上海直面“上海式貧困”

章涵意

上海的窮人一下子多了,因為官方正在改變甄別窮人的方式。

月收入425元是上海市低保線,低于這條線,即可“持證”享受相關待遇。

月入500元呢?每月多賺75元,少享受的扶貧補貼則更多,哪個更窮?

家住上海市楊浦區大橋街道的盧俊和外地戶口的妻子都沒有穩定的經濟收入,長期失業,還有一個念初中的兒子。一家4口只有母親每月500元的固定收入。

2008年9月,61歲的母親確診為食道癌。醫療救助只對參加醫療保險的居民施行,申請低保則不夠標準。母親的病摧垮了本就艱難的家庭,盧俊急得要輕生。

幸虧,盧俊所在的街道正在轉變“核貧”標準。盧俊被劃為“窮人”,救助幫困金籌到2.3萬元。避免了巨額負債,他生活的底氣回來了。

窮人相對論

像盧俊家這樣因病致貧的,在楊浦區貧困人口中很典型。

該區2008年上半年個案幫扶情況匯總中的前10位,全部是因病僅靠自身力量或政策內救助無法緩解實際困難的家庭。殷行街道陳姓居民也屬低保外的低收入家庭,因突患腦溢血,得到政府3萬元救助。

上海市政府辦公廳副局級巡視員曹扶生在長寧區調查了6個分別患有癌癥、尿毒癥、精神病的案例,發現這些有重病成員的家庭醫療負擔都很重,最高每月達5445元,尤其是沒有醫保的家庭,同一病種的醫療負擔數倍于有醫保的家庭。

楊浦區民政局社會科科長鄭軍告訴記者,在長期的工作中發現,集中反映情況較多、信訪較多的困難戶大部分都是因疾病醫療問題導致經濟困難。而一旦收入超過標準,即便誰都知道這個家庭根本拿不出治病住院的錢,卻也無法從政策上給予扶助。

“目前享受低保資格主要以人均收入是否低于低保標準來確定,實際上還有相當數量的低保邊緣家庭甚至是中低收入家庭,其人均收入超過低保標準,但受大額醫療、教育、住房等硬支出擠壓,實際生活水平低于低保水平。”曹扶生說。

“支出型貧困”這個詞應運而生,最早提出者是上海市民政局。

近日,上海市民政局局長馬伊里公開表示,今年,上海將形成支出型貧困群體的發現、監控和預警機制。只核收入不核支出的貧困定義將成過去式。

窮不窮是相對的,之前劃定一條收入線來核貧的做法欠妥當。

上海市民政局原副局長沈振新將其比喻為“懸崖效應”。低保和低收入人員之間救助政策出現了斷層——“懸崖”,用低保線作為一刀切的標準,使得許多有實際困難的家庭只能望崖興嘆;應將“懸崖”修成“斜坡”,有一個漸變和緩沖,逐步使救助措施呈斜坡式特征,這就是從“懸崖效應”到“斜坡效應”的改變。

上海式貧困

沈振新退休后依然在為“窮人”忙活,為扶貧工作“崖”改“坡”著書立說。

他提出一個“光圈理論”。“當我們聚焦‘低保人群時,為了突出了解‘低保主體,我們會把攝像機的光圈放得很大,景深就會變得很小,于是‘低保主體的周邊被虛化,這樣就可能忽視‘低保線邊緣地帶的人員。”

當被虛化的邊緣實在化之后,窮人的隊伍擴大了。

據國務院發展研究中心2007年調查數據,如果以收入作為貧困指標,全國城市貧困人口為1470萬人,但如換成以人均支出為指標,則貧困人口總數增至3710萬人。

對上海,沈振新認為物價等因素造就了大批新城市貧民,形成了“上海式貧困”。

具體表現為:物價上漲使衣、食支出總量明顯偏低;住、行等基本生活開支不斷增長;醫療、教育支出增加且占比例越來越高;低保家庭實際支出呈現透支,家庭抗風險能力不斷降低。

實際生活中這部分支出缺口,主要通過家庭歷年微薄結余、親友饋贈借貸或社會互助等途徑予以彌補。此類家庭常常陷入“吃藥擠占吃飯”或“交了學費難買米”的窘境。

一個敏感的事實是,窮人增多,似乎是給地方政績抹黑。沈振新說:“只要不是像鴕鳥一樣把腦袋埋進沙子,那么你就一定能發現我們周圍的貧困問題仍相當嚴重。”

“上海政府主動尋找窮人并予以扶助,是得民心之舉。”華東師范大學法律系副教授戴克霆說。

上海低收入人群的規模有多大,至今還沒有一個確切數據。沈振新測算的數據是,月收入低于500元,高于“低保線”以上的,大約在150萬人左右。

曹扶生估算上海的相對貧困人口在200萬人左右。

扶貧進化論

曹扶生制作了一張上海窮人地圖。

根據地圖上的陰影顯示,上海中心城區貧困人口分布密度分3個等級:閘北、盧灣兩個區的城市貧困人口密度最高;其次是黃浦、楊浦區;其他區相對較低。

楊浦區窮人的絕對數占到了全市的七分之一到八分之一。針對支出型貧困家庭的救助問題,上海市民政局自2008年起先后在楊浦、閘北、長寧等區進行試點。

針對各區不同情況,允許自行制定操作方法。“市局的說法是,規定動作到位,自選動作自由發揮,我們區在流程上可說跨前一步。”鄭軍表示。

不幸的家庭各有各的不幸,市局下放自選動作權力,因為支出型核貧工作更為復雜。

“一戶家庭、一個故事、一套方案、一縷陽光”是“社區市民綜合幫扶”計劃的行動指南。

在楊浦區的支出型貧困救助試點中,街道成為具體操作者。每個申請救助的貧困家庭需由街道出具證明。憑證明,可在楊浦區內8個區級醫院享受50%住院押金減免。同時,區民政局與衛生部門商定嚴格控制自費藥的費用,盡可能采用醫保目錄內藥品。

街道出具證明后,還要派人前往看望病人,并有工作人員陪家屬一起去醫院“埋單”。據鄭軍介紹,每個街道為此配備了一兩名人員專職負責這項醫療救助新舉措的執行。

在長寧區,調研后符合支出型貧困扶助的個人及家庭,會收到居委會發放的告知書和醫療卡,憑借醫療卡結算醫療費用。

“目前,加上原來收入型貧困人員的醫療卡,總共發放了幾百張。但是,醫療卡的覆蓋人員僅限于參加居民醫療保險的困難人群,而這項保險的參保機會有限。我們正在和醫保部門商議,希望能夠擴大參保機會。”長寧區民政局社會科科長戴景福告訴記者。

共織一張網

“對上海來說,在解決收入型貧困的基礎上,從根本上解決支出型貧困的問題,是對現行救助制度的再次革命。”曹扶生說。

但扶貧理念和實踐的進化需要時間。

關于全市核貧的具體標準、貧困救助的具體方案、擴大救助范圍的資源和資金保障等問題,上海市民政局辦公室副主任張靜只告訴記者一句話:“仍在研究和討論中。”

發現和甄別窮人是第一步。曹扶生認為,目前在貧困發現機制上存在較大缺陷:一是發現渠道單一,貧困對象基本上是通過居委會、救助所、信訪辦等體制內的系統來求助,缺少更加開放的發現系統;二是發現方法傳統,主要依靠居委會上門核查的做法難以保證其公正性,遺漏在所難免;三是發現方式被動。

2009年,上海市民政局重點建設了“市民收入核對系統”。據悉,目前該系統已完成與市人力資源和社會保障局、市公積金中心、市財稅局的3條電子比對專線建設,實現了網上交換數據信息。

馬伊里說,過去需要救助的市民在填寫收入情況后,一般由居委干部上門進行核對;建立收入核對系統后,將通過政府方方面面的信息平臺來核對市民的實際收入水平。

“發現機制”之后,“幫扶機制”“聯動機制”要緊跟上。參與聯動的部門越多,扶貧網就越密。

沈振新將社會保障系統比喻成一張網,上海正在做的就是“兜底”。