經濟發展方式如何轉變

楊 軍

中國正處于走向公平與可持續發展的歷史性轉折時期，轉變經濟發展方式是“十二五”的重要使命，轉變經濟發展方式的大方向已達成共識，如何轉變經濟發展方式，存在哪些阻礙和難以解決的問題，推進的突破口在哪里，等等，這些都是需要進一步探討的重要課題。

歷史的關節點

《南風窗》：在后金融危機時代，中國迎來了第12個五年規劃，各界都對“十二五”寄予厚望，認為“十二五”將是改革的再出發，是很多進入深水區改革的推進時機，您認為呢?

遲福林：從中國改革開放的進程與趨勢看，至少應當包括兩次大的轉型與改革：第一次轉型與改革是1978年中共十一屆三中全會開啟的經濟體制改革，其主線是經濟體制轉軌，目標是建立市場經濟體制和做大經濟總量；第二次轉型的主線是發展方式轉變，目標是形成公平與可持續發展的體制機制，走向富民強國，關系到未來幾十年中國改革開放和社會主義現代化建設全局，將是一次深刻的變革，將為我國今后30年經濟的持續快速增長構筑堅定的體制制度基礎。

在這個大背景下，一個總的判斷是：“十二五”是中國發展方式歷史轉折的關節點，也是第二次轉型與改革的歷史起點。“十二五”改革有“三條主線”，即：以經濟發展方式轉變為主線的經濟體制改革；以適應公共需求變化和基本公共服務均等化為主線的社會體制改革；以政府轉型為主線的行政體制改革。

《南風窗》：這三條主線其實是交織在一起的，單純的經濟體制改革已經后繼乏力，要推動經濟發展方式轉變的經濟體制改革，必須同時推動社會體制改革和行政體制改革。這應該也是您提到的第二次轉型與改革的難點所在。如果說第一次轉型相對容易把握，即以經濟總量為導向，那么第二次轉型如何把握呢?

遲福林：第二次轉型應該從經濟總量導向轉向國民收入導向，這是經濟發展方式轉變的實質。經濟總量導向是在普遍貧窮情況下的選擇，只要經濟總量上去了，貧困問題的解決就有了基礎。但是，當溫飽問題基本解決，百姓收入達到一定水平，便會出現很多總量導向解決不了的問題。轉變發展方式重要的是把13億人的消費需求釋放出來，以形成擴大內需的基礎。以國民收入為導向的發展能夠擴大社會總需求，并由此走出一條公平與可持續發展的新路。包容性增長的核心是全社會成員公平分享經濟增長提供的機會和成果，也就是國民收入導向。

《南風窗》：如何實現從經濟總量導向向國民收入導向的轉型呢?

遲福林：實現國民收入導向有幾點比較重要，一是要民富優先，二是調整國民收入格局，三是通過推進基本公共服務均等化強化公共服務的再分配功能。

政府轉型是關鍵

《南風窗》：您曾說過，經濟發展方式轉變的關鍵在于政府轉型，發展方式轉變必然伴隨著政府發展理念的深刻變革。政府轉型一直在進行，但效果不彰，“十二五”期間政府要完成哪些轉型?

遲福林：政府轉型早在2003年就已經提出，在2005年制定“十一五”規劃的時候，我曾在國務院座談會上建議把行政體制改革作為重點。可以說，中國發展方式轉型的主要挑戰不是經濟社會本身，而是政府轉型與政府自身建設。轉變發展方式中的很多矛盾與問題集中在政府轉型上。就是說，發展方式轉變的難點和關鍵是政府轉型。新階段發展方式轉變對政府轉型的依賴性全面增強。為此，政府轉型應成為“十二五”全面改革的關鍵和重點，因為政府的轉型還遠未到位。

首先是要實現從政府主導向市場主導的轉變，政府轉型的核心是要不要放棄政府主導型的經濟增長方式，使政府真正成為公共服務型政府。在做大經濟總量為導向的發展階段，政府主導更容易快速提高經濟總量。而在市場經濟體制初步建立的背景下，政府把經濟性公共服務、社會性公共服務、制度性公共服務這些事情做好了，整個社會的公平與可持續發展就有了重要基礎和保證。從地方層面看，政府主導經濟增長還有普遍性。但是，由于政府主導帶來的發展不是完全建立在市場基礎之上，缺少可持續性。以GDP為核心目標的經濟增長與政府主導型的經濟增長有內在的聯系，共同作用形成政府追求經濟總量擴張的相關機制與政策。改變GDP為主要目標的發展方式，不能不改變政府主導型的增長方式。建立在市場主導基礎上的發展才有可持續性，才能抑制政府的投資欲望。

其次是要從行政管理型向公共治理型轉型，這方面有一定進展，但還沒有實質性突破。適應社會公共需求轉型的關鍵在于確立政府在公共服務中的主體地位和主導作用。政府自身建設與改革的突破，關鍵在于通過政府轉型形成規范的公共權力運行的制度框架。

《南風窗》：“十二五”要實現政府轉型都面臨哪些制約?

遲福林：我認為主要應從三方面突破。一是政府理念還滯后于整個經濟社會的發展，GDP主義太根深蒂固。二是體制上的制約，財政稅收體制、干部選拔機制等等。這些體制問題本應在“十一五”有所突破，但因為金融危機等諸多原因還沒有完成。三是這些年政府自身利益的形成具有相當的普遍性，政府部門利益形成的速度相當快。曾有地方官員問過我，如果政府轉型，政府自身的利益怎么保證。

《南風窗》：這些問題的解決都非常難，特別是現在的利益格局已經形成。

遲福林：政府轉型將撬動一場深刻的利益關系調整。這是一個很大的難題，需要一場深刻的變革，但我還是持很樂觀的態度。政府的理念轉變有個過程，其實已經在逐漸轉變了。在包容性增長和可持續發展等到要求之下，政府理念的轉變是必然的。財稅體制改革肯定會推進，干部選拔機制肯定逐步完善。

《南風窗》：但是當改革觸動改革者的利益，政府轉型還會繼續進行嗎?

遲福林：以權力制約權力是很有限的，把以權力制約和以社會監督制約相結合才能更有效。政府應從封閉走向公開，行政行為和行政程序更透明，更公開化。這些其實已經在變化。我比較樂觀。

從投資主導到消費主導

《南風窗》：從中共十七大開始，黨和國家領導人一再講“新時期”、“新階段”、“新矛盾”、“新特點”、“新任務”等等，強調要注意發展的階段性特征。發展的階段性特征到底是什么?

遲福林：中國已開始由以溫飽為主要目標的生存型階段，進入到以人的自身發展為主要目標的發展型新階段。

何謂發展型新階段?從消費結構來看，在發展型新階段，隨著經濟發展水平的提高，人的基本物質需求比例明顯降低；從經濟結構來看，農業比例較小，工業、服務業在國民經濟中開始占據主導地位，人力資源和人力資本對經濟發展的貢獻程度逐步提升；從社會結構來看，多數社會成員從事工業和服務業，由于市場分工的拓展，社會利益群體開始分化，利益分化的結果將相對穩定一個時期。總的來看，進入發展型新階段，盡管經濟發展水平還有

待提高，但全社會大多數人的溫飽問題已得到初步解決，保障并提升人的發展權成為發展型新階段的主要任務和核心目標。從根本上說，新階段我國發展方式轉變的本質是滿足人的自身發展的基本要求，由此促進需求結構和消費結構的戰略性提升。

《南風窗》：當中國社會發展進入新階段，消費需求顯然會大大提高。內需包括投資和消費，中國擴大內需擴大的其實主要是投資，消費一直沒有很好地啟動，但中國要實現經濟轉型，顯然要啟動國內消費市場，怎樣才能真正啟動消費?

遲福林：在“十二五”時期，我國可以初步形成消費主導的基本格局。從理論上說，人均GDP在3000～4000美元間，應該是一個投資主導向消費主導轉變的拐點。從現實而言，城市由住房和汽車刺激拉動消費提升，農村在多種作用刺激下消費潛力開始釋放。隨著城鄉一體化進程的加快，未來幾年農村潛在消費需求釋放的更多。但這個趨勢不是自然形成的過程，關鍵取決于兩條：一是國民收入分配格局需要調整；二是推進收入分配制度改革。“十二五”時期，我國應在改變國民收入分配結構、加快推進相關方面的制度改革上有一些重要的舉措，這對于形成消費主導型經濟發展十分重要。

消費拐點到來后，應該是生存問題解決，發展性問題突出的時候。根據國際經驗，人均GDP達到3000美元以上，是文化消費大幅提升的階段。2009年，我國人均GDP已經超過3000美元，但人均文化消費水平只有發達國家的1/4，應當說，我國文化產業發展正處在大幅提升的歷史拐點。從國際比較看，美國文化產業比重達到25％，相當于我國2008年GDP的82％，日本為20％，歐洲平均為10％～15％，韓國也高于15％。可見，我國文化消費市場空間還很大。2009年，我國文化產業增加值達到8400億元，占GDP比重2.5％。有專家預測，如果2020年我國文化產業增加值占GDP的比重達到5％以上，文化產業的總產值將達到3萬億元。

從農民工到市民

《南風窗》：消費主導關鍵是要釋放出7億多農民的消費需求，您主張讓農民工在“十二五”成為歷史，引起了很大反響。農民工是我國經濟社會轉型時期形成的一個規模龐大的特殊群體。30年來，這個“特殊群體”在為工業化、城市化作出歷史性巨大貢獻的同時，卻難以公平分享改革發展成果。要讓農民工在“十二五”成為歷史，目前存在哪些需要解決的問題?這些問題在“十二五”期間是否能全部得到有效解決?

遲福林：無論是城市化還是城鄉一體化，都繞不過“農民工”這個坎。實現農民工市民化，既是推進城市化進程的重頭戲，也是推進城鄉一體化的突破口。“十二五”期間，中國的發展方式轉變與農村改革發展直接聯系在一起。這就需要加快城市化進程，使城市成為建設消費大國的主要載體。未來5年左右，我國城鎮化率達到50％以上是完全有可能的。就是說城鎮化率每年增長至少1％～1.2％，搞得好1.3％～1.4％是很有可能的。

我曾建議“十二五”時期分兩步走，第一步，前三年實現中小城鎮戶籍制度全面放開；第二步，后兩年實現大城市戶籍制度基本放開。“十二五”末期，把農民工“暫住證”改為“居住證”，實現農民工在全國范圍內的自由流動和統一管理。解決農民工的問題，我認為，解決農民工問題基本不存在難以解決的體制性問題。像戶籍、公共服務、住房保障等諸多問題都是可以解決的。其中最難的可能是住房保障問題，要不要把農民工納入住房保障體系，需要區別不同情況出臺政策，但不是不能解決。

《南風窗》：目前很多地方都在著力推進城市化進程，就其它國蒙的經驗來說，在城市化過程中農民應該是最大的受益者，但目前中國城市化中農民并沒有得到足夠的好處?

遲福林：好多地方搞的城鄉一體化試點，不同程度地存在著土地換社保的做法。這種做法會造成后患，產生更大的社會問題。作為公民，農民本就應享受基本社會保障。土地是農民發展的基本條件，在城市化中，土地收益是農民成為市民后實現自身發展的原始資本。

《南風窗》：和“十一五”時期相比，“十二五”時期更具備哪些解決農民工問題的有利條件?

遲福林：“十二五”時期一些條件更加成熟，首先是國家財力更充裕，更具備解決問題的能力。其次是農民工結構發生了變化，從以60、70后為主體逐漸過渡到以80后為主體，80后和60、70后的最大不同是，他們中的大多數不愿意、也不可能再返回農村，他們更習慣也更依賴城市生活。三是農民工群體中越來越多的人實際上已經留在城市里。農民工問題是社會矛盾的焦點之一，早解決比晚解決成本小得多，“十二五”時期解決比拖到“十三五”再解決會避免很多社會問題。農民工問題一定要解決，要提早解決，這是一個大判斷和大戰略問題，不應被技術性難題嚇倒。