關(guān)于檔案密級問題的再思考

馮文杰同志在《比較分析相關(guān)法律條文看<檔案法>的修改》(《中國檔案》2007年第9期)一文中提出，建議《檔案法》“增加有關(guān)確定檔案密級的條款”，筆者認(rèn)為確有必要。

一、檔案密級確定的意義及存在問題

檔案是國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事社會(huì)活動(dòng)直接形成的有保存價(jià)值的歷史記錄。檔案之密級，即檔案文獻(xiàn)的保密等級。由于一個(gè)國家、一個(gè)組織或某個(gè)人物的有些活動(dòng)在一定的時(shí)限和范圍內(nèi)具有不可公開性，從而決定了一部分檔案內(nèi)容具有保密性。因此，檔案不同于圖書資料可以任意公開，查閱檔案需按照不同的密級辦理利用手續(xù)。然而，由于種種原因，目前檔案密級確定工作卻很薄弱且問題較多:一是定密法規(guī)不完善，管理不到位;二是密級劃分不統(tǒng)一，標(biāo)識不規(guī)范;三是文件保密等級一次定終身，缺乏動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

檔案密級不明確，給利用工作造成不便乃至困惑。由于每份檔案文件缺乏明確的使用范圍標(biāo)識，從而加大了提供利用人員的壓力，降低了檔案利用效率。面對利用與保密之間的矛盾，在“保密安全、開放危險(xiǎn)”的傳統(tǒng)觀念束縛下，檔案人員一般都比較保守，普遍存在著保密過度而開放不足的現(xiàn)象。這種狀況不僅制約檔案價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)，且極不適應(yīng)政務(wù)公開環(huán)境下廣大民眾對檔案信息的利用需求。

二、對確定檔案密級相關(guān)問題的思考

1.執(zhí)行主體及其職責(zé)。檔案密級確定涉及檔案的形成者、歸檔者和管理者諸方面，需要各方在檔案文件運(yùn)行的不同階段各負(fù)其責(zé)。在文件形成階段，由文件制作者擬定密級并按公文格式要求予以標(biāo)注;在歸檔階段，由立卷部門負(fù)責(zé)對無密級標(biāo)識的文件材料進(jìn)行密級確定，所有歸檔文件都應(yīng)在案卷封面或歸檔文件目錄中做出密級標(biāo)識;保密文件歸檔后密級變更和解密工作，需由檔案保管部門、檔案形成部門和保密工作部門協(xié)作完成:即檔案館(室)對保密到期的檔案文件凡未接到延期保密通知的可以按“自行解密”處理，定密單位對其保密文件的提前或推后解密須主動(dòng)通知檔案館(室)做相應(yīng)變更，國家保密工作部門應(yīng)負(fù)責(zé)對定密與解密工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

2.定密依據(jù)與內(nèi)涵。目前檔案密級鑒定工作尚缺乏一部專門的法律規(guī)范，相關(guān)規(guī)定散見于《國家安全法》、《保密法》、《科學(xué)技術(shù)保密規(guī)定》、《著作權(quán)法》、《檔案法》、《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃控使用范圍的暫行規(guī)定》、《政務(wù)信息公開條例》等有關(guān)條款中，對此，應(yīng)反復(fù)學(xué)習(xí)、深入領(lǐng)會(huì)，力求在現(xiàn)行政策法規(guī)指導(dǎo)下開展密級確定工作。檔案密級確定包括文件形成時(shí)密級的初始擬定，文件歸檔時(shí)密級的再次確認(rèn)以及涉密文件歸檔保存后密級的變更和解密等內(nèi)容。需要明確的是，由于檔案來源與利用的廣泛性，確定密級應(yīng)該是全方位的，既要對涉及國家秘密、商業(yè)秘密、知識產(chǎn)權(quán)、個(gè)人隱私等各種需要保密或限制利用的檔案文件進(jìn)行保密界定，同時(shí)還應(yīng)對屬于政務(wù)信息公開范圍和檔案開放范圍的檔案文件進(jìn)行開放界定。

3.密級劃分與利用權(quán)限的對應(yīng)關(guān)系。參照國家標(biāo)準(zhǔn)《文獻(xiàn)保密等級代碼與標(biāo)識》的規(guī)定，檔案的密級劃分為公開、限制(“內(nèi)部”)、秘密、機(jī)密、絕密五個(gè)級別。“公開級”的檔案可以面向社會(huì)開放利用，公民持合法證件即可查閱;“限制級”的檔案一般限于檔案形成者或相關(guān)人員內(nèi)部使用，利用者查閱須持組織介紹信或有關(guān)證明;“秘密”、“機(jī)密”、“絕密”屬輕重不同程度的保密檔案，利用審批應(yīng)按保密規(guī)定執(zhí)行。

三、對《檔案法》及其實(shí)施辦法相關(guān)條款的修訂意見

1.在《檔案法》中增加有關(guān)確定檔案密級的規(guī)定?？稍凇稒n案法》第10條“對國家規(guī)定的應(yīng)當(dāng)立卷歸檔的材料，必須按照規(guī)定，定期向本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個(gè)人不得據(jù)為已有”之后補(bǔ)充“凡需歸檔的材料，應(yīng)確定密級”;或在第14條“保密檔案的管理和利用，密級的變更和解密，必須按照國家有關(guān)保密的法律和行政法規(guī)的規(guī)定辦理”之前增加“檔案載體應(yīng)確定并標(biāo)識密級”。當(dāng)然也可以另立一項(xiàng)條款作專門規(guī)定。

2.在《檔案法實(shí)施辦法》中完善密級確定的詮釋?！稒n案法實(shí)施辦法》第16條規(guī)定:“《檔案法》第十四條所稱保密檔案密級的變更和解密，依照《中華人民共和國保守國家秘密法》及其實(shí)施辦法的規(guī)定辦理。”筆者認(rèn)為這一表述比較局限，在實(shí)施中存在盲點(diǎn)。由于檔案的來源很廣泛，需要保密的檔案不僅涉及國家秘密，而《保密法實(shí)施辦法》第37條明確指出:“不屬于國家秘密的其他秘密或者機(jī)關(guān)、單位的內(nèi)部事項(xiàng)，不適于《保密法》和本辦法?！币虼?，建議從檔案工作實(shí)際出發(fā)，將此條修訂為“檔案的密級確定、變更和解密，以及檔案保密期限、保密等級代碼和標(biāo)識，依照國家標(biāo)準(zhǔn)《文獻(xiàn)保密等級代碼與標(biāo)識》的規(guī)定辦理?！?003年修訂并發(fā)布實(shí)施的《文獻(xiàn)保密等級代碼與標(biāo)識》(GB/T7156—2003)，是由中國標(biāo)準(zhǔn)研究中心、國家保密局、國家檔案局、中國科學(xué)技術(shù)信息研究所聯(lián)合起草的，涵蓋了文獻(xiàn)密級確定與標(biāo)識工作的方方面面，以此規(guī)范檔案密級確定工作，有利于促進(jìn)檔案文獻(xiàn)與其他各種文獻(xiàn)的統(tǒng)一管理、交換和利用。

3.“檔案開放利用”規(guī)定凾待重新審視和界定?！稒n案法》第19條規(guī)定:“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限，可少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會(huì)開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)施行?！笨梢?，《檔案法》對檔案開放機(jī)構(gòu)僅限于國家檔案館，對檔案開放時(shí)限的界定一般為形成期滿30年。雖然經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限可少于30年，但在由于不便界定而難以落實(shí)，實(shí)際工作中往往搞“一刀切”，只有那些形成期滿30年的檔案才有“資歷”開放。這種狀況已不能適應(yīng)政務(wù)公開環(huán)境下廣大民眾對檔案信息的利用需求。為此，建議《檔案法》放寬對檔案開放利用的時(shí)空限制，凡是確定為“公開級”的檔案，都可以向社會(huì)公開利用，而無論其是保存在國家檔案館還是保存在機(jī)關(guān)檔案室，也無論其何時(shí)形成屬于哪類檔案，關(guān)鍵是按照“公開級”的評判標(biāo)準(zhǔn)，以“件”為單位予以標(biāo)識。“公開級”的檔案雖然不可能也沒必要逐一公布，但應(yīng)視為可以“公布”。如果將開放、公開、公布“三合一”統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，那么有關(guān)“檔案開放與公布”的爭議或許也就會(huì)迎刃而解。

我們期望借助《檔案法》修訂，為進(jìn)一步妥善解決檔案利用與保密之間的矛盾，切實(shí)加強(qiáng)檔案開放力度提供法理依據(jù)。

(責(zé)任編輯付淑霞)