小城鎮建設的國際經驗借鑒及啟示

摘要：中國的小城鎮建設既要借鑒發達國家的成功經驗，也要避免他們走過的彎路，按照十七大的要求，走中國特色城鎮化道路。文章立足于小城鎮建設的具體問題，通過對美、日、德等發達國家小城鎮的建設經驗進行歸納，總結出一些規律性的做法，并結合中國國情提出若干適合中國國小城鎮建設的對策建議。

關鍵詞：小城鎮建設；國際經驗；借鑒；啟發

中圖分類號：TU984

文獻標志碼：A

文章編號：100815831(2010)02-0001-05

一、引言

隨著中國經濟的快速發展和城市化進程的加快，全國展開了轟轟烈烈的撤鄉并鎮工作，小城鎮數量迅猛增長，截止2005年底。全國建制鎮數量由1978年的2173個激增到17726個。2007年6月，國務院正式確立重慶市和成都市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，統籌城鄉綜合配套改革試驗，核心在“城”，難點在“鄉”，其根本目的還在于解決農村全面建設小康的問題。將小城鎮建設作為城鄉統籌改革的支撐點，發揮其在區域經濟發展中“增長級”的作用，對搞好“統籌城鄉改革試驗區”具有極其重要的作用。然而，在中國，由于為數眾多的小城鎮星羅棋布于廣大農村中，各方面發展情況差距很大，情況極其復雜。隨著近年來小城鎮建設工作的快速展開，新的發展環境正不斷沖擊原有的發展方式，制約了小城鎮的進一步健康發展。發達國家在小城鎮建設中取得了許多成功經驗，盡管其與中國在社會制度、基本國情、發展水平等方面存在巨大差異，但仍然可以從其發展經驗中尋找出超越國情的規律性做法，為中國小城鎮建設帶來有益的啟示。

二、小城鎮建設的國際經驗借鑒

發達國家小城鎮的建設十分注重發揮規劃的指導和協調作用，從規劃管理人手，集中精力改善當地經濟發展的配套環境，重點突出小城鎮的整體綜合服務功能等許多方面的經驗都值得中國借鑒。

(一)以規劃為龍頭，注重規劃管理

歐美發達國家在小城鎮建設過程中的一個共同做法是將城鎮規劃放在首要位置，規劃內容主要包括：人口發展規劃、土地開發利用規劃、市政建設規劃和產業發展規劃等，普遍具有如下特點。

1 強調規劃的公眾參與

國外小城鎮規劃已由政府行為逐漸轉向市民參與，由理論性、專業性和集中的權力轉為感性的、具體的、自下而上的公眾參與。在美國，公眾可全過程參與城市規劃，并設有許多官對民和民對官性質的機構，以保障民眾能充分參與城市規劃。例如，由市政府組織的官對民機構“小區規劃辦公室”不僅向政府提供相關信息和資料，也為市民提供規劃技術服務；“小區規劃理事會”屬于民間組織，但是市政府的有關決策必須向其咨詢，且該組織有權決定優先發展的項目。加拿大的公眾參與通過“分散—集中—再分散—再集中”的方式進行：政府在編制城鎮規劃時，首先廣泛采集市民意見，并進行分析、歸納、整理。形成規劃草案并公諸于眾，搜集市民反饋意見后再修改，最后將修改后的草案報市議會審議，經過公眾聽證程序才得以批準。

2 注重規劃的前瞻性

小城鎮規劃期一般有十幾年的跨度，因此，規劃應具有前瞻性，必須考慮城鎮未來的發展潛力，為將來的持續發展留下充分的空間。如美國小城鎮的市區規劃不僅強調功能個性、布局合理，而且注重規劃的長期性。對于交通、通訊、排污等公共設施建設，政府亦堅持長遠性原則，避免重復建設，并留有充分的發展余地，對今后需要重建、擴建的項目也納人規劃的考慮之中。

3 充分考慮環境保護

歐美發達國家的很多小城鎮不僅景色優美，而且干凈整潔，這得益于他們在規劃中特別強調環境保護。例如澳大利亞堪培拉定位為山水田園城市，為將該市打造成一個山清水秀的城市，當地政府在產業規劃布局上以農牧漁業為支柱產業，對產業選擇嚴格把關，將可能對環境造成不良影響的產業剔除，同時，嚴格控制工業用地總量，將其控制在較小的比例范圍內。德國的城鎮建設將環境保護作為重要因素優先考慮，堅決杜絕以犧牲環境為代價來發展經濟，在其建設法典中，環境保護制約著建設的全過程，而且政府規定，任何項目的建設都要保證綠地總量的平衡，因此，德國幾乎所有小城鎮中森林和花園總面積都占該城的1／3以上，環境十分優美。

4 通過法律約束來保障規劃的穩定性

發達國家普遍采用法律手段對規劃的實施進行約束，防止人為原因或其他因素而隨意調整，從根本上保證規劃執行的持續性和穩定性。澳大利亞的城鎮規劃一旦在議會上表決通過，就形成地方法律，由議會監督實施。如果實施過程中需要調整，任何人無權擅自決定，需經由議會討論通過后方能修改。美國的城鎮規劃一經通過，就具有法律效力，如需變動，除遵循一定的論證程序外，還必須經市民重新審議通過。

(二)引入市場機制，不斷完善投資環境

1 引入市場機制，多渠道籌集建設資金

由于基礎設施的公共物品屬性，發達國家的基礎設施建設主體主要以地方政府為主。然而，近年來越來越多的國家不斷拓寬融資渠道，鼓勵民間資本參與基礎設施建設，形成政府與民間資本共同建設的格局。如美國小城鎮建設投資主要由聯邦政府、地方政府和開發商共同承擔，其中供水廠、污水處理廠、垃圾處理廠等由州和小城鎮政府負責籌建，資金主要來源于稅收，政府也會在必要時采取發行債券的辦法籌集建設資金。近幾年來，美國政府還將越來越多的基礎設施項目推向市場，鼓勵私人投資經營，范圍由過去的電力、電話等設施擴展到供水、供熱、燃氣等幾乎所有的項目。日韓等國的小城鎮基礎設施建設則對政府財政支持的依賴較大。日本城市建設的資金主要來源于中央政府和地方政府的財政撥款、貸款和發行地方債券等，其中中央政府的投資比例較大，對城鎮發展建設起著主導作用。據統計，在戰后日本歷年的全國資本形成總額中，政府投資所占比率一般保持在20％～25％左右。韓國《小城鎮培育事業10年促進計劃》規定，行政自治部、國庫補助資金管理部門、市道政府、市郡政府對于小城鎮建設各自承擔資金的比例為2：2：1：1；此外，為鼓勵民間投資，韓國政府制定了《基礎設施吸引民間資本促進法》等政策法規，并設立國民投資基金，利用銀行貼息的辦法，低利率貸款給基礎設施承建企業來吸引民間資本。

2 以基礎設施建設為起點，加強城鎮建設

小城鎮良好的基礎設施是進行招商引資，實現可持續發展的首要條件，然而，日本在城鎮建設上曾經走過一段彎路。在日本城市大發展時期，農村人口(尤其是年輕人)大量流向大城市，導致許多中小城鎮至今都存在人口過疏問題，其中一個很重要的原因就是政府忽視了小城鎮的基礎設施建設。于是，20世紀70年代后期，日本政府開始進行村鎮的基礎設施建設，至80年代中后期，全國村鎮的基礎設施水平已同城市基本持平，政府鼓勵人們返鄉工作。到1992年，政府提出了“地域主義”的新理念，即注重町村與城市的共生和互補，繼續改善生產基礎設施和生活環境，培育傳統文化，充實醫療和其他公共福利，促進了年輕人定居于町村。美國小城鎮的基礎設施建設堅持高起點、高標準和嚴要求，所有新建的小城鎮都是先從基礎設施做起，不僅交通四通八達，有的小城鎮還建有機場，城鎮內部更是路網密集，小車可以從自己的家門口直接開到商場、學校和醫院等任何地點，交通十分便捷。

3 加大教育投入，重視培養人才

小城鎮發展不僅需要大量的建設資金，更需要大批優秀人才。日本的有識之士認為：“人才的集聚，是城鎮發展建設成敗的重要因素。”日本從1950年便從財政收入中支出15.98億元作為教育經費，且逐年增加，到2000年財政支出的教育經費已達55039億日元，50年間增加了3443倍。教育經費的增加，為城鎮發展培養出大批技術、管理人才和熟練勞動者。目前，日本基層行政部門干部及職員的素質普遍較高，許多管理者本身就是行業內的專家。美國政府對教育的投入也很大，特別是縣級政府，財政收入的一半左右投入在教育上。例如，美國富樂頓市只有十幾萬人口，卻擁有5所大學，在全市25歲以上人口中，擁有大學本科以上學歷的人口占三成以上，這些高素質人才為富樂頓市的社會經濟發展提供了有力保障。

4 提供政策優惠，優化投資軟環境

發達國家與中國各地政府發展經濟的策略類似，小城鎮政府也會制定許多優惠政策來吸引企業的入駐。例如，美國新布朗士維克市政府為鼓勵私人投資，積極為他們提供學習、選址和融資等方面的幫助；對于中小企業貸款，建立了市政府和銀行共同分擔的風險基金；而對于低收入家庭，政府甚至會提供一定數額的貸款資助其創業。澳大利亞政府為創造良好的投資環境，遏制在招商引資過程中各城市之間相互壓價而導致的惡性競爭，建立了城市間聯盟機制，通過協商機制來集體應對與私人投資商的談判。州政府幫助各城市的市長或議員建立市長或市議員委員會，該委員會不時開會協調各方行動，盡量共同應對與私人投資商的談判。同時，還建立各城市之間的財政委員會、經濟規劃委員會，以協調彼此間的招商引資政策，通過此種城市聯盟方式，促使各市招商引資的主要優惠政策基本一致，創造了良好的投資環境。

5 充分挖掘本地資源，重點培育具有特色的主導產業

發達國家的小城鎮盡管規模不一樣，但呈現出主導產業突出、特色鮮明的特點，其中許多城市和小城鎮本身就是圍繞企業發展起來的。例如澳大利亞一個以煤礦開采為主的城市，曾經有段時間經濟不太景氣。于是，政府利用其境內特有的軍用飛機場，吸引波音飛機制造公司到該市進行維修；同時，將已經破舊閑置的老鐵路線重新維修保養后，開發沿線旅游景點，讓乘客乘坐老式火車沿途觀光旅游，以旅游帶動經濟發展，使該城市又恢復了往日的生機。日本的豐田市原本只是個很小的叫舉母的城下町(鎮)，主要以養蠶業為主，人口增長緩慢。1935年豐田汽車公司進入該鎮后，人口劇增，到1960年，該地區人口已達4.6萬人，舉母町也改名為豐田市。同時，豐田公司的入駐又吸引了一大批配套企業乃至新興產業的誕生和一些相關產業的遷入，使豐田汽車的產量也大幅提高，形成了良性的鎮企互動循環發展勢頭。

(三)重視人居環境建設，創建宜居小城鎮

1 加強城市環境建設，打造個性小城鎮

歐美發達國家的城市環境建設最大的特色是注重綠化環保、歷史文化遺產保護以及追求個性化建設。因此，許多國家的小城鎮不僅綠樹成蔭、干凈整潔，而且富有歷史底蘊，更不存在“千城一面、萬鎮雷同”的現象。其中以德國的城鎮建設最具代表性。德國政府在建設用地上控制非常嚴格，城市建設的主要精力不是放在修建樓臺亭榭上，而是進行大范圍植樹、大面積栽花種草，以綠取勝。在環保建設上要求也非常嚴格，鄉鎮政府所在地一般都建有污水處理廠，政府規定50人以上的村莊必須設置污水處理設施或采用生物處理技術進行污水處理，決不允許未經處理的污水直接排放。在建筑設計上，政府特別強調單體設計與整體景觀的協調，要求設計方案必須經有關部門批準后方可實施。因此，德國小城鎮的建筑不僅單體建筑富有個性，而且與自然巧妙地融合在一起，整體景觀十分協調優美。此外，德國政府對于歷史文化遺產的保護可謂不遺余力，規定具有200年歷史以上的建筑均須列入保護之列，并撥出專款用于維修和保護工作。其城市規劃不是根據現代生活需要推倒重來式的規劃布局，而是在原有城市格局的基礎上進行合理的功能劃分，通過對原有建筑進行改造與再利用來滿足現代生恬的需求。對具有歷史風貌的老建筑基本會維持原來的外觀，只是根據現代生活的需要對其內部進行改造，使每座城市都顯得富有歷史底蘊和文化品位，和諧之中彰顯出個性。

2 完善公共服務配套，吸引人口聚居

完善的公共服務配套是保障城鎮居民日常生活的基礎，也是促進人們到小城鎮定居的條件之一。美國人口可以自由遷移，城鎮的居民和投資者是其存在、發展的基礎。因此，美國政府十分重視小城鎮生活環境的改善，積極創造一個比大城市更方便、舒適的居住環境來吸引人口聚居。例如。美國僅有十幾萬人口的小城市富樂頓，不僅城內有商店、銀行、醫院、賓館和飯店，還擁有博物館、文化中心、圖書館、綜合性體育場、高爾夫球場、網球中心、游泳中心等，各種配套設施十分完善。德國小城鎮的醫療保健系統和教育系統與大城市幾乎沒有差別，甚至在某種程度上比大城市更加完善、優越。例如，在德國小城鎮工作的教師享受政府官員同等待遇，工資收入高、工作穩定，所以師資力量非常強，加之學生人數相對較少，獲得老師輔導的機會較多，因此，德國小城鎮的教育質量普遍高于大城市。

3 綜合運用各種手段，構建有效的環境衛生治理體系

發達國家的環衛管理通常從源頭上進行控制。即以提高全民的環保意識為出發點，綜合運用法律、規劃、經濟、技術等各種手段構建有效的控制體系。例如，澳大利亞對城市環境衛生除了制定嚴格的法律和規劃控制外，還積極開展各種環保活動，以提高全社會的環保意識，并通過一票否決制的方式對擬建項目進行環境評估，達不到環保要求的項目不能開工建設。此外，政府還會從經濟上對環保工作給予支持，如對于城鎮新建住宅安裝太陽能熱水器的住戶，由地方政府一次性補貼一定比例的費用。更值得借鑒的是，澳大利亞的某些城市采用市場化手段對環衛進行管理，例如，墨爾本市和羅根市都建有私營的垃圾清理公司，政府將垃圾清運和處理任務承包給這些私營公司，由公司來負責整個城市的垃圾清運和處理。同時，城市保潔任務也通過簽訂合同，由政府承包給私營保潔公司，再由公司雇傭清潔工維持街道、公園、居民區等公共場所的清潔衛生，取得了顯著的效果。意大利通過引入一種全新的生態認證體系——ISO14001環境管理體系，有效改善了城鎮的人文和自然環境，成為環衛治理最有力的手段之一。該體系由ISO14001“綠色認證”發展而來，對空氣、水、垃圾、噪聲、公路狀況及鼓勵使用可循環利用能源等相關方面均做了規定。小城鎮若希望獲得該項認證，必須在自我評估的基礎上做出若干承諾。目前已有幾十個小城鎮因為很好地執行了這一標準而通過認證。

發達國家小城鎮建設中注重規劃管理、改善投資和人居環境，尤其以通過規劃的手段來控制建設用地，保護農業持續健康發展的經驗值得我們學習和借鑒。

三、對中國小城鎮建設的啟示

發達國家小城鎮建設已取得了許多成功的經驗，但其發展有自身的規律和特點，其建設經驗不能簡單照搬。必須結合中國國情綜合考慮并采用。因此，對比發達國家的建設經驗，對中國小城鎮建設的啟示如下。

(一)堅持以規劃為指導，走城鄉統籌的可持續發展之路

當前中國很多小城鎮在制定規劃時缺乏社會基礎，致使規劃無實用價值，可操作性不強。規劃的制定是公共決策形成的過程，應該按照“以人為本”的科學發展觀，建立起有效的公眾參與機制，鼓勵農民、商人、教師等直接利益相關群體積極建言獻策，而且規劃一旦制定就應該維護它的權威性、嚴肅性，不能隨意更改。規劃的制定應具有前瞻性，處理好城鎮建設與環境保護、現代化建設與歷史遺跡保護等各方面的關系，立足當前，面向未來，統籌兼顧，尤其要保護農業的持續健康發展。中國和發達國家不同的是，他們的小城鎮建設主要是城市化擴散所致，而中國的小城鎮建設首先要立足于解決廣大農村的發展問題。因此，要將農村納入小城鎮發展的規劃范圍內，在土地利用規劃上協調各行業用地布局，并開展土地整治，通過鄉鎮企業集中布局、原土地復墾和土地置換、消化閑置土地等各種手段，對舊區進行充分的挖潛改造，實現土地的節約、集約利用，杜絕亂占濫用耕地，并維持農業用地總量平衡，給子孫后代留下生存發展的空間。

(二)鼓勵社會資本參與，開創多元化的融資方式

中國近年來在國家和各級政府的共同努力下。小城鎮的基礎設施建設取得了重大進展，但從目前情況來看，仍然不能適應經濟快速發展的需要，尤其許多落后地區的小城鎮，往往基礎設施薄弱，城市建設需要較大規模的啟動資金。因此，政府除了應繼續加大財政支持的力度外，還應拓寬投資渠道，本著“誰投資，誰受益，誰承擔風險”的原則，鼓勵民間資本參與非主導產業建設，甚至對小城鎮的環境衛生管理等公益性事業也可以嘗試面向社會，而政府只需要加強監管，適度介入即可。這樣不僅可以節省財政支出，也可以提高服務水平，創造雙贏局面。

(三)加強城鎮配套建設，改善投資環境

小城鎮兼具城市性要素和自然性要素的特點，不僅在區位上最有潛力成為新興產業的聚集地，也最有潛力打造舒適的居住空間。然而，目前中國小城鎮建設多重視工業企業的引進和經濟的增長，卻輕視生活區的建設和生活質量的提高，這種傳統的發展模式往往會制約小城鎮的可持續發展。因此。應該吸取日本的教訓，對于條件好的小城鎮應該給予專項財政資金支持，加強城市環境建設，提高教育質量，提升公共醫療水平，以吸引人口進駐聚居。同時，要鼓勵居民的自主創業，并為他們提供政策支持，積極探索解決居民和小企業信貸問題的方法，改善當地的投融資環境。在新興產業發展的背景下，小城鎮也要高度重視職業教育和成人教育的發展，廣泛吸引社會資金改造或興辦各類職業學校，圍繞小城鎮產業的發展，積極與用人單位合作開展“訂單式”培訓，培育高素質的勞動力和技術人才。

(四)做好產業規劃，走特色經濟發展之路

著名經濟學家繆爾達爾的城市發展積累因果理論認為，當城市發展到一定水平時，決定城市增長的能力取決于城市能否形成一種繁榮的主導產業，因為這一產業將會派生出新的產業，而新的產業又能形成一種繁榮的主導產業及其派生出的新產業。這種累積和循環的產業發展過程將推動城市不斷向前發展。例如，在加拿大，經過長期發展后已形成資源城鎮、臥城和大學城等約2 900余個不同特色的小城鎮。在澳大利亞、新西蘭等國，一些依靠傳統產業的小城鎮近年來已出現衰敗的趨向，而那些具有特色的小城鎮則呈現出經濟欣欣向榮、人口穩定增長之勢。這些對中國的啟示是，小城鎮的可持續發展必須要有主導產業支撐，特別是有特色的主導產業，否則小城鎮將失去發展的基礎。縱觀中國目前的小城鎮建設，普遍存在產業結構雷同，特色產業不明顯，主導產業不突出等現象。中國幅員遼闊，各地區的自然、人文條件差異很大，應該充分挖掘本地的資源優勢，結合本地的區位條件、風俗習慣和歷史傳統等，做好產業規劃，并積極培育形成具有特色的主導產業，以促進經濟的可持續發展。

四、結語

中國小城鎮建設要走可持續發展的道路，就應該堅持以規劃為指導，做好土地的集約利用，尤其要保護農業的可持續健康發展；應當鼓勵民間資本的積極參與，逐步建立以政府投入為導向的多元化投資格局；應當努力創造一個比大城市更優越的投資及人居環境，加強基礎設施及社會服務設施的建設等吸引產業及人口的聚集；應該做好產業規劃，積極培育有特色的支柱產業，走特色經濟發展之路。

(責任編輯 傅旭東)