”來預(yù)言政府“理性自負(fù)”的后果。從20世紀(jì)70年代至90年代中期，針對政府規(guī)制的成本問題引發(fā)了一場聲勢浩大的放松規(guī)制運(yùn)動。認(rèn)為在進(jìn)行規(guī)制時要思考何種成本是應(yīng)當(dāng)并且能夠承擔(dān)的?對于不可回避的成本，應(yīng)當(dāng)選擇何種規(guī)制策略使成本最小化或社會收益最大化。經(jīng)合組織(OECD)提出良好規(guī)制政府應(yīng)當(dāng)遵循“規(guī)制的社會成本是正當(dāng)?shù)摹边@一原則，即規(guī)制帶來的社會收益應(yīng)大于給社會總福利造成的損失，以及政府給市場帶來的損害必須最小化。

無論是對公共利益提出的質(zhì)疑或者是對政府規(guī)制高昂成本的不滿，都使政府規(guī)制遭遇到信任危機(jī)。而在規(guī)制環(huán)境中，社會、經(jīng)濟(jì)和政治制度所承受的公眾信任的下降趨勢可能會對作為治理模式的后規(guī)制政府的興起產(chǎn)生重要意義。

(二)政府規(guī)制改革的主要內(nèi)容

20世紀(jì)70年代以來的政府規(guī)制改革涉及到政府內(nèi)部規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制、社會規(guī)制和國際規(guī)制四個層面。表1包含了這四個方面規(guī)制的原因、目標(biāo)、主體、工具以及改革路徑。

政府內(nèi)部的規(guī)制在于釋放公共部門蘊(yùn)藏的能量，提升政府行動的水平。亦即消除內(nèi)部繁文縟節(jié)的限制，使政府的活動更具有創(chuàng)造力、效率以及效能。經(jīng)濟(jì)規(guī)制改革旨在克服市場失靈和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的無效率問題，主要是針對自然壟斷和其他一些人為壟斷，通過公共事業(yè)部門改革放松對市場行為的干擾同時通過各種立法加強(qiáng)對市場秩序的規(guī)范，促進(jìn)有序競爭；而社會規(guī)制改革關(guān)注于非市場物品的實(shí)現(xiàn)，旨在保護(hù)消費(fèi)者和勞動者的健康和安全以及提供優(yōu)質(zhì)平等的社會公共物品，也就是通過多元規(guī)制主體的引入，促進(jìn)公共福利最大化和社會公平。隨著全球問題的出現(xiàn)，全球?qū)用娴囊?guī)制也日益重要，1981年在美國加利福尼亞的帕爾姆斯普林斯(PalmSpringa)召開的以國際規(guī)制為主題的國際會議認(rèn)為這種“規(guī)制可定義為整套含蓄或明確的原則、規(guī)范、規(guī)則以及決策程度，圍繞著它們行為體的預(yù)期在一個給定的國際關(guān)系的領(lǐng)域中匯聚到一起”。這要求各國在平等自愿協(xié)議的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)合作共同解決人類面臨的生存危機(jī)，多元規(guī)制主體的參與是國際規(guī)制的明顯特征。

三、政府規(guī)制的改革路徑

(一)解規(guī)制

這里的解制與經(jīng)濟(jì)政策無關(guān)，而是指政府本身的內(nèi)容管理。隨著新自由主義的發(fā)展，不僅政府與市場的關(guān)系需要重新定位，而且政府內(nèi)部的秩序和規(guī)范也受到攻擊。由于對政府內(nèi)部規(guī)則和繁文縟節(jié)的不滿，公共管理運(yùn)動直指政府行政體制的改革，旨在構(gòu)建“解制型”政府，給官僚制松綁，希望通過取消一些限制和制約，使政府機(jī)構(gòu)能夠?qū)δ壳暗墓ぷ鳎貏e是在采購及提供服務(wù)方面更有效率，同時使政府結(jié)構(gòu)更具彈性。這一方法在西方國家的持續(xù)推動已經(jīng)取得了相當(dāng)大進(jìn)展。如加拿大的葛雷斯柯委員會(Glassoo Commission)在數(shù)十年前就已經(jīng)提倡解除規(guī)制。美國聯(lián)邦人事管理局將數(shù)十年來累積的人事法規(guī)裁減了1萬頁以上，而且試圖以高度分權(quán)、彈性的人事制度取代依靠規(guī)則進(jìn)行管理的制度，并嘗試將大量的人事政策轉(zhuǎn)交給各個機(jī)關(guān)去執(zhí)行。澳大利亞、新西蘭和瑞典的中央財政機(jī)關(guān)，也允許各部門采用“寬額預(yù)算”或“總體預(yù)算”的方式，對于如何使用預(yù)算給予了很大空間，并由各部門自行承擔(dān)行動的責(zé)任。

(二)放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制

20世紀(jì)70年代開始出現(xiàn)了取消對某行業(yè)規(guī)制的政治和經(jīng)濟(jì)運(yùn)動，放松規(guī)制成為自西方國家開始的政府改革的重要方面。無論是英美的自由市場導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)還是日本的政府導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)，或者是西德與瑞典的協(xié)商型經(jīng)濟(jì)，一時間各種經(jīng)濟(jì)模式都把放松政府規(guī)制作為改革政府的重要內(nèi)容。主要強(qiáng)調(diào)縮小國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍，鼓勵私有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促使建立更多脫離政府嚴(yán)格規(guī)制的公司。20世紀(jì)80年代形成高峰，放松規(guī)制擴(kuò)大到航空、汽車、天然氣、電力、電信、鐵路等公用事業(yè)和基礎(chǔ)領(lǐng)域。從最初放松對市場的規(guī)制，逐步放松對社會及產(chǎn)業(yè)的規(guī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，守夜人小政府再次成為改革的目標(biāo)。

對放松規(guī)制的強(qiáng)烈呼喚基于學(xué)者對規(guī)制和競爭關(guān)系的認(rèn)識。20世紀(jì)70年代早期施蒂格勒就指出，規(guī)制和競爭既是朋友又是死敵，每個規(guī)制機(jī)構(gòu)的門前都刻著“競爭不得入內(nèi)”。而政府規(guī)制是對市場競爭的替代，同時政府規(guī)制又極易被利益集團(tuán)俘虜，它對市場競爭的消除損害了社會的公共利益。因此，放松規(guī)制是競爭的一個必要條件，這一術(shù)語被用來說明修正或者廢除現(xiàn)有規(guī)制的過程，它廢除了許多反對破壞性競爭的規(guī)制保護(hù)，允許市場建立起有效率的價格，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中市場的作用。

然而，這并不意味著政治規(guī)制的取消。實(shí)際上，20世紀(jì)70年代也是社會規(guī)制興起的時期。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部性日益顯現(xiàn)，政府已經(jīng)意識到不管是在政治層面還是在管理層面，公眾都需要規(guī)制，尤其是健康、安全和環(huán)境等領(lǐng)域，這意味著全面減少國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)既不是切實(shí)可行的也不是公眾所欲的。因此，放松規(guī)制并不總是意味著從規(guī)制到不規(guī)制，通常它還涉及以一種規(guī)制工具取代另一種工具。

(三)再規(guī)制(re-regulation)與后規(guī)制(meta-regulation)

再規(guī)制和后規(guī)制是近來規(guī)制改革進(jìn)一步發(fā)展的結(jié)果，這與學(xué)者對規(guī)制與競爭關(guān)系的深入認(rèn)識有關(guān)。政府規(guī)制的應(yīng)然目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，競爭和規(guī)制都不是目的，只是促進(jìn)社會和個人福利的手段。“規(guī)制的敵人并不是競爭，而是過度的干預(yù)和對類似的競爭者的不公平待遇。某些政府規(guī)制顯然可能嚴(yán)重影響增長，但某種形式的政府規(guī)制可能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展不但具有積極作用，而且對于維護(hù)市場秩序還是必不可少的”。因此，20世紀(jì)80年代后期再規(guī)制出現(xiàn)，表明規(guī)制改革和整體的自由化導(dǎo)致了新的規(guī)制環(huán)境而不是減少規(guī)制。即通過一些新的規(guī)制主體和體制，促進(jìn)曾經(jīng)處于壟斷地位的公共事業(yè)和企業(yè)的效率，倡導(dǎo)更有效的公共服務(wù)，提高規(guī)制質(zhì)量。在這一時期，競爭和規(guī)制結(jié)合，規(guī)制(regulation-for-competition)的技術(shù)發(fā)展精減了規(guī)制者的工作并使之呈現(xiàn)一個專業(yè)發(fā)展的趨勢。而且信息技術(shù)的發(fā)展，有助于在鞏固規(guī)制體系的同時形成更自由的市場。在規(guī)制的進(jìn)一步發(fā)展中，他們與新自由主義聯(lián)合，在對規(guī)制一競爭的合理關(guān)系的調(diào)節(jié)中重新獲取合法性。

20世紀(jì)90年代至今，后規(guī)制更多出現(xiàn)在學(xué)者和政策制定者的話語中，它表明除了對個人與公司行為的直接規(guī)制，規(guī)制過程本身應(yīng)得到系統(tǒng)的管理。“它包括了思考規(guī)制的一種愿望，那種不僅直接規(guī)制社會和個人行為，而且規(guī)制過程自身也處于規(guī)制之中”，在此對經(jīng)濟(jì)主體的自規(guī)制過程的制度化要求取代了直接的干預(yù)和強(qiáng)制。相對于消除規(guī)制來講，后規(guī)制改革更強(qiáng)調(diào)多元規(guī)制以提高規(guī)制質(zhì)量。20世紀(jì)80年代開始，西方許多國家強(qiáng)調(diào)政府規(guī)制的公眾參與，尤其是專家參與。典型的是美國提出的與企業(yè)、民間組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體等共建“伙伴關(guān)系”，發(fā)揮市場和社會的作用，降低規(guī)制成本。更好實(shí)現(xiàn)善治。

四、后規(guī)制——治理時代的政府規(guī)制

(一)治理時代政府規(guī)制的內(nèi)在邏輯

20世紀(jì)90年代治理理論在全球的風(fēng)靡成為政府規(guī)制的重要生態(tài)。治理的實(shí)質(zhì)在于建立市場原則、公共利益和公眾認(rèn)同之上的合作。社會的管理機(jī)制不僅依靠政府的權(quán)威，而且依賴于合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。權(quán)力運(yùn)行是多向度的、相互的，而不是單一和純粹自上而下的。“后規(guī)制”概念主要吸收治理理論的精髓，從公共權(quán)力回歸及更好的公共服務(wù)方面來強(qiáng)調(diào)政府合理規(guī)制的重要性及規(guī)制方法的新探索。為了更好地說明規(guī)制政府與治理環(huán)境的關(guān)系，有學(xué)者借助于奧斯本和蓋布勒在《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中對掌舵(引導(dǎo)、思考、導(dǎo)向、指導(dǎo))和劃船(企業(yè)活動、服務(wù)提供)的分析，提出了資本主義經(jīng)濟(jì)200年來的三種不同狀態(tài)。

在20世紀(jì)80年代以來，公民社會的發(fā)展和進(jìn)一步壯大，要求掌舵和劃槳的職能在國家和公民社會之間分立，這是后規(guī)制政府出現(xiàn)的重要前提。此時，規(guī)制政府作為解決公共管理危機(jī)或集體行動困境以實(shí)現(xiàn)公共利益的可能路徑，從經(jīng)濟(jì)活動的微觀領(lǐng)域中退出并被賦予了相對自由，但又被要求承擔(dān)必須的職責(zé)，即對社會經(jīng)濟(jì)和生活領(lǐng)域進(jìn)行必要的宏觀引導(dǎo)、促進(jìn)社會目標(biāo)。也就是說，后規(guī)制政府是治理實(shí)現(xiàn)的舵手，而劃槳的職責(zé)由企業(yè)和公民社會分擔(dān)。這里的最主要問題是如何培養(yǎng)企業(yè)的社會職責(zé)和公民社會的作用以及同時改善政府規(guī)制以實(shí)現(xiàn)良好治理。

(二)治理時代后規(guī)制政府的主要特征

對于基于多元治理的后規(guī)制政府來說，獲得公眾對后規(guī)制改革的信任和支持是其成功的重要條件。為此，政府的后規(guī)制改革便必須具有以下特征。

透明性。政府規(guī)制的批評者認(rèn)為政府規(guī)制易使政府被利益集團(tuán)俘虜，而透明性是解決政府失靈。同時減少規(guī)制行動的時滯性，包括認(rèn)知時滯、決策時滯、以及執(zhí)行與生效時滯的重要途徑。西方發(fā)達(dá)國家規(guī)制改革無一不把透明性作為重要準(zhǔn)則，主要措施是政府在規(guī)制制定過程中讓市場參與者參加。通過各種渠道公布規(guī)則。并在規(guī)則實(shí)施前讓市場參與者有足夠的時間發(fā)表自己的觀點(diǎn)和進(jìn)行熟悉適應(yīng)。并在規(guī)則制定后輔以咨詢和培訓(xùn)，確保市場參與者準(zhǔn)確地了解這些規(guī)則。因此，規(guī)制的透明性包括規(guī)則的制定、規(guī)則的公布、實(shí)施前的評論、規(guī)則實(shí)施過程中的服務(wù)過程，以及規(guī)則實(shí)施后的上訴過程。

責(zé)任性。政府規(guī)制機(jī)構(gòu)和管理人員必須以公民利益為出發(fā)點(diǎn)對公民的要求做出及時的和負(fù)責(zé)任性的反應(yīng)。責(zé)任性內(nèi)含著對社會問題的有效和迅速解決。從經(jīng)濟(jì)層面上講意味著政府的主要職責(zé)是制定公平的市場規(guī)則，干預(yù)、救治“市場失靈”，確保市場競爭的有效性。從社會層面上講，意味著政府應(yīng)立足于社會長遠(yuǎn)發(fā)展，在提供義務(wù)教育和基本社會保障，調(diào)節(jié)貧富差距，打擊違法犯罪等方面發(fā)揮自己的積極作用，確保社會健康發(fā)展。

法治性。后規(guī)制政府興起的一個主要原因在于在環(huán)境、消費(fèi)者、民權(quán)、勞工和其他領(lǐng)域內(nèi)，新的法律利益集團(tuán)的激增導(dǎo)致了“社會公益法律”的興起。而且作為“權(quán)利革命”的一部分，公共部門必需實(shí)施環(huán)境、健康、安全、民權(quán)和其他社會規(guī)制計(jì)劃。國家法律是規(guī)制治理的一個重要手段。后規(guī)制政府強(qiáng)調(diào)政府制定相關(guān)法律和政策來調(diào)整私人利益，政府規(guī)制的職能和表現(xiàn)從個案裁決轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮橛行Ш颓逦牧⒎ǔ绦虻囊?guī)章制定，以執(zhí)行新的、影響深遠(yuǎn)的規(guī)制計(jì)劃。后規(guī)制政府的出現(xiàn)表明了基于市場化而引起的規(guī)制改革所帶來的公共服務(wù)精神和責(zé)任性的改變。責(zé)任性、透明性和法治性是后規(guī)制政府不可缺少的特征，他們不僅是法理上的“善”，更是重要的競爭工具。

(三)后規(guī)制政府中的多元規(guī)制主體及規(guī)制模式

一般將規(guī)制看作是政府的一個功能，規(guī)制的對象通常是私人部門，公私存在著非此即彼的對立。然而，在后規(guī)制時代，公私部門之間已經(jīng)開始相互滲透，治理包括了除政府代議機(jī)構(gòu)之外的一系列的行動者。同時，政治學(xué)從“統(tǒng)治技術(shù)”向“治理藝術(shù)”轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)制提供了新的學(xué)術(shù)和實(shí)踐環(huán)境。在此，國家間、地區(qū)間、部門間的政治主體、政策結(jié)果和政策過程之間的相互依賴變得更普遍，政府不再是國際舞臺上唯一的主角。在國家層面上，規(guī)制者可以是中央政府、公共行政部門、專業(yè)委員會甚至私人協(xié)會或者組織。在超國家層面上，除政府之外的其他特殊的治理機(jī)構(gòu)也可以設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，而企業(yè)和非政府組織通常既有興趣也有能力來監(jiān)控企業(yè)或政府的活動是否遵從普遍規(guī)則。

在實(shí)踐上，后規(guī)制政府在控制過程中包含了更多的主體。比如，行政部門，如消費(fèi)者事務(wù)指導(dǎo)辦公室、食品安全機(jī)構(gòu)；立法部門；司法部門；獨(dú)立機(jī)構(gòu)，如航空規(guī)制委員會、金融規(guī)制者、能源規(guī)制委員會；地方機(jī)構(gòu)，如土地使用規(guī)劃；自規(guī)制機(jī)構(gòu)，如愛爾蘭廣告標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)；私人規(guī)制者，如愛爾蘭國家標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)；工會和非政府組織也被正式授權(quán)作為規(guī)則的執(zhí)行者，尤其在職業(yè)健康與安全、福利及消費(fèi)者保護(hù)方面。另外，西方國家非政府組織利用媒體、訴訟以及其他策略取得可以調(diào)整違反標(biāo)準(zhǔn)的行為的能力。目前由于多種社會問題廣泛出現(xiàn)且日益復(fù)雜化和國際性，來自非盈利和盈利部門的多元行動者的建設(shè)性參與可能是解決這類問題的最有效方式。然而，許多最困難的社會問題將需要在地方或國家層面、通過有效的政府權(quán)威和民主政治程序得到解決。

根據(jù)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、監(jiān)控以及實(shí)施規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的不同主體可以產(chǎn)生后規(guī)制的不同模式：(1)由政府部門或部門之間合作來開發(fā)和實(shí)施規(guī)制。隨著政府努力吸引流動資本進(jìn)入其轄區(qū)，經(jīng)濟(jì)全球化已經(jīng)削弱了傳統(tǒng)的規(guī)制體系。單一的政府部門或地方組織很難獨(dú)自處理規(guī)制事務(wù)。(2)“聯(lián)合規(guī)制”，即在規(guī)制進(jìn)程中政府和私人部門市場取得合作，通常私人部門得到開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)的授權(quán)，而公共部門制裁那些不履行使命者。比如美國環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)用這種聯(lián)合規(guī)制，歐盟也將許多規(guī)制任務(wù)委托給私人部門。包括在特定議題上與私部門合作的志愿組織來規(guī)制企業(yè)的行為。這一合作行動建立了行為法案、監(jiān)控和順從系統(tǒng)以及公共報告標(biāo)準(zhǔn)為特定行為創(chuàng)建市場動機(jī)。(3)行業(yè)自規(guī)制，即私人部門自己制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和最佳實(shí)踐。與傳統(tǒng)的規(guī)制不同，這種自規(guī)制體系基于自愿標(biāo)準(zhǔn)和自愿行動，除了技術(shù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)外，行業(yè)對有關(guān)其產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)對社會和環(huán)境的影響行為進(jìn)行規(guī)制。20世紀(jì)90年代，大量新的“合作行為法案”出現(xiàn)，在此企業(yè)自身或通過企業(yè)組織和貿(mào)易協(xié)會承諾保護(hù)環(huán)境、支持高的勞工標(biāo)準(zhǔn)。(4)多個利益相關(guān)者的規(guī)制。在許多國際政策問題上，來自公共部門、私人部門以及非盈利組織的不同行動者達(dá)成一致，開發(fā)了規(guī)制框架。這些行為主要建立了一套標(biāo)準(zhǔn)、決策框架以及達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的過程。多個利益相關(guān)者的規(guī)制通常包括許多形式。它可以是由單個問題倡議者組織所開發(fā)并提交共同體采用的共同法案，比如特赦國際(Amnesty International)開發(fā)了有關(guān)人權(quán)問題的共同法案；也可以是更加詳細(xì)的法案。如全球報告倡議組織(Global RepoSing In-itiative)，吸納了全球許多主體參與制定共同的標(biāo)準(zhǔn)來公開報告企業(yè)的環(huán)境績效，包括聯(lián)合國環(huán)境項(xiàng)目、國際商會，以及大量的環(huán)境主義組織。后者又被稱為“全球公共政策網(wǎng)絡(luò)”。多個利益相關(guān)者規(guī)制與前三者的不同在于非政府組織發(fā)揮了重要的作用。

五、結(jié)論

在治理時代，政府作為唯一規(guī)制主體的地位受到動搖。政府規(guī)制的公益性受到質(zhì)疑，人們要求放松經(jīng)濟(jì)規(guī)制的同時，嚴(yán)重社會問題的存在又呼吁著社會規(guī)制的強(qiáng)化。同時全球問題的存在又產(chǎn)生了更高層次的規(guī)制要求，使政府面臨著更大的挑戰(zhàn)。作為一種治理方式和制度安排。政府規(guī)制改革的關(guān)鍵問題是如何實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制與市場自治的互動，抑制市場失靈的同時最大限度避免政府失靈從而促進(jìn)社會公共利益的實(shí)現(xiàn)。后規(guī)制政府吸納多種社會力量參與政府的經(jīng)濟(jì)和社會規(guī)制以及對規(guī)制者的規(guī)制，解決了許多規(guī)制失靈問題，成為西方規(guī)制改革的重要形式。

中國面臨著完善市場經(jīng)濟(jì)和規(guī)范政府規(guī)制的雙重任務(wù)。一方面過多的政府干預(yù)影響了市場秩序。另一方面政府規(guī)制的立法不完善、法律執(zhí)行不力，而且社會力量薄弱、行業(yè)自規(guī)制和企業(yè)倫理意識淡薄等共同構(gòu)成了目前規(guī)制所面臨的主要問題。因此，對于我國來說，治理時代的政府規(guī)制改革要在規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)職能的同時，加強(qiáng)社會性規(guī)制。方向就是在加強(qiáng)立法完善規(guī)制法規(guī)的基礎(chǔ)上，將目前各地的一站式服務(wù)中心、政務(wù)超市、網(wǎng)上審批等實(shí)踐工具的創(chuàng)新，與政府職能轉(zhuǎn)變、官員素質(zhì)提高和政府能力增強(qiáng)相結(jié)合；同時培養(yǎng)一種良性成長的社會力量，設(shè)立具有相對獨(dú)立性的社會性規(guī)制機(jī)構(gòu)，監(jiān)督社會組織的日常活動；充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等非政府組織的自律作用，發(fā)揮商會、消費(fèi)者協(xié)會以及工會等組織在社會規(guī)制方面的約束能力。從而保證政府規(guī)制的必要性、公平性、經(jīng)濟(jì)上的可實(shí)施性，提高政府規(guī)制的可信性和效力。

(責(zé)任編輯 彭建國)