拆遷正傳

楊正蓮

駱淇椿堅信，一部捍衛公民私人產權的法律，最終會成為中國人的理性選擇。

“現在必須說話了。”2009年2月21日下午，北京西四環的一處居民樓里，駱淇椿如此向《中國新聞周刊》記者表達他對拆遷制度的關切。

就在春節前夕，駱淇椿等5216名北京市民向國務院法制辦提交了“對《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》的意見”，寄望于廢除此前的《城市房屋拆遷管理條例》、制訂征收條例來保護公民的不動產財產權。

2009年1月29日，由國務院法制辦正式向公眾公開征求意見的《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》，旨在規范對國有土地上單位、個人的房屋實行征收以及對被征收房屋的所有權人給予補償，而此前的《城市房屋拆遷管理條例》亦將被廢止。

值此關鍵時刻，城市居民的房屋土地使用權能否得到重視，并在制度層面給予明確保障尤為社會各界關注。而這，正是中國近20年間拆遷矛盾愈演愈烈的根源之一。為此，駱淇椿在過去十來年里，曾為之上下求索不已。

“總體來說，總的方向我是看好的。”駱淇椿，這個66歲的北京市民從1994年就開始關注拆遷，并試圖弄清楚其法律依據和解決辦法，因而對有關拆遷的每一次法律修改都格外敏感。

我的房產誰做主

駱淇椿的生活與拆遷糾結在一起，始于自家房屋的被拆遷。

駱家的房子位于北京市西城區八寶胡同，是駱淇椿父親在1943年買下的，整個院落占地300多平方米，15問房的建筑面積近200平方米。1994年12月12日，一紙拆遷公告貼在了駱家墻上。公告稱，為進行金融街項目建設，拆遷范圍內的房屋及其附屬物將被拆遷，“被拆遷的單位和個人必須服從城市建設的需要。”

金融街項目于1992年動工興建。在1993年國務院批復的《北京城市總體規劃》中，該項目將在西二環阜成門至復興門一帶建設國家級金融管理中心，集中安排國家級銀行總行和非銀行機構總部。

按照前述規劃，駱家的房子正在拆遷之列。這處房產由西城區房地產管理局房屋估價所作價，賠償金額總計31218元。父輩置辦的房地產忽然變成了“地上物”折舊后的“磚頭瓦塊錢”，駱淇椿想不通為什么房屋宅基地一下子沒了價值，“我們家的房契里寫著買過地，多少地多少錢，清清楚楚。”

賠償款中沒有體現土地價值，這在拆遷波及到駱淇椿家的幾年前，就已經埋下了制度伏筆。1991年6月1日發布的《城市房屋拆遷管理條例》，是中國第一部系統規范城市房屋拆遷行為的行政法規。條例雖然規定“拆遷房屋需要變更土地使用權，必須依法取得土地使用權”，卻沒有對土地使用權的補償作出規定，其中明確的補償對象，只是“被拆除房屋及其附屬物的所有人(包括代管人、國家授權的國有房屋及其附屬物的管理人)”。

《城市房屋拆遷管理條例》出臺前后，雖然擁有房屋產權的個人正逐年增加，但是在“統一管理，統一分配，以租養房”的公有住房實物分配制度下，絕大部分城鎮居民的住房是租賃單位或房屋管理部門的房屋，只有少數居民擁有自已的住房，大約有47.5％的城鎮居民家庭缺房或無房。

據1990年《中國城市統計年鑒》數據，中國城市居民當年的人均居住面積大約為6.7平方米，相應每戶居住面積只有46.9平方米。通過城市規劃、舊城改造和房屋拆遷，改善城市居民的住房條件，是當時各級政府很重要的一個任務。因此，1991年發布的《城市房屋拆遷管理條例》，主要采取的是“拆一還一”的實物補償制度，既給予房屋所有權人補償，又給房屋使用人補償，甚至房屋所有人得到的補償可能低于房屋使用人。

在這種背景下，《城市房屋拆遷管理條例》要求被拆遷人必須服從城市改造，在規定的期限內完成搬遷。駱淇椿家的房子就被要求自拆遷公告日起，25日內完成拆遷。

讓駱淇椿無法接受的一點是，在他見到拆遷公告之前，西城區政府已經先行劃撥土地并發放拆遷許可證。

細心的駱淇椿發現，早在1994年12月12日拆遷公告出來之前，駱家房屋所在的地塊，就已經在當年的7月27日先行被劃撥給了北京市金融街建設公司，并且在12月2日取得了拆遷許可證。這份拆遷許可證顯示，金融街建設開發公司金融街項目具備的拆遷條件包括：建設用地批準書、按照條例制定了拆除房屋計劃、拆房安置補償方案和規劃許可證等。其中，并無提及被拆遷戶的權利，駱淇椿倒是在拆遷公告上發現：“被拆遷的單位和個人必須服從城市建設的需要”。

那時起，駱淇椿才發現，自己作為被拆遷人的身份，早就被“劃撥”出來了。

個人的土地使用權

不明白自家房地產為什么會被別人處置掉，駱淇椿轉而尋求與土地和房產相關的法律依據，作為北京市某冷凍機廠的總質量師，20世紀60年代參加工作后，駱淇椿一直負責對產品進行質量監督和檢查，而產品質檢必須按照國家、行業、工廠內部的標準依次進行，這培養了他對于條文規定一絲不茍的態度。

駱淇椿對著法律一條一條地摳，一項一項地落實。他發現，城市國有土地使用權可以依照法律的規定轉讓，這在1988年修改通過的《中華人民共和國憲法》《土地管理法》中均有明確規定。駱淇椿還發現，當時的國家土地局在1990年給最高人民法院民事審判庭的《關于城市宅基地所有權使用權等問題的復函》中明確指出：“我國1982年憲法規定城市土地歸國家所有以后，公民對原屬自己所有的城市土地應當自然享有使用權。”

據此，駱淇椿確信自家房子下面的土地是有價值的，這個土地價值如何在拆遷中體現出來?駱淇椿找到了國務院《城市房屋拆遷管理條例》(國務院第78號令)中的第八條：“拆遷房屋需要變更土地使用權，必須依法取得土地使用權。”

循此路徑，駱淇椿甚至找到了1994年出臺的《中華人民共和國城市房地產管理法》中對土地使用權價格的規定，其中明確指出，人民政府出讓國有土地使用權必須制訂基準地價。在北京，此基準地價包括土地出讓金、基礎設施建設配套費和城鎮拆遷費，其中城鎮拆遷費給公房承租人。“公民在土地公有化之前購買的土地依據《憲法》和《土地管理法》完成土地所有權公有化時依法登記的土地使用權，是公民的合法財產，享有占有、使用，收益和處分的權利，受憲法和國家基本法律的保障，在土地批租中任何組織和個人不得侵犯。”駱淇椿如此向《中國新聞周刊》解釋他對于土地使用權的理解。

因而，駱淇椿堅信法律上并不存在“拆遷”，拆遷所涉及的私房主的土地使用權以及公房承租戶的城鎮拆遷費，均可納入“公民財產權”的框架。

駱淇椿好不容易弄明白的土地財產權，其實早已被各地政府嫻熟運用。比如，北京市1991年10月1日起開始實施的《北京市實施(城市房屋拆遷管理條例)細則》中，

就沒有提及“拆遷房屋需要變更土地使用權，必須依法取得土地使用權”。該市房地產管理局在1995年7月21日簽發的《關于拆遷城市私有房屋國有土地使用權是否補償問題的請示》中認為，在城市建設拆遷私有房屋時，只對私房主的正式房屋及其附屬物予以補償，對私有房屋國有土地使用權不能給予補償，并就此請求建設部給予批示。

那時，土地價值正在釋放并不斷攀升，城市基礎設施建設及房地產開發加速。1992年鄧小平南方講話之后，出現了全國范圍內的圈地、炒地風潮，并在海南省、廣西北海市發展成房地產泡沫。

地方政府熱衷于“賣地生財”的制度安排，在1994年的分稅制改革后更進一步被強化。旨在解決中央財政危機的分稅制改革，在中央政府與地方政府之間進行了事權與財權的重新劃分。其中，中央將稅收體制變為生產性的稅收體制，通過征收增值稅，將75％的增值稅收歸中央，而地方只能獲得25％的收益。中央政府負責國防、外交、轉移支付、戰略性開發等預算開支，而地方政府則負責提供普通教育、醫療等公共服務。在財權和事權嚴重不對稱的情況下，由于缺乏可持續發展的財政汲取能力，絕大多數地方政府將增加財政收入的目光投向土地開發，土地進而成為很多地方政府的第二財政。

伴隨著狂飆突進的大拆大建，城鎮住房制度改革則力圖把城市居民的住房推向市場。1994年7月，國務院發布《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》(國發199443號)指出，要建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化，社會化。

各方矛盾在此匯集。一方面，城鎮住房制度改革鼓勵更多的人擁有產權房(含有房屋產權和土地使用權兩種產權)，另一方面，以《城市房屋拆遷管理條例》為核心的拆遷制度，卻規避對被拆遷戶的城市土地使用權的保護，追逐土地財政的地方政府，則以各種手段爭取土地收益最大化。

這種矛盾的集中體現，成為《城市房屋拆遷管理條例》所界定的普遍拆遷模式：由建設單位向政府申請拆遷許可，獲批后實施拆遷，發生糾紛由政府裁決，被拆遷人拒絕拆遷的，實行強制拆遷，政府既是拆遷許可者，又是爭議裁決者，其中的被拆遷戶，只是義務主體。

由此不難理解，1994年開始遭遇拆遷的駱淇椿，十來年間上下求索，卻至今仍沒能討到他想要的“公道”。

駱淇椿在1995年開始，主張自家房屋土地使用權。那年5月份，他一紙訴狀把西城區房地局告到了、法院。此時，質疑拆遷并對拆遷不滿的，并非駱淇椿一個人。有數據顯示，從1992年起，有關北京城建問題的群眾上訪事件驟然增加，以1995年為例，1至7月有163批，3151人次，占這一時期各種上訪批數和人數的46.5％和43.2％，其中多數涉及拆遷安置問題。

與大多數人質疑安置補償不公相比，駱淇椿對拆遷合法性的質疑以及他對法條的獨到理解，贏得了眾多被拆遷戶的尊重。甚至有人在提到最先關注拆遷并懂得運用法律的人時，稱他為“第一人”。

駱淇椿的周圍，很快聚集起了一群相互討論法律問題的人們。駱淇椿稱其為“普法學習”：“那時候我家院子大，又有空房，冬天就在兩間空房里，夏天在院子里，一開始就是幾戶、小范圍的，后來從復興門到阜成門就有人自己找過來，這些拆遷的人大伙兒在一塊兒聊，自己去買法律書看。”

在“普法學習”的過程中，被拆遷戶們開始認為，北京市房地局的評估違反了《房地產管理法》。1995年6月，駱淇椿等700余人為此發起了集團訴訟，第一次跳出補償多少、安置遠近、環境好壞等具體利益的訴訟標的，轉向對于抽象的權利和法律的訴求。

此后，駱淇椿進一步明確，要聯合被拆遷市民學習法律，并且認為只有從法律人手，從財產權入手，才能夠抓住拆遷問題的根本，“各家各戶的具體問題都不一樣，只有財產權問題，才是一個共同的問題”。以私人產權的名義

訴訟集團的影響不斷擴散，并受到媒體關注。1998年6月18日，《中國改革報-時代周刊》發表了“百姓與學者對話”系列的第一篇文章“私房土地使用權該不該補償”，駱淇椿在其中談到的有關土地使用權的問題產生了較大影響。

半個月后，1998年7月3日，國務院發布了具有里程碑意義的房改文件《關于進一步深化住房制度改革加快住房建設的通知》(國發199823號文)，該文件宣布，全國城鎮從1998下半年開始停止住房實物分配，全面實行住房分配貨幣化。

彼時，亞洲金融危機正在深化。中國堅持人民幣不貶值，而以住房制度改革為代表的擴大內需、刺激經濟增長的政策，幫助中國經濟從亞洲金融風暴中盡快脫離了出來。

由此，地方政府也更加倚重房地產業和土地財政。此間，駱淇椿等人的個人訴訟多以“房地局(針對各家)的《城市房屋糾紛裁決書》違反法律和法定程序，侵犯財產權”為案由；北京市各區的分訴集團則以“房地局《建設用地批準書》或者《拆遷許可證》違反法定程序，侵犯公民財產權和擇居權”為案由。截至1999年底，各分訴集團累計達26個，涉及原告近一萬人。

1999年12月27日，包括駱淇椿在內的訴訟主體10357人根據信訪程序，向北京市房地局遞交了一份申請，“要求北京市房屋土地管理局在土地批租中依法行政。履行保護公民財產的法定職責，停止侵權，糾正侵權。”北京市房地局沒有在《信訪條例》規定的30日時限內給予答復，訴訟總集團于2000年2月22日以“行政不作為”為由，對北京市房地局正式提起訴訟。

該訴訟并未得到回應。2000年10月，訴訟主體提交了“致北京市人大的公開信”，“強烈要求北京市人大行使強有力的監督權”，要求成立“特定問題調查委員會”。12月，北京市人大常委會辦公廳就此信作出了答復。否決了成立特定委員會的請求。這就是10多年前在北京拆遷戶中家喻戶曉的萬人訴訟事件。

至此，駱淇椿等人要求保護城市房屋土地使用權的法定程序全部走完，卻沒有得到任何實質性回應。駱淇椿并不感到意外：“所有的條款都是為拆房服務的，制度設計的初衷就是這樣。”

拆遷制度的確到了不得不改的時候。建設部住宅與房地產司司長謝家瑾在2001年就拆遷條例修改答疑時承認，原條例的一些規定。“已經明顯不適應城市房屋拆遷工作的需要”，比如，對被拆遷房屋所有人的補償標準過低，以實物安置為主的安置方式單一，以戶口因素作為確定安置面積的標準在實踐中引發了許多難以處理的問題，有關強制拆遷的規定不明確，對拆遷單位的資金運用缺乏有效監督等。

因此,2001年11月1日正式實施的《城市房屋拆遷管理條例》，在補償標準上綜合考慮被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定貨幣補償金額，重點對房屋所有人進行補償，兼顧對使用人的補償，增加了被拆遷人對補償方式

的選擇權。

然而，上述修改依然沒有體現對拆遷對象的城市私有房屋國有土地使用權的保護，被拆遷戶也沒有參與是否拆遷的決策權。時任建設部副部長的劉志峰當時承認，城市房屋拆遷具有政府規定的強制性，一旦拆遷程序啟動，不論被拆遷人意愿如何，房屋終將被拆除，被拆遷人是經濟實力較弱的分散的個體，是相對的弱勢群體，是“被動地加入到拆遷活動中來”。

2003年，房地產業第一次被作為中國發展經濟的支柱產業。地方政府經營城市的理念也得到快速復制。比如，在2003年到2004年間，為了推進湖南省嘉禾縣的珠泉商貿城建設，湖南嘉禾縣城的許多圍墻上，貼上了這樣的標語：“誰影響嘉禾發展一陣子，我影響他一輩子。”

被拆遷戶中，開始有人以極端形式捍衛自己的財產權利。2003年8月22日，南京市鄧府巷39歲男子翁彪因為不滿房屋被強拆，憤而沖進拆遷辦公室點燃汽油自焚身亡。而就在這起自焚事件發生前的2003年前8個月，國家信訪局就收到11641封有關拆遷問題的投訴信件，比2002年同期增加5成，上訪人數5360人，比2002年增加47％。

如此激烈的對抗，很快引起中央政府的高度重視。2003年9月19日。國務院辦公廳下發了《關于認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》。隨后，中央又派出4路人馬，分赴山東、上海、南京、杭州等地，突擊調查拆遷問題，為中央最高決策層制定消除動遷糾紛隱患的方案提供參考。2003年12月，建設部出臺了《房屋拆遷評估指導意見》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》，前者力圖完善拆遷的評估程序，后者則對強制拆遷進行了限制。

此時，人們對拆遷條例的質疑也達到了前所未有的高度。2003年，杭州市機械工業學校退休教師劉進成發起、金奎喜律師等116人聯名上書全國人大，要求對拆遷條例進行違憲審查。2004年，北京才良律師事務所律師王才亮，通過全國律師協會上書全國人大等部門，建議規范拆遷法律、廢除違憲的拆遷條例。

駱淇椿們最終迎來了制度層面的新突破。2004年3月，十屆全國人大二次會議表決通過的《中華人民共和國憲法修正案》，在將人權寫入憲法的同時，對公民的財產權保護作了規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”

然而，對于拆遷條例進行違憲審查的要求卻石沉大海。有知情人士對《中國新聞周刊》表示，2003年的那次百人上書，其實得到了全國人大的高度重視，全國人大將這封信轉交給國務院，并授權其處理，“隨后，由建設部組織專家論證會，對拆遷條例進行違憲審查，但結果卻出人意料，專家論證的結果是拆遷條例并不違反憲法”。

以不動產征收取代拆遷?

對于駱淇椿來說，要求政府依法保護城市居民房屋土地使用權的努力，一直要到2007年，才有可能再次出現轉機。

2007年10月1日開始實施的《物權法》第42條第1款規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”同時，法律還明確規定。“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益。征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”

由于與上述條款相抵觸，國務院2001年公布的《城市房屋拆遷管理條例》曾被傳言要停止執行。2007年8月，十屆全國人大常委會第29次會議上通過了《城市房地產管理法修正案》，其中規定：“為了公共利益需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。”

此間，要求審查拆遷條例的民間呼吁一直不斷。比如，2007年3月，上海東方昆侖律師事務所律師王克健和其他20余名律師上書國務院，建議國務院修改或廢止2001年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》，要求取消強制拆除制度。2008年4月，上海律師張黔林向全國人大常委會建言，要求審查拆遷條例。北京法學院學者沈巋、王錫鋅，陳端洪、錢明星、姜明安于12月7日聯名建言全國人大常委會，要求審查《城市房屋拆遷管理條例》。

2009年12月16日，國務院法制辦召開專家研討會，聽取了包括北大5名教授在內的民法、行政法方面的專家對《城市房屋拆遷管理條例》修改工作的意見。2010年1月20日，國務院法制辦再次組織專家座談，聽取專家的意見。

北大法學院教授王錫鋅參加過這兩次會議，他在這兩次研討會上感覺到，“整個討論都是比較開放：充分的，也是比較深入的”。對比兩次研討會所形成的稿件，王錫梓感覺專家參與座談“不是走過場，而是各種意見得到了充分吸收消化”。

在多次征求各方面意見的基礎上，國務院法制辦會同住房和城鄉建設部經反復研究、修改，形成了《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》，并于2010年1月29日正式向公眾公開征求意見。

就在這次公開征求意見之前，國務院法制辦主任曹康泰向媒體表示，征收條例修改中遇到的困難包括如何界定公共利益、征收程序和補償問題等。

駱淇椿認為這是一個非常重要的機會，“今天處在—個非常重大的十字路口”。

新的《征求意見稿》中，有諸多重大重要的改革亮點，比如：明確限定拆遷僅限于公共利益范圍，強制搬遷應先予以被征收人補償；實施搬遷禁止斷水、斷電、斷氣，90％以上被征收人同意方可進行危房改造，政府征收房屋補償金不得低于類似房產市場價等等規定。但對于被征收的土地產權卻依然沒有被提及，而這，正是駱淇椿本人多年來為之奔走的核心內容：“希望制定一部‘城市不動產征收法，讓‘拆遷兩字永遠不再回到我們的墻上，讓公民的私有財產真正得到保護。”

對此，參與此次條例修改討論的一位人士對《中國新聞周刊》轉述，由房地產價格評估機構以房地產市場評估價格確定的征收補償中，已經包括了對土地使用權的補償，因此可以不再提及。

然而，1994年就開始研究土地和房屋相關法規的駱淇椿，并不認可對土地使用權給予“補償”的說法。他認為，在國家建設單位和房地產開發商依法取得土地使用權以后拆房用地時，不存在拆遷條例中所規定的“拆遷人”“被拆遷人”，不產生拆遷當事人之間的補償、安置、搬遷民事法律關系。“土地和房屋兩者權利不可分割，財產權轉移時必須同時轉移到—個單位或個人的名下。這其實是—個房地產交易問題，這方面的法規已經很多，不需要再制定新法了。”他說，“關鍵是要依法取得土地使用權。”

駱淇椿所說的“依法取得土地使用權”包括：國家建設單位，應當通過政府劃撥國家享有的土地(包括征收獲得被征收人的土地)取得土地(包括地上房屋)；房地產開發商，應當通過政府出讓國家享有的土地和通過房地產轉讓取得公民土地(包括地上房屋)，“《拆遷條例》中拆遷入的拆遷活動，是他們在上述依法取得土地之后，拆除自己的房屋用地的行為”。

因而，駱淇椿認為，應該立即廢止拆遷條例，而且無須用新法替代。眼下，駱淇椿正忙于將自己的公民建議提交給全國人大常委會。他堅信，一部捍衛公民私人產權的法律，最終會成為中國人的理性選擇。