再論農民工養老保險制度

劉秦川 吳露萍

由于農民工的邊緣性質,成為城市弱勢群體,研究和保護農民工養老保險權益,具有重要的理論和現實意義。2009年2月5日,人力資源和社會保障部就《農民工參加基本養老保險辦法》向社會公開征求意見。這意味著,論證數年之久,攸關1.3億農民工養老問題的國家層面的政策立法正式破冰。從需求看,我國經濟發展對勞動力的需求將呈現規模擴大和素質要求提高的總趨勢。這種持續擴大的就業需求將會帶動農村勞動力流動就業規模的進一步擴大。受地區發展不平衡和利益導向的影響,農民工流動就業總體上仍然是由不發達地區流向發達地區,但流向更為廣泛,呈集中化與分散化并存趨勢。

一、我國現行農民工養老保險存在的主要問題

《農民工參加基本養老保險辦法》出臺之前,我國現行農民工養老保險存在的主要問題有:

1.農民工養老保險制度還沒有在全國普遍建立。雖然中央政府對農民工養老保險的參保、轉移及退保作出了規定,部分省市也制定了相應的政策,逐步將農民工納入養老保險的覆蓋范圍,但農民工養老保險參保率卻一直很低。主要是因為農民工養老保險制度并沒有在全國普遍建立,僅有部分地區的部分城市建立了農民工養老保險制度,且主要集中在經濟發展水平較高的上海市、北京市、廣東省等地區,而大部分地區并沒有建立起農民工養老保險制度,使得農民工能夠參加養老保險的選擇面較小。

2.已有的養老保險制度不適合農民工的特點。在已經建立農民工養老保險制度的地區,從制度層面看,缺乏適合農民工特點的社會養老保險制度的設計安排,現行參保政策沒有考慮農民工的特點,不符合農民工進城務工的實際。由于現行養老保險制度規定的繳費基數和比例沒有考慮農民工工資水平普遍偏低的實際,超出了農民工的承受能力,造成農民工對參加養老保險的消極情緒。

3.最低繳費年限的限制。根據國家有關規定,農民工必須至少在一個地方工作且繳費年限累計滿15年,才能得到退休后按月發給基本養老金的待遇;如果流動,則只能帶走個人賬戶個人繳費部分。而實際上,絕大多數農民工不可能在同一個地方工作15年。因此,隨著頻繁的流動,隨之而來的是頻繁的參保和退保,即使務工期間年年月月繳費不止,也很難跨越“一個地方累計繳費15年”高高的門檻,晚年同樣與養老保險無緣。

4.養老保險關系難以轉移。在現行的養老保障制度下,保險關系很難轉移至農民工流入地。按規定,養老保險轉移時只轉個人賬戶,統籌基金就留在農民工流出地,而流入地則要承擔職工退休后的資金,流入地為減輕當地財政的壓力,通常會設置一定的準入“門檻”,拒絕外來農民工養老保險關系的轉入,勢必影響其養老保險關系的轉移。其次,目前中國一些省份除了執行國家統一的基本養老保險制度外,還結合當地的實際情況,建立了地方性的養老保險制度。由于這些制度的保障程度和繳費水平高低不一,制度之間很難對接,農民工一旦流動,不同地區的養老保險關系難以轉移銜接。

5.統籌層次低,繳費統籌基金不能延續。在中國對農民工養老保障沒有形成全國統一的制度安排前提下,保險關系無法轉移造成了繳費年限與統籌基金也無法延續。目前中國農民工養老保險一方面,養老保險的地區統籌已成為阻礙農民工流動的因素;另一方面,保險關系無法轉移接續,原有的繳費年限與繳費統籌基金無法延續。

6.退保現象嚴重。目前,農民工基本不在參保地養老,尚無支付壓力;隨著城市化進程加快,大量農民工沉淀在本地養老,基金又難以承受強大的支付壓力。目前,社會養老保險繳費由個人和企業雙方承擔,個人繳費8%,企業繳費12%。另外,有些縣市建立了地方養老保險,企業還必須繳納3%,這部分費用也劃入參保職工本人的地方養老保險個人帳戶。農民工參保滿一年退保可以退回11%,不滿一年只退8%。也就是說,農民工退保,所繳保險費的“小頭”個人繳納部分由農民工一次性領回,“大頭”單位繳納的統籌部分,充入地方社保基金。制度上的福利成為“實際上的負擔”的根本所在。這也正是各地社保機構擴大參保面和辦理退保時心照不宣的動力。

二、完善我國農村養老保險的措施——兼評《農民工參加基本養老保險辦法》

《農民工參加基本養老保險辦法》遵循了“低水平、廣覆蓋”的原則,基本適應了當前我國生產力發展水平。隨著國家對農村養老保險轉移支付水平的提高,農村養老保險的保障水平也會有很大提高。因此該制度具有一定的可持續性。完善我國農村養老保險的措施應注意以下幾方面:

1.建立繳費年限的彈性制度。根據《農民工參加基本養老保險辦法》規定,農民工參加基本養老保險繳費年限累計滿15年以上(含15年)將可領取基本養老金。農民工符合待遇領取條件后,由本人向基本養老保險關系所在地社保機構提出領取申請,社保機構按基本養老保險有關規定核定、發放基本養老金。農民工達到待遇領取年齡而繳費年限累計不滿15年,參加了新型農村社會養老保險的,由社保機構將其基本養老保險權益記錄和資金轉入戶籍地新型農村社會養老保險,享受相關待遇;沒有參加新型農村社會養老保險的,比照城鎮同類人員,一次性支付其個人賬戶養老金。

實踐中,對《農民工參加基本養老保險辦法》應完善,注意對那些已經達到退休年齡而本人能夠繼續工作,又有繳費意愿的農民工,應允許對其延長繳費年限,推遲領取養老金的年齡。農民工可以選擇在規定初始領取年限時開始領取,也可以選擇在其以后的任何時間內領取。為此,繳費年限彈性制度建立后,提前領取人員,預期余壽長,自然享受到待遇水平將會有所降低;而推遲領取人員,預期余壽短,待遇水平將會提高,這既符合公平原則,又突出了效率。

2.建立靈活的繳費方式。根據《農民工參加基本養老保險辦法》規定,用人單位和農民工個人共同繳納基本養老保險費,單位繳費比例為12%,農民工個人繳費比例為4%至8%。這個標準遠低于現行的城鎮職工基本養老保險“20%+8%”的費率。雖然農民工的單位繳費比城鎮職工低了8%,但待遇水平應當是一樣的。

實踐中,對《農民工參加基本養老保險辦法》應完善,在具體的繳費方式上,為體現農民工收入不穩定的特點,可允許農民工選擇按月繳費、按季繳費或按年度繳費。針對農民工高頻率流動、一旦跨地域轉移工作崗位在短期內將難以續接繳費而致使養老保險中斷的現狀,應允許中斷后再補繳,繳費時間可累計折算成標準繳費年限。還可以適當延長繳費年限3～5年,以保證農民工能達到領取養老保險金待遇的條件。對于繳費確有困難的農民工,經農民工本人申請,參保地的政府應給予適當的補助。

3.改進養老保險關系轉移接續辦法。現行城保制度規定養老保險關系轉移時只轉個人賬戶資金,不轉移用人單位繳納的社會統籌基金,許多參加了城保的農民工不能肯定自己現在繳了費今后能不能領到養老金,因而在離開一個就業城市時往往選擇退保,只把個人賬戶的錢領出來,這實際上損害了農民工的養老保險權益。

根據《農民工參加基本養老保險辦法》規定,針對農民工就業流動性強的特點,辦法明確了農民工養老保險關系轉移和權益累計、接續的政策。具體是:農民工離開就業城市時,當地社會保險經辦機構一方面要為其開具參保繳費憑證,證明他在本地參保的時間和累計繳費情況;另一方面,暫時封存其權益記錄和個人賬戶。農民工回到原就業城市就業并繼續參保的,其權益記錄和個人賬戶自然解封,養老保險權益得以延續;農民工到其他城市就業并繼續參保的,只要向新就業地社會保險經辦機構出示參保繳費憑證并提出轉移申請,就可以轉移接續養老保險關系,其養老保險權益累計計算。

4.取消農民工退保政策,同時拓展個人賬戶的功能。根據《農民工參加基本養老保險辦法》規定,農民工離開就業城市、中斷參保繳費的,原則上不再辦理“退保”。農民工退保對其晚年養老有害無益,因為退休后的養老金水平與繳費年限、個人賬戶積累額緊密相聯,繳費時間越長,個人賬戶的余額越多,退休金也將越高。雖然今后再次在城鎮就業可以重新參保,但是養老保險個人賬戶和繳費年限須重新起算,等到退休時養老金的計發水平自然就低。可見,退保政策是不利于農民工養老的,也與國家舉辦養老保險的目的背道而馳,應該予以取消。

實踐中,對《農民工參加基本養老保險辦法》應完善,建議在堅持不允許退保的原則下,改變現行制度設計中參保者只有達到退休年齡才能支取基金的傳統規定,允許農民工在發生重大疾病難以支付醫療費、部分或全部喪失勞動能力以及遇到其他突發意外事件造成家庭生活嚴重困難時,通過養老保險證質押借款的方式,提前支取個人帳戶的基金以解決其生產、生活面臨的資金困難,這樣既提高了資金的利用效率,又拓展了個人賬戶的保障功能,從而將農民工的長遠保障與現實需求有機地結合起來。

5.公共財政支持農民工養老保險。實踐中,對《農民工參加基本養老保險辦法》應完善,建議:(1)補貼農民工養老保險基金赤字。補貼養老保險基金赤字,即我們通常所說的兜底責任。政府承擔兜底責任,能夠幫助農民工社會保障制度樹立安全可靠、可信賴的良好形象,增強社會公眾對這項制度的信心和預期。(2)對參加農民工養老保險的用人單位提供稅收優惠政策。(3)加大對農民工本人繳納養老保險費的財政支持。(4)建立地方政府間的財政轉移支付制度,盡快實現農民工養老保險的全國統籌。

(作者單位:西南財經大學金融學院 重慶大學)