淺談工礦區城市化建設的發展對策—— 以晉城市北石店區發展調研為例

趙勝利

（晉城市規劃設計研究院，山西 晉城 048000）

晉城市位于山西省東南部，與河南省接壤，現轄1區1市4縣，國土總面積9490 km2，市域總人口220萬，2009年中心城市人口約40萬人。素以“煤鐵之鄉”著稱的晉城，物華天寶，人杰地靈，社會經濟綜合實力在全省名列前茅，城市形象提升迅速，被評為中國優秀旅游城市、國家園林城市等。

北石店區位于晉城市中心城市主城區東北部，土地總面積39.8 km2，總人口約7.2萬人，區內主要由城區北石店鎮轄區和城區礦區辦事處轄區兩部分構成。其中：北石店鎮現有23個行政村，總人口約2.2萬人，各類企業25個；礦區辦事處下設7個社區居民委員會，總人口約5萬人，共有晉煤集團、一化、白馬王酒廠等9家大中型企業。

1 北石店區發展歷程回顧

1.1 行政區劃過程

1.1.1 北石店鎮

北石店解放初期屬新五區管轄，1953年劃為北石店、七嶺店、東上村三個鄉，1956年改為北石店鄉。1958年8月屬金村鄉，改公社時屬金村紅星人民公社。1962年成立北石店鎮人民公社。1985年建市時，改名北石店鄉，隸屬城區。2001年1月撤鄉并鎮，設立北石店鎮至今。

1.1.2 礦區街道辦事處

辦事處成立于1986年，轄區面積4 km2，轄區7個社區居委會。作為晉城市城區人民政府的派出機構，管轄區內的城鎮居民（包括晉煤集團、蘭花一化、競成食品有限公司、白馬王啤酒、七嶺煤礦、市樹脂廠、木器廠、轄區范圍內的區管廠礦）和單位的一切社會行政事務。轄7個社區居委會，包括鳳礦居委、王臺礦居委、晉煤集團機關居委、宏圣公司居委、煤矸石電廠居委、機電總廠居委和金融街居委。

1.2 規劃控制與引導過程

1955年，第一次縣城建設規劃時，確定的建設規模從縣城至巴公鎮南北20 km，其中包括北石店。1960年進行第二次規劃將巴公工業區分離出去，仍保留北石店工業區。

1995年－1996年的晉城市總體規劃確定中心城市規劃為以主城區為核心，沿交通軸發展的組團式布局結構，即一城（主城區）三區（巴公、北石店、南村）相結合的具有山地特征的城鄉協調發展的城市空間結構。

2001版城市總體規劃，提出晉城市中心城市的總體布局為“一城三區”組群式結構，從東北向西南依次為北石店區、主城區和南村區。

2008版城市總體規劃，提出“六區聯動，組團發展”的新格局，確定北石店片為具有煤炭生產職能的城市生產、生活綜合片區。

由此可見，從1958年后，北石店一直是作為中心城市的組成部分來看待，是中心城市的最重要的工業區。

盡管總體規劃對北石店的城市發展和建設有明確的定位，但由于管理體制、政策、法規不健全以及對其重視程度不夠等原因，中心城市對北石店區的發展與規劃建設管理長期處于真空狀態。礦務局在組建時，處于計劃經濟時代，以國家對重點大型企業的項目投資的形式進行建設，未考慮與城市的銜接。在此后陸續建設中，也多以礦務局晉煤集團自主研究決定建設為主，規劃、土地建設部門對其控制極少，只是到20世紀90年代后期，北石店區的住宅開發才納入城市管理。但是由于缺乏直接指導城市建設的分區規劃和控規，對于零散建設項目仍缺乏站在城市總體發展的角度有效管理。同時，由于沒有駐地的專業監督和管理部門，北石店區建設秩序和狀況較為混亂，違章違法建設大量出現。

1.3 管理機構現狀

北石店區現狀部門設立有：礦區街道辦事處、北石店鎮政府及城區相關單位派出機構（北石店派出所、土地管理所、工商所、國稅所、地稅所、廣播站等）。

礦區辦事處主要負責對轄區內7個社區內的城鎮人口（約5萬人）和工礦企業單位的一切社會事務進行服務和管理。辦事處下設黨政辦公室、民政辦公室、城市管理辦公室、社會治安綜合治理辦公室、計劃生育服務中心、人民武裝辦公室。其中，城市管理辦公室主要協助有關部門搞好轄區內的衛生、市政建設、環境保護和園林綠化等工作。

北石店鎮政府主要負責全鎮農村的一切社會事務管理。

城區單位派出機構承擔全鎮范圍內生活、生產、經營過程中的管理和服務。

2 城市發展建設狀況研究（下文基礎資料數據采集于2006年10月前，僅供研究使用）

2.1 人口方面

2.1.1 現狀人口規模

北石店區城市建成區范圍現狀人口包括礦區辦事處7個社區和北石店鎮9個城中村。

截止2005年底，北石店建成區總人口6.1287萬人，其中非農人口5.0125萬人，農業人口1.1162萬人。

2.1.2 城鎮化水平分析

從2004年統計資料中可見（見圖 1），城鎮人口在晉城市下轄50個城鎮中處于極高的水平，主要是由于腹地小，晉煤集團職工人數在總人口中占絕對多數。

圖1 2004年晉城市建制鎮鎮區人口比重

從2001年－2005年人口變動情況分析可見（見表1），城市化水平增長速度緩慢。

表1 2001年－2005年北石店鎮人口及城市化水平變動情況表

2.2 建設用地情況

2.2.1 現狀用地規模

截至2005年底，建成區總人口6.1287萬人，城市建設用地總面積約554 hm2，人均用地90.39 m2，根據《城市用地分類與建設用地標準》，屬于用地指標的Ⅲ級90.1 m2/人～105 m2/人。與主城區人均113 m2相比，北石店區土地使用集約化程度較高。

2.2.2 城市建設用地變動情況

表2 北石店區城市建設用地結構比較表（2000年和2005年）

由《北石店區城市建設用地結構比較表（2000年和 2005年）》（見表2）對比分析，城市建設用地從2000年－2005年增加了15 hm2，年增長率為0.534 %，同期與主城區相比，增速緩慢。在增加用地中大部分為居住用地和工業用地，市政工程、道路廣場、綠地欠帳多，其他用地變化較小。由表 3、表 4可以看出，北石店區仍處于一般鄉鎮＋獨立工礦點的發展模式，尚未進入真正意義的城市型發展模式。

2.3 基礎設施情況

2.3.1 公共服務設施情況

區內建有晉煤集團總醫院、王臺礦醫院、鳳凰山礦醫院、北石店中心衛生院等醫療衛生設施，總占地約6 hm2。除北石店中心衛生院外晉煤集團所屬醫院設施較完善，專業技術力量較強。

區內建有小學13所（其中礦辦3所）、初中4所（其中礦辦3所）、高中1所（即晉煤中學），總占地約14.58 hm2。

區內建有晉煤集團體育場及文化活動中心、王臺礦運動場、鳳凰山體育場及室內體育館等文體設施五處，總占地約10 hm2，部分場館設施較主城區標準高。

總體來說，晉煤集團駐地范圍文化、娛樂、醫療衛生、教育設施配置水平較高，但社會化程度不夠，不利于資源共享，也給企業帶來巨大負擔。

2.3.2 市政公用設施情況

區內建有主要交通干道兩條，即澤州北路至鳳凰山公路和太洛過境公路；鐵路專運線一條，即鳳凰山礦至晉北站鐵路；區內基本沒有城市道路。

區內建有礦務局污水處理廠（日處理能力0.5萬m3）、長平（王臺礦內）污水處理站等。

其余市政供給工程方面，晉煤集團機關和生活區以自給自足自成體系，沒有納入城市管網；北石店鎮基本沒有市政基礎設施，對晉煤集團依賴性較大。

2.3.3 現狀透析

建成區范圍內現狀基礎設施布局、規模、承載能力及服務處于一般獨立工礦區的配套水平，沒有納入城市統一管理，遠遠不能為北石店區城市建設、產業發展、經濟增長、環境優化、形象提升等提供有效支撐。

區內晉煤集團企業歷史較長、規模龐大、實力雄厚，水、電、氣、暖；醫療衛生；文化娛樂等設施建設具有一定規模和運營能力，但仍未脫離企業辦社會的模式，給企業發展加上了包袱，亟需轉變思路、調整機制、市場化運營，為企業創造效益，為加快城市化進程做出貢獻。

區內北石店鎮（城中村）的公共設施和市政設施無法滿足人民日益增長的物質文化生活需要，影響中心城市“一城三區”格局的快速形成與社會和諧發展。

表3 四大類用地結構對比表

表4 九大類用地結構對比表

表5 現狀城中村情況一覽表

2.4 城中村改造與更新方面

北石店區內有北石店村、王臺鋪村等9個城中村（見表5），村莊建設總占地約82.85 hm2，常住總人口10376人。現狀村莊分布零散，土地使用粗放，道路交通不便，公共設施配置較少，建筑質量及環境衛生條件較差；村民居住條件改善及產業發展用地有限；村民經濟收入增長緩慢等，已成為北石店區近期建設發展急需解決的問題。

2.5 城市形象及人居環境方面

北石店區村莊建設更新緩慢，建筑破舊、布局混亂，道路狹窄不暢，環境衛生雜亂無章，景觀形象較差等。晉煤集團企業內辦公區、生活區近年來建設速度較快，布置集中有序，設施配套完善，衛生環境整潔宜人，管理獨立等。兩者相比，反差較大，整體發展不和諧。

2.6 社會經濟及產業發展方面

2.6.1 現狀經濟收入及產業結構

北石店鎮從建鎮以來，就著力構建以生態農業園區為中心，以蔬菜、果林、花卉、藥材、苗木為主體的產業框架。截止2005年，全鎮建起高標準日光溫室大棚466棟，植造經濟林194.3 hm2，種植中藥材53.6 hm2。糧食總產量達到588萬kg，平均畝產313 kg。全年向市場提供蔬菜2400萬kg，水果174萬kg，還有各種名優花卉。農村經濟總收入達到52000萬元，農民人均收入4250元。工業以煤業為主，建有煤礦10處，同時還建有水泥廠、化工廠、冶煉廠、預制廠、彩磚廠、編織廠、琉璃瓦廠、飲料廠等，年工業總產值達 4.6億元以上。第三產業方面建有大型集貿市場4個，商貿文化服務中心10個，大小店鋪百余家。2005年，全鎮商貿總收入達2億元以上。

晉煤集團是我國優質無煙煤重要的生產基地。多年來，初步形成了以煤炭為主，煤——氣、煤——電、煤——化三大主導產業，以及煤機制造、汽運物流、港口集散、礦建土建、礦用材料、房地產開發、生物制藥、印刷等非煤產業競相發展、相互支撐、多業并舉、多元發展的產業格局。2005年，企業完成生產經營總額181.69億元，上繳稅費19.13億元，實現利潤 10.34億元。其中，非煤產業經營總額占企業經營總額的54.34 %。截至2006年10月底，企業總資產達310億元。

2.6.2 產業分析（針對北石店鎮統計數據對比分析）

通過對2000年－2005年產業收入增加值變化（見圖2）及三產所占總收入比重變化（見圖3）、從業結構的變化情況（見圖4）研究，發現呈現出以下特征：

（1）產業總收入增長明顯。

（2）第一、二產業收入比重有下降趨勢。

（3）第三產業收入比重呈上升趨勢。

（4）第三產業從業人數比重較小但所占總收入比重較大。

3 城市化進程中的問題評析

（1）中心城市對北石店區的城市發展在過去不夠重視，城市管理不到位，城市管理職能機構（部門）不健全，出現行政不暢、管理盲區、服務效能低下等問題。

（2）城市建設缺乏規劃控制和引導，開發建設隨意性較強，城市設施配套與環境治理進程緩慢。

（3）目前與主城區交通聯系不暢、融合不夠緊密，發展相對獨立。

（4）城市綜合服務功能較低。盡管該區城市化水平較高，但城市綜合服務功能較低，主要體現在基礎設施建設緩慢、公共設施級配不足，布局不合理，現有設施社會化程度不夠。城市承載能力及服務水平與該區68 %的城市化水平不匹配。

（5）北石店鎮缺乏新興產業支撐，對礦務局依賴性較高。城中村改造建設思路不清、動力不足、決心不大，未形成成熟高效的運作模式和機制。

（6）北石店區面臨煤炭資源枯竭，煤炭開采逐漸轉向沁水、高平等地，一化搬遷等問題，產業結構的調整和創新的壓力，將帶來人口變動、就業、稅收分配等一系列問題。

現狀城市化水平高，綜合實力強，城鎮首位度排名高。依據2004年城鎮人口規模的統計資料，對晉城市50個城鎮進行首位度排名，位列前11位的城鎮見表6。

4 城市化發展的基礎優勢

表6 2004年晉城市城鎮人口前11位的城鎮

說明晉城市城鎮人口呈現極化分布，即向全市核心——晉城市區集中分布，北石店區城鎮發展依托主城區和晉煤集團發展優勢明顯，首位度排名靠前。

4.1 城市發展建設基礎好

4.1.1 有強有力的經濟基礎作后盾

北石店“十五”期末城鎮居民人均可支配收入達9000元，同期與晉城市城鎮居民人均可支配收入8911.05元相比，高出近100元。僅晉煤集團一家2005年上繳立稅就達19.13億元。

4.1.2 城鎮人口總體素質高

北石店區城鎮人口中約5萬為礦區辦事處所轄大中型企業職工。這些職工中有相當一部分來自北京、河北、山東等發達地區，其中這些高素質人才（以當時來說）帶來不同地區的文化使得礦務局系統形成了區別于晉城市其它縣區的多元文化，而這種多元文化在與本土文化多年的融合后，表現出兼收并離的適應性，在頻繁的對外經濟往來中表現出蒸蒸日上的發展性。這種文化上的特性使其具有極強的競爭能力，而先進的技術人才優勢是地區發展的不可或缺的因素。

4.2 區位條件優勢明顯

遠期規劃“兩區四片”的布局結構顯示，該區交通發達，西有晉高二級路、環城高速路和鐵路專線，東有晉長二級路、晉長高速路和晉焦鐵路，北有南嘉一級路和環城高速路，南有陵沁一級路，所以北石店區交通優勢十分明確。同時，北石店處于未來中心城市“兩區四片”組團式布局的中心位置，是“兩區四片”各區之間聯系的樞紐組地區，這種特殊的區位優勢就為該區的發展帶來巨大的發展機遇，也使我們對該區的發展必須慎重。

4.3 城市拓展空間充足、發展用地富余

依據《晉城市總體規劃（2000年－2020年）》2006年調整后成果和《晉城市近期建設規劃（2006年－2010年）草案》統計，北石店區規劃區范圍內發展用地總面積約491.2 hm2，近期規劃控制建設用地約29.2 hm2。由此可見，該區城市建設發展用地儲備相對富余，發展潛力巨大。

5 推進城市化建設的發展對策

加快北石店區城市化建設進程的對策研究，從規劃管理方面講，應盡快將其融入中心城市，納入城市規劃建設管理統一體系。從城市功能方面講，要依托晉煤集團，加快大型基礎設施建設，完善區域城市功能。從住房建設方面講，要依托晉煤集團和北石店政府，加快城市型社區建設和城中村改造步伐。從土地供給方面講，應合理控制近期建設用地，為長遠發展留有余地。

制定科學合理的實施措施，完善城市規劃編制體系，強化城市規劃和城市設計在建設實施中的控制與引導作用，如逐步編制分區規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃以及城市設計等。健全城市建設管理機構，強化政府職能部門的管理和監督作用，如城市規劃行政管理部門可在北石店區設置派出機構等。合理運用市場手段，創新鼓勵機制，調動社會多方投資主體積極性，加快道路、水、電氣、暖等基礎設施建設步伐。優化城市空間結構，優化資源配置，合理土地供給，做好土地儲備，控制好發展用地，保證城市快速可持續發展。政府牽頭，村民自主，市場運作，全力推進北石店、王臺鋪、南石店、劉家川等城中村改造工程建設。突出“工業強市，產業富民”的發展主題，抓住晉煤集團及大型企業調產契機，激活民間資本和經營機制，發展城市服務產業。

圖2 產業收入變化（2000年－2005年）

圖3 產業收入比重變化（2000年－2005年）

圖4 從業人員就業結構變化情況（2000年－2005年）