為了人的權利

申欣旺 章 文 舒 琳

彭真復出半年后即被中央委任為“兩案”(林彪和江青)審判指導委員會主任,這實在令人感嘆命運之變幻莫測。當年正是因為這些人,他被關進秦城監獄。現在這些人中,有不少將在這座監獄度過余生。

不過不同的是,當年彭真是遭受政治迫害,如今他卻不愿以其人之道還治其人之身了。這次,他希望是在法律的軌道之內,在懲罰犯罪的同時,任何犯罪嫌疑人包括曾給他個人造成極大傷害的“兩案”主犯的合法權利都能得到保障。

不能再肆意抓人

“彭真出來后第一次找我,就對我講為什么會發生‘文化大革命。他說,我們沒有法制思想,國家主席、委員長想抓就抓,真是‘和尚打傘無法無天。要防止‘文化大革命的再發生,就要健全法制,制定法律。”全國人大法律委員會原副主任委員、法制工作委員會副主任項淳一回憶說。

11月初,彭真兒子傅洋在接受《中國新聞周刊》采訪時說,父親復出后,不止一次痛切地感慨,社會主義法制早就應該抓緊搞。可是,我們建國后長時期內沒有這個認識,總覺得有中國共產黨的領導,有方針政策,遲搞幾天不要緊,結果貽誤了事情。沒有健全的社會主義法制,就很難發展社會主義民主。公民的人身權利、民主權利和其他權利也得不到可靠保障。

局面紛繁蕪雜。彭真選擇做的第一件事就是修訂了逮捕拘留條例。“在刑法制定之前,為什么先搞這個呢?因為文革中間太多隨意抓人,從國家主席到元帥,包括彭本人,都被莫名其妙地抓起來,不需要任何法律手續和程序。”傅洋如此解釋父親的舉動。

這個條例開宗明義地宣布,根據憲法“保護公民的人身自由和住宅不受侵犯”。接著明確的是,“中華人民共和國公民,非經人民法院決定或者人民檢察院批準,不受逮捕。”

但這仍只解決一個不能任意抓人的問題。要系統地保障人權,彭真認為矛盾的核心是要制定刑法等基本法律。

其后從1979年3月到5月,短短的三個月間在彭真的主持下全國人大制定了七部法律,其中刑法、刑訴法、法院和檢察院組織法,為1980年的“兩案”審判工作提供了法律依據。

對于刑法的制定,爭議不大。文化大革命前,在彭真主持下已經修改過33稿,并經中央政治局常委討論過的草案可以作為基礎。即便如此,彭真仍不滿足,他要把“文革”的教訓寫進去。

但對于刑事訴訟法的認識就不那么統一了。全國人大常委會法工委原主任顧昂然回憶自己向彭真匯報刑訴法起草情況時的情景,“彭真同志對我說,過去我們強調實質問題,不大講程序,被林彪、‘四人幫利用了。所以要重視程序,刑事訴訟法可以從程序方面保證刑法的實施。”

草案原來規定,刑訴法的任務是“揭露犯罪、證實犯罪和懲罰犯罪”。 在具體審議草案的時候,彭真提出增加“保障無罪的人不受刑事追究”。傅洋說,彭對證據問題的重視貫穿這部法律起草始末。比如,他把“搜集”證據改為“收集”證據,在證據前加了“能夠證實被告人有罪或者無罪、犯罪情節輕重的各種證據”。

這些細節閃耀的是對人權保障的光輝。曾長期在彭真身邊工作的顧昂然在回憶錄中認為,這些思想在當時非常重要,說明彭真深刻總結了“文革”教訓,真正在依照法治精神來主持制定法律。

比如1979刑事訴訟法第四十條規定:對主要犯罪事實已經查清、可能判處徒刑以上刑罰的人犯,采取取保候審,監視居住等方法,尚不足以防止發生社會危險性,而有逮捕必要的,應即依法逮捕。“對主要犯罪事實已經查清”,這句話就是彭真提出來的,他的意思很清楚,就是要嚴格限制逮捕條件,不能再像文革那樣,不講規矩,不講條件,肆意抓人。

顧昂然回憶,當時有人提出草案仍不成熟,在政治局討論兩個草案的時候,鄧小平表示,刑法、刑訴法草案比較成熟,肯定還不完善,以后可以根據實踐進行補充,不要等完全完備了再制定。

受文革沖擊、有著切膚之痛的決策者們就此達成了共識。傅洋說,實際上,這七部法律大概可以分為幾大塊。一塊是政權重建的法律依據問題。文革期間,在“造反”和“奪權”有理的號召下,法律被廢棄,政府機構被砸爛,無政府主義盛行。一系列的組織法,包括政府組織法、法院組織法、檢察院組織法,首先解決政權機構恢復的燃眉之急。

第二大塊是人權保障。“文革期間,刑事逼供,捏造陷害,什么都出來了。所以文革后刑法、刑事訴訟法抓得特別緊。保護人民,打擊犯罪。打擊犯罪不準確,人民也沒法保護。更不能對人民肆意迫害。”

法律面前人人平等

建國初期,黨內出現官員搞特權的現象。彭真曾說,“對于違法犯罪的人,不管他資格多老,地位多高,功勞多大,都不能加以縱容和包庇,都應該依法制裁。”

但并不是所有人都認同這種觀點。上世紀50年代,彭真同志在一屆全國人大一次會議上發言強調:“在少數國家工作人員中還有這么一種思想,他們以為法律是只管老百姓或只管小人物的,至于大干部、大人物……對法律遵守不遵守,是無關重要的。”彭認為“這是完全錯誤的”。他提出,“一切認為國家機關可以違法的思想,實際上是一種只許州官放火不許百姓點燈的反動統治階級的思想,必須反對它。”在這次會上,彭真用“法律面前人人平等”這樣簡潔的語言表明任何人都不能凌駕于法律之上。

但這個說法在隨后的十年動亂中顯得蒼白無力。到了1980年,中央決定修改憲法。1981年6月底,彭真受命主持憲法起草工作。

當時無論是中共黨內還是各界群眾對憲法修改都非常關注。人們都在思考,如何才能防止類似文革的情況再次發生,并提出了各種各樣的意見。

彭真在思考一些他認為更為重要的問題。他希望給未來的憲法一種不能逾越的法律效力和地位。

全國人大常委會法制委員會原秘書長岳祥表示,“彭真強調憲法是根本大法,任何人不能超越。憲法草案寫完后,他又加進去了這方面的內容。”

彭真同時要做的事情是恢復“法律面前人人平等”這一從未真正得到貫徹過的原則。“法律面前人人平等”的規定在1954年憲法被寫入,但1975年憲法和1978年憲法都去掉了。1982年憲法在彭真的努力下,又恢復了該條規定。

他反復強調,對于違法犯罪的人,不管他資格多老,地位多高,功勞多大,都不能加以縱容和包庇,都應該依法制裁。檢察院依法獨立行使檢察權,法院依法獨立進行審判,只服從法律,以事實為根據,以法律為準繩。不管你是什么人,都要服從法律,在法律面前不承認任何人有任何特權。

這個講話背后隱含的一個復雜問題是,如何處理執政黨和憲法法律的關系。鄧小平曾講,“斯大林嚴重破壞社會主義法制,毛澤東同志就說過,這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。”毛澤東雖然認識到這一點,但是由于沒有在實際上解決領導制度問題,以及其他一些原因,仍然導致了“文革”十年浩劫的發生。

1982年彭真在主持憲法起草工作時,特別主張“把憲法具有最高法律地位,黨要以憲法為根本的活動準則,任何組織不得有超越憲法的特權”寫入憲法。他指出,黨章這樣規定,憲法也這樣規定,這就解決了過去我們國家所沒有或者沒有明確解決的問題,就解決了社會主義民主和社會主義法制這個關鍵問題。

在中共要守法的問題上,彭真講得非常透徹,大體上就是三句話:中共領導人民制定憲法和法律,中共也領導人民遵守憲法和法律,中共自己也在憲法和法律范圍之內。

傅洋認為,歸根結底仍舊是“法律面前人人平等”這個理念,黨自己也不能超越。最高人民檢察院原檢察長劉復之認為,“法律面前人人平等”對我國民主法制建設具有十分重大而深遠的意義。

即便是對于曾給其個人和整個中國帶來深重災難的“四人幫”等人,彭真所堅守的“法律面前人人平等”也并未改變。1980年,彭真擔任“兩案”審判指導委員會主任。在當時,主張對主犯判處死刑的觀點為數不少。但彭真清醒地意識到,這是對刑法和刑事訴訟法的考驗。

他的觀點是,必須嚴格劃清罪與非罪的界限。特別法庭只審判林彪、江青反革命集團的罪行,不審理路線錯誤,不解決黨紀、軍紀、政紀問題。必須以事實為根據,以法律為準繩,重調查研究,重證據,徹底查清林彪、江青集團的罪行,嚴格依照法定程序進行審判。

民可以告官

當憲法最終將公民的基本權利寫入的時候,人們尚不清楚,將給未來帶來多大的影響。

比如第四十一條規定,中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。

簡單的“控告”兩字,成為七年之后正式確立“行政訴訟”的憲法依據。但在當時,人們并未意識到,這些字眼意味著什么。

到了1982年制定民事訴訟法的時候,彭真指示,在原本并沒有行政訴訟規定的草案中加入“法律規定由人民法院審理的行政案件,適用本規定”。當后來陸續有人將行政機關告上法庭的時候,人們才發現,原來“民告官”已經有了它的合法依據。

一旦民告官逐漸成了事實,便遭到行政機關的激烈反彈。傅洋向《中國新聞周刊》回憶他親歷的一次立法。1982年8月,五屆全國人大常委會第二十四次會議審議制定《海洋環境保護法》,這部法律規定對行政處罰不服的可以向法院起訴。但交通部堅決不同意。他們的意見是,港監的帽子上有國徽,怎么能告港監?

多次交換意見,但就是談不下來。全國人大常委會法工委原副主任張春生告訴《中國新聞周刊》,“彭真在那年年底,找了四位副委員長,一起找交通部部長、副部長談。彭真說,你的處罰如果人家不服,應該有個說理的地方。”

“彭真又接著講,一個遠洋艦隊的船長,從船員干到船長、干到大副,一般得要十五年到二十年的時間,如果你們的處罰吊銷他們的證照,就是打破了他的飯碗,對于這個打破飯碗的事情,還不允許別人到法院去告么?如果人家告得對,你們就該改變處罰。”

其他幾位副委員長都參加了說服工作。即便如此,交通部負責人仍不同意,說,老百姓告政府,沒有這個法律規定。

彭真當即讓在場的法工委負責人念憲法,就是第四十一條。并解釋說,其中的“控告”就是可以向法院起訴,并且民事訴訟法(試行)中行政訴訟規定的憲法依據也在于此。念完憲法,那位負責人再無話說,不敢公然反對了。

到了1988年的時候,已經有130多部法律、行政法規規定了可以受理的行政案件。建立完善的行政訴訟制度已經迫在眉睫。

早在兩年之前成立的行政立法研究組已經在研究這個問題,起草行政訴訟法試擬稿,并很快形成了草案。1998年10月,在經過審議后,全國人大常委會決定公布草案征求意見。

阻力隨之而來。1989年年初,國務院法制局在皇城根召開有各省級單位和較大市政府法制局、處負責人參加的會議。會上有人就提出來,“如果公民可以告政府,政府還有什么權威?”更強的反對意見是:民告官會助長“刁民”告狀。

盡管如此,由于彭真在早年的民事訴訟法(試行)中加入行政訴訟的條款,早已經使得行政訴訟深入人心,《行政訴訟法》最終在1989年4月毫無懸念地獲得通過。

全國人大法律委員會主任委員胡康生對《中國新聞周刊》表示,“這是一部具有里程碑意義的法律,這個制度的建立使得人民群眾的權益在受到行政機關侵害時有了司法救濟的途徑。”

張春生亦認同這種觀點。他認為意義不止于此,行政訴訟制度的確定,使得更多關于行政程序的法律被制定出來,政府主動也好,被動也好,都必須在合法的范圍內行使權力,必須自我約束,否則就可能被告上法院。

行政訴訟制度確立過程中,另一部重要的法律《民法通則》也在“二彭”的具體關心下開始起草。它要解決的一個基本問題是,在政府行政行為等公權力之外,公民與公民,公民與企業、社會機構,公民與政府之間也可以具有平等身份。它們在平等自愿的基礎上,可以自由從事法律不禁止的一切活動。

胡康生表示,如要評價那十來年的立法工作,《行政訴訟法》是一個里程碑,《民法通則》則是另一部意義深遠的法律。 ★