依法治校的困境與出路

摘要：在《高等教育法》頒行10年的今天，中國高校辦學自主權的真正落實仍然任重道遠。許多體制性的老大難問題仍然沒有根本緩解。在依法治校的主流話語下，其突出地反映在許多高校運行、管理、教育活動中屬于經濟社會文化性質的沖突和糾紛越來越頻繁地訴諸于法律方式解決，而許多法律爭議本質上是政府濫權與缺位的直接反映。因此，當前中國高校治理法治化問題首先是一個政府權力的規制亦即依憲治校的問題。只有站在憲法治理的高度實現大學與政府之間關系的科學性和法治化，才能從根本上突圍高校由來已久的制度瓶頸，從而真正走上依法治校的正軌。

關鍵詞：依法治校；憲法實施；依憲治校

中圖分類號：DF36

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2010)02-0120-06

憲法是國家根本大法，一方面，憲法之根本在于“法治法”功能，從而使權力成為“權力權”，使權利具有要求國家救濟和對抗國家權力的雙重權能。另一方面緣于在內容上，憲法規定國家最根本、最重要的問題；在法律效力上，憲法具有最高的法律效力；在制定和修改程序上，憲法比其他法律更加嚴格。這兩方面共同構成了依法治(高)校的法律基礎和憲法依據。制度化的憲法應該是正式和非正式、實體和程序、自上而下和自下而上的包括政治、經濟、法律等方面規則、原則和習俗構成的制度及其環境的有機整體，并且無論其成文、生效還是變遷都是制度決定者與制度接受者從均衡到非均衡再到均衡的連續不斷的矛盾運動過程。特別是其中關于“有效的非正式制度基礎”、實施機制在制度安排中關鍵性、制度的可預測性和多樣性等方面的理論與實踐對解決中國憲法的虛置和權威問題無疑頗具啟發性和建設性。

與此相應的是，在《高等教育法》頒行10年的今天，中國高校辦學自主權的真正落實仍然任重道遠，許多體制性的老大難問題仍然沒有根本緩解，甚至改頭換面愈演愈烈，這幾年高校收費、教學評估、學術腐敗、高校訴訟等問題越來越成為公眾話題甚至社會不穩定因素即是明證。其成因固然錯綜復雜，僅從法律角度看，一個主要和直接的表現在于許多高校運行、管理、教育活動中屬于經濟社會文化性質的沖突和糾紛在依法治校的主流話語下越來越頻繁地訴諸于法律方式解決。而絕大多數法律爭議的困境往往與政府的壟斷和缺位不無關系。壟斷在于政府沿用計劃經濟的高度集中和命令手段對高校管得過多、過死，管理水平太低，特別為人詬病的是權力的不公和傲慢。缺位在于從中央到地方對高校的制度規范、財政投入和市場秩序等方面的公共服務不足甚至缺失——這也是中國高校內部行政化傾向的一個直接誘因。因此，當前中國高校治理的法治化問題首先是依法行政的問題，而對政府權力的規制實際上是一個憲法問題，即依憲治校。只有站在憲法治理的高度實現大學與政府之間關系的科學性和法治化，才能從根本上突圍高校由來已久的制度瓶頸，從而真正走上依法治校的正軌。

一、高校法制化問題與憲法的人大實施

高校法制系統主要由效力自上而下幾個層級的規范性法律文件組成：一是憲法規范。這是中國高等教育法制體系的根本依據和最高標準，是大學法治的法律基礎和制度前提，具有最高法律效力，是最上位的法律規范。二是高等教育的基本法一教育法。教育法以憲法為依據規定了中國教育的性質、地位、任務、原則等基本原則和制度，是協調教育部門內外部關系的基本準則，也是制定其他高等教育法律法規的依據。教育法由全國人民代表大會制定，在高校法制體系中處于次高位階，是可操作的能具體適用的規范性法律文件的最高效力法律。三是高等教育法、教師法等部門法律，它們構成了高校法治化規范體系的第三層次。這些部門法以單行法形式由全國人民代表大會常務委員會制定，它們與教育法是特別法與一般法的關系。四是高等教育行政法規。它們構成了大學自治法制系統的較為完整的制度框架，是為貫徹執行教育法、高等教育法等法律而制定的規范性文件，這些一般針對較具體問題或者相關法律沒有規定的事項。需要注意的是，這一層次的行政法規由國家最高法律執行機關——國務院制定，事實上在行政系統內部具有較為顯著的權威和效力。五是地方性法規、自治條例、單行條例、部門規章和地方規章。雖然是高校法治化系統中最低位階的規范文件，但是，卻構成了國家正式法律制度的主體部分，也是大學自治最為普遍和經常的法律依據，而且還是實踐中司法和執法活動中最具執行力和操作性的規范依據。

總的說來，中國高校法制系統存在如下幾方面的突出問題：首先是中國高等教育立法在數量上初具規模，但是，一些對辦學至關重要且實踐中亟待規范的法律法規尚未出臺，如《教育經費法》、《成人教育法》、《學校法》等；其次是現有的法律法規尚未形成有機統一的整體，相互抵觸或沖突的情況較為嚴重，特別是許多下位法經常違背《立法法》有關立法權限和程序的規定，凌駕或者架空上位法。再次，立法的地方和部門保護主義明顯，特別是強調政府權力而對職責語焉不詳，過分忽略高等學校的自主權利空間而強化其服從義務。最后是立法技術上的問題，存在著原則性規定較多，操作性不強的缺陷。

上述問題的解決是一個系統工程，需要具備相應的社會經濟文化土壤、一定基礎和競爭度的高等教育市場以及配套的立法體制和水平。就目前而言，主要的可行性措施在于充分發揮人民代表大會——中國這個國家權力機關同時也是履行立法職能的國家機關的作用，使中國高等教育能盡快建立基本完整的法律框架，使中國高校法治化建設可以迅速走上正軌。與上述問題相對應，人民代表大會職能發揮的主要內容有：(1)根據中國憲法第58條“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”之規定，人民代表大會作為立法機關必須根據立法規律和社會需要履行立法義務，按照憲法關于學術自由及大學自治的相關內容為社會提供足夠數量、質量的法律產品。(2)對其他國家機構制定的規范性法律文件，國家權力機關有“監督憲法的實施”職責(憲法第62條)，而保障法制統一和改變、撤銷與憲法相抵觸的其他法律規范即是其應有之義。根據《立法法》第88條之規定：改變或者撤銷法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的權限是：第一，全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律，有權撤銷全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第66條第2款規定的自治條例和單行條例；第二，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規，有權撤銷省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第66條第2款規定的自治條例和單行條例；第三，國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章；第四，省、自治區、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批準的不適當的地方性法規；第五，地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章；第六，省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章；第七，授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規。必要時可以撤銷授權。另外，《監督法》第29、30條也對下一級人民代表大會及其常務委員會和本級人民政府作出、發布的不適當的決定、命令的審查和撤銷作了明確規定。這些共同構成了中國規范性法律文件的審查備案制度，為高等教育法律體系的協調和統一奠定了制度基礎。這也是我們將高校辦學自治權的法律制度依據寄希望于人大的憲法實施和審查的主要原因。

二、高校行政化問題與依憲行政

應該說，理論界特別是法學界在這一點上是有廣泛共識的：依法治國、依法行政首要和關鍵的是依憲治國和依憲行政，法律至上首先是憲法至上。因此，依法治校這個詞如果不考慮其爭議性——從社會(基層民主)自治和權利本位的角度，許多學者認為依法治×被庸俗化了并逐漸偏離了正軌——應該也必須發源于依憲治校。“作為一個學理概念，依法治校，從教育行政法學角度界定，是指政府及教育等各職能部門依法治理學校之意；從學校管理學的角度而言，是指學校校長等管理者對學校各項事務進行依法管理”。筆者擬從政府高等教育行政管理角度的依法治校和大學內部民主管理角度的依法治校兩個層面進行探討。

高等教育行政管理意義上的依法治校就其實質而言是依法行政，其核心問題在于政府與大學之間的權力分配及相應的責任承擔。中國《高等教育法》關于政府對高等教育行政管理方面的規定主要包括國家對高等教育投資、規劃、準入、監管、評估、人事等方面；關于高校辦學自主權方面的規定為：招生權、自治權、內部機構設置權、教師招聘權、對外交流合作權、制定內部規章權、專業與課程的設置權、教學實施權等。但是，實踐中這些辦學自主權并沒有得到落實，許多權利因為政府或者直接的“規范”、“許可”或者間接的“評價”、“鼓勵”而受到限制甚至剝奪，其中一個重要原因在于對政府的行政授權并不具體，表述很不規范，特別是第13條關于“國務院統一領導和管理全國高等教育事業。省、自治區、直轄市人民政府統籌協調本行政區域內的高等教育事業，管理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高等學校”和第14條“國務院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務院確定的主要為全國培養人才的高等學校。國務院其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，負責有關的高等教育工作”的規定作為兜底性條款，實際上成為政府權力擴張和濫用的法律籍口。加之，由于政策法制化機制在中國尚未確立，依法行政往往成為依政策行政，中國高等教育管理的集權體制使政府政策在高等教育發展與大學制度改革中起著事實上的決定性作用，大學自主權往往成為一種主管機關的變相授權。而政策固有的隨意性、差異化和不規范性可以說是高等教育行政管理決策失誤、行政效率低下甚至權力尋租的溫床。

以高校擴招為例，1999年6月16日，國家發展計劃委員會聯合教育部以特急內部文件的形式，聯合發出《關于擴大1999年高等教育招生規模的緊急通知》[特急計電(1999)62號]，宣布1999年中國高等教育在年初擴招23萬人的基礎上，再擴大招生33.1萬人。值得注意的是：(1)這是個“特急內部文件”，即制定和傳達時是不公開的。6天后，官方才正式對外宣布“大幅度擴大高等學校招生規模”的政策；(2)文件是由當時的國家發展計劃委員會與教育部聯合發出的部門規章；(3)文件出臺特別是廣而告之時間距離高考不到20天，距離大學新生入學不到3個月。雖然近10年的大學擴招使中國高等教育一舉進入國際公認的高等教育大眾化發展階段，圓了許多莘莘學子的“大學夢”，但是，我們更應該看到：(1)從零工資就業、名校生養豬、港校報考熱到公務員考試潮、大學生回爐技校、教育部嚴查就業率造假，無不體現出知識型勞動力市場的緊張和無序。經濟學家胡鞍鋼認為，21世紀中國面臨的最大挑戰就是高失業所帶來的挑戰；(2)從1999年擴招開始卷入貸款風潮的高等院校，2008年陸續迎來還款高峰。廈門大學鄔大光教授研究表明，公辦高校貸款規模高達2000～2500億元。(3)學校教學和生活條件方面的問題成為高校穩定問題的新因素，很多學校由于擴招導致教學質量滑坡。盡管這些問題成因復雜，但是，高等教育行政決策和執行方面的不科學、不民主和有法不依不能不說是其重要因素。就此而言，教育部與當時國家發展計劃委員會聯合發文本身及其背景和初衷表明，以刺激消費和擴大內需為目的的大學擴招是違反高等教育發展規律的抽象行政行為，“大躍進”式的擴招速度更是雪上加霜——當年中國經濟發展速度官方定為7％，而擴招增速卻要求從過去平均年遞增9％提高到40％以上。這種不科學的決策之所以出臺關鍵在于缺乏民主決策機制：如此關系千家萬戶、涉及國計民生的重大政策沒有通過立法程序而代之以政府規章的形式；在短短不到一年的時間內即告出臺并即行實施；作為與擴招有最為切身利害關系的兩大主體學生家長和高校——他們在該政策里最為核心的兩個問題：學費和教學條件——基本上沒有參與決策過程。從依法行政的角度看，這些問題在很大程度上反映了政府傳統的“為民作主”的人治行政理念和缺乏按照法定權限和程序行政的自覺性而這些皆需要建立在足夠的壓力和動力基礎之上。

從依憲行政的角度看，主要有兩個層面的問題：一是憲法上國家與社會相互關系問題。二是憲法規范中的法律保留問題。憲政的核心理念即有限政府，在國家與社會關系中強調國家權力的規范運行與社會權力保留，以此將政府的權責法定化。具體到政府與大學關系方面主要應該包括：政府在高等教育管理中的角色不是高等教育的直接行政領導者，而應是高等教育行政方面事業的規劃者和協調者；政府對高等教育的管理方式，應由過去以行政手段直接管理為主轉變為以間接管理為主，通過法律來規范教育行為和活動；政府對高校的管理關系也應由過去的行政關系轉向法律關系和服務關系。因此，針對前述中國高等教育立法和執法方面的積弊，依憲行政主要內容實際上就兩點：按照憲法關于權力的派生性、從屬性和服務性對行政權力正確定位，在責任導向的職能運行中服從和服務于學術自由及大學自治，這在依法行政問題上集中體現在對大學辦學自主權的充分尊重和切實保障，并以此作為行政權力的邊界和目的，而不是相反；從權力的行使方式看，轉變政府職能，無論政策(準確地講，應該是規范性文件)的制定還是施行，都應該尊重科學規律，通過民主特別是利害攸關的當事各方參與使決策真正成為一個博弈和共識的過程，在執法中則要求公平，要求效率基礎上的靈活性和人性化。可以說，這些要求和期待，對外界反應頗為敏感的人才薈萃的以學術自由為己任的大學而言更有其毋庸置疑的現實意義。

依法治校的另一方面即大學的內部自治情況也不容樂觀。與現行高等教育體制一脈相承的是大學內部濃厚的人治色彩，很多時候，學校的興衰成敗不是取決于高等教育服務質量和社會貢獻，而是校長(或者書記，或者是二者的配置)的能力、品性甚至人脈資源。無論從作為基層民主自治或社會自治的重要主體還是從法人內部治理結構的角度看，將一個學校的發展方向與前途寄希望于眾望所歸的“領頭羊”無疑是落后甚至可怕的觀念。在法治已經成為社會的主流話語，高校法治化趨勢已然不可逆轉的今天，建立現代大學制度，依法治校建立在此基礎上的大學自治是中國高校的不二選擇。而大學無論自治還是法治，其前提和基礎都要求有法可依，這里準確地講是有章可循，此處的“章”即“大學憲章”。大學憲章是大學自身合法性的依據、標志和保障。

根據《教育法》第26條，“有組織機構和章程”是設立學校的首要條件。同時，第28條又將“按照章程自主管理”規定為學校的首要權利。可見，大學章程對大學而言，是教育基本法規范學校的一個核心概念，是高校關鍵權利與義務的統一體。《高等教育法》作為《教育法》的特別法和針對大學的專門法，為大學章程提供了一個完整而具體的法制框架：該法第27條將章程作為“申請設立高等學校的，應當向審批機關提交”的基本材料之一；第28條則明訂了高等學校章程應當規定的lO大事項；第29條還具體到高等學校章程的修改程序；第41條特別提到大學校長除行使該法列舉的5大職權外還擁有“章程規定的其他職權”。因此，制訂大學章程，是依法治校的一個先決條件和關鍵環節，它直接關系到大學存在、發展、運行的正當性和規范性以及賴以存在的科學性等問題。

大學章程不僅是《教育法》、《教師法》、《高等教育法》等法律法規所賦予的包括組織實施教育教學權、科學研究權、機構設置權、招收學生權、聘任教師權、教師管理權、學生管理權、經費使用權等辦學自主權的具體化、制度化、規范化，而且是內部民主自治和科學管理的各主體權力與職責、權利與義務的“根本大法”。前者如前所述，既是抵抗政府權力和主張政府義務(被政府批準或認可本身就構成了大學與政府之間的一種“社會契約”)的憑據，又是政府權力運行的邊界和背景。對后者而言，主要體現如下兩方面的法律關系：學校與教師之間、學校與學生之間的法律關系——作為職務行為主體的教師與學生關系只是學校與學生關系的組成部分和具體表現。學校與教師的法律關系方面，根據教育法律法規規定，學校是教育、教學的組織者和管理者，基于平等、自愿的原則，依法(包括外部法律和內部規章)擁有聘任教師和組織管理教學、科研、社會服務以及評價、獎懲教職工的權利。教師依法享有工作權和其他公民權，其中包括取得教師資格權、教師職務應聘權、教育教學和科學研究權、參與學校的民主管理權、繼續教育權、工資報酬權、人身健康權等。學校與學生之間的法律關系方面。學校依法享有招收學生、組織教學、學籍管理，學習評價、獎懲學生和頒發學業證書的權力。而作為法律關系的相對方的學生則依法享有包括入學權和申請學位、畢業、生命健康、平等就業、社會活動、名譽、隱私、婚姻等各項與其身份相應的基本權利。

目前中國高校普遍存在的人治現象和安全穩定隱患在很大程度上與大學章程的缺失和虛置不無關系。中國很多大學尚未制訂大學章程，有章程的學校也聊勝于無，不僅因為基本上不存在“制憲”運動或會議，許多章程實際上就是應景之作甚至千篇一律或大同小異的范文；而且在內容上沒有將大學民主自治的重大、基本問題予以明確和規范，沒有因地制宜地建立一套自我管理和約束的良性運作的基本制度；在實施上，其效力基本上形同具文，無論是在學校管理方的真正決策和管理活動中還是在教師、學生主張權利、引發異議或解決沖突時，很少想起和援用作為“大學憲法”的章程。更缺乏針對管理者的“違憲審查機制”和“憲法訴訟”渠道，其直接和嚴重的后果就是許多自治范圍內的爭議社會化，許多學術性質的爭議行政化，許多校內、行業內部的管理沖突司法化，如此便極大地動搖了大學自治的社會基礎，為行政、司法干預大學辦學自主權提供了事實依據。如此困境，希冀大學如“象牙塔”無異于緣木求魚，學術自由自然是同癡人說夢。

因此，要建立真正意義上的大學自治，要從根本上保障學術自由，大學是基礎，政府是關鍵，法治是根本。問題的關鍵在于政府切實地依憲治校，學校真正依憲(章程)自治，使法定的大學辦學自主權獲得雙重保障。大學只有依照章程辦學，各項工作才有最基本的規范保障，才能保持學校工作的穩定性和可持續發展，才能排除來自各方面的非法干擾，才能使大學領導人從事務性的工作中解放出來，真正抓大事、辦教育。

三、高校訴訟問題與憲法的司法適用

2008年12月18日，最高人民法院發布公告稱，自當月24日起，廢止2007年底以前發布的27項司法解釋。其中，引人注目地包括最高院就齊玉苓案所做的《關于以侵犯姓名權的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權利是否應承擔民事責任的批復》[法釋(2001)25號]。與其他26項司法解釋被廢止理由不同，該司法解釋只是因“已停止適用”而被廢止，既無“情況已變化”，又無“被新法取代”。曾轟動法律界的“中國憲法司法化第一案”齊玉苓案的相關司法解釋被廢止，意味著將不能援引憲法裁判。針對法院能否直接援引憲法條文做出裁判，法學界曾有兩種不同意見，一種意見是“不能引用”，另一種意見是“可以引用”。有學者認為，考慮到中國現行體制，最高院無權對涉及憲法的問題做出解釋，所以要停止適用，這一司法解釋被廢止即宣告此類做法“肯定不行”。新辦法并未出臺，如果遇到類似問題如何裁判?有學者建議，法官可按照憲法精神去理解法律。

故此，筆者首先以憲法原則精神而非憲法條文的意義探求大學自治的司憲之路。準確和具體地講，即對與大學辦學自主權有關的法律爭議及訴訟進行憲法審查和裁判。就目前中國高校的涉訴糾紛，校方基本上是一成不變的被告，其中，絕大部分又以學生狀告母校為基本模式。

這里主要存在兩方面的問題。

一是司法介入大學自治的正當性問題，亦即高校自治與司法介入的關系問題。首先，不言而喻的是，不受制約的高校自治會演化為高校無法無天局面，而司法的過度涉人又可能扼殺高校自治精神。所以，關鍵在于正確認識司法介入的度與量，使二者相輔相成而非相生相克。其次，我們應該認識到，司法是大學自治、法治和善治三位一體的理想治理架構中一個不可或缺的力量。中國公立高等學校的法治之門，是學生牽著法官的手叩開的；對學校影響自身利益之決定不滿的學生，還會繼續嘗試得到法官支持，質問一向罕受國家干擾(包括司法、行政)的高校具體決定之合法性、合理性，這不僅是權力必受制約的憲法精神在大學內部管理體制的體現，也構成了司法介入大學自治的正當性及其合憲法性的基礎。

二是司法適用的可行性問題，亦即司法介入大學自治的范圍、程度及方式問題。

首先是范圍。早在2004年，教育部法制辦的一位負責人就透露，最高人民法院擬出臺一項司法解釋，將有關高校招生、學歷發放、教師資格、學生退學等方面的教育糾紛納入行政訴訟范疇，不再只是由教育行政部門來內部處理。但是高院的司法解釋至今沒有下文，實踐中高校糾紛案成加速度上升態勢，而且不同法院各行其是。理論上講，憲法上的“法律保留原則”和“重要性原則”可以為解決司法保障與干預的平衡問題提供分析框架。前一原則要求高校在制定章程和其他自治規則時，在法律、行政法規、地方性法規、規章沒有有明文規定的情況下，不能自行設定權力規則以限制相對人的權利。同時，結合中國教育實際，借鑒“重要性理論”，在有關學生入學許可、留級、退學、開除、學位授予、畢業和教職工職稱評定、開除等嚴重影響教師、學生生存與發展的重大事項上，相對人可依法訴訟，人民法院可依法審查。而其他日常管理，則屬于高校自主權的范圍，人民法院不得介入。這兩個理論既可以破解高校權力運行司法審查面臨的困境，又能通過對高校管理行為的司法審查依法保護相對人的重要權益，同時還使高校自主管理行為進一步規范化和法治化，在司法審查與高校自主管理之間形成某種平衡。

其次是程度。主要涉及兩個問題：學術爭議的評判與大學內部管理權，二者都分別有足夠的理由和依據拒絕司法介入。但是，司法的職責所在又必須有求必應，必須依法審判。解決這個困境的技術手段即是憲法理論中頗具生命力的正當程序原則，亦即對這兩類爭議主要采用程序審查而非實質審查，以兼顧學術自由與規范、大學自治與相對人的權利保障之間的關系。關于正當法律程序原則的具體要求，按照美國法官弗雷澤里的看法，決定法律(這里作廣義講，既包括國家機關制定的規范性文件，也包括大學內部的章程、規章，既指靜態的立法本身，也指向法律運行過程)程序正當性的基本因素至少應該包括10個方面：(1)公正的裁決機關；(2)對所擬采取的行動做預先的告知，并提供論理基礎；(3)有陳述意見的機會；(4)有提出證據及請求傳喚證人、質證的機會；(5)知悉不利證據的權利；(6)交叉詢問相對一方證人的權利；(7)裁決應完全按照所呈現的證據作出；(8)聘請律師的權利；(9)裁決機關對呈現的證據作出書面記錄；(10)裁決機關以書面形式說明裁決理由、事實依據。就此而言。司法審查高校管理行為主要審查內容為其程序的正當性和規范性，即運用公平、公開、公正三原則審查各種決定與處罰是否有法可依，是否一視同仁，事實和證據是否確實充分，相對人的告知、聽證、申訴等權利是否得以保障，是否符合比例原則等。

最后是方式。憲法的司法適用方式問題即在最高人民法院明確自我否定了援引憲法條文裁判案件的情況下，如何適用憲法確保大學自治法治化的問題。這里關鍵的有兩點：一是憲法的適用只能是例外和補充性質，也就是實行憲法審判制度的國家普遍遵循的“權利救濟程序窮盡”原則，即把憲法救濟程序的安排置于法律救濟程序之后，明確劃定憲法與法律界限，從程序上嚴格要求先通過普通的司法程序后再尋求憲法救濟。如果不從理念上確立兩者之間的合理界限，有可能導致憲法救濟程序“法律化”、“大眾化”的現象，混淆憲法與法律功能的合理界限。二是憲法的司法適用主要是憲法的精神、原則及價值在司法活動中的指引作用。這種指引首先在于判斷公共權力和政治組織行為的合法性和正當性。在現代民主政體之下，對合法性和正當性的訴求，是公民的最大訴求。任何公共權力都必須有合理來源，公共權力的行使都必須滿足合法和正當的價值需求，而如何判斷合法和合理，最終必須以憲法的原則精神為依歸，大學無論是學術權力還是管理權力，自然也不能例外。其次在于以憲法價值原則的抽象性來克服法律規則的僵化性，以緩解法律規范和社會現實之間永恒的緊張關系。這不僅是設置司法機關自由裁量權的目的所在，也是平衡協調大學自治與司法介入關系的重要手段。最后，在于以憲法的正當程序原則對高校涉訴案件進行程序正義的審查和評價，使相關主體都能在一個基本共識的平臺上定紛止爭。當前大多數高校敗訴的關鍵都不在于處理的實體問題，而是沒有善盡程序保障義務即是明證。

綜上所述，在對高校法治化至關重要的制度建設中，我們各相關主體必須充分認識學術自由的憲法內涵，認真對待大學自治的憲法原則精神，嚴格遵守作為立法依據和適法標準的憲法規范，切實維護憲法的效力和權威，在此基礎上主張和行使自己的行政管理權力、民主自治權利和學術自由，通過法治化、秩序化的渠道和方式解決權利沖突和爭議，共同致力于學術共同體的培育和學術自由“象牙塔”的呵護，從而在安全穩定和自由競爭中創新、傳播、轉化學術成果和提升學術能力。要真正實現如許理想，中國國情決定了關鍵和首要的任務是國家的憲法之治——規范和制約國家權力嚴格履行保障學術自由的憲法職責，切實為大學法治提供必要和可能的制度環境。只要政府盡職盡責、不濫權越位，克己奉公，則其他主體之間的平等治理結構就順理成章地各得其所。使分歧和糾紛都能夠化解于法律治理與社會和諧的區間之內。

(責任編輯 胡志平)