完善糧食最低收購價政策保障國家糧食安全

安徽財經大學 任軍軍 王文舉

糧食既作為一種普通商品，又是對國家物資起安全作用的特殊商品，糧食價格的確定就必然有其復雜性。因此，糧食最低收購價的確定應該符合生產成本標準、市場供求標準、平均利潤標準、承受能力標準、國有財政負擔能力標準、國際糧價標準，更重要的是要確保糧農的最低收益標準。

糧食作為一種物質資源，在我國具有其雙重性，既是一種普通商品，用于市場流通，又是一種特殊商品，關系民生，關系國家穩定。糧食最低收購價政策是國家為保護農民利益，保障市場穩定，對重點糧食品種實行最低價收購。于2004年5月19日召開的國務院第五十次常務會議上通過的《糧食流通管理條例》規定，當糧食供求關系發生重大變化時，為保障市場供應、保護種糧農民利益，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種在糧食主產區實行最低收購價格。這為糧食最低收購價政策的制定和完善提供了強有力的法律依據。同年，國務院決定對短缺的重點糧食品種在糧食主產區實行最低收購價政策。此后，最低收購價政策成為糧食流通體制的核心內容和政府實施糧食安全宏觀調控的重要手段。2006年5月，國務院發布《國務院關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》，指出要完善最低收購價政策。

我國糧食最低收購價政策經濟學機理

糧食最低收購價政策調動了農民種糧積極性，促進了糧食恢復性增長，其經濟學機理顯示為如下四點：第一，如圖，D為某種糧食的需求曲線，S1、S2、S3均為該種糧食品種的供給曲線，糧食最低收購價政策的價格為PZ。假如糧食市場供給曲線為S1，供求均衡點的市場糧價為P1，P1＞PZ，因此最低收購價預案不啟動，糧食收購企業按P1價格收購糧食；假如糧食市場供給增加，糧食供給曲線變成S2，供需均衡價格為P2，P2＜PZ，國家啟動最低收購價預案，按照PZ收購糧食。國家直屬糧食企業大量收購，使市場糧食供給量減少，糧價提升。例如糧食最低收購量達到Q2Q3時，糧食供給曲線從S2左移到S3，市場糧價恢復到最低收購價水平。第二，政策執行主體是中儲糧總公司和其委托的公司。第三，政策實施范圍有限制。第四，政策運行時間有規定。

我國糧食最低收購價政策成效

糧食最低收購價政策實施，從國家糧食產量、人均糧食產量、人均糧食占有量、人均糧食出售量、農村居民人均收入、農村居民人均農業純收入、農村居民恩格爾系數等列表數據可以看出，實施糧食最低收購價政策以來農民種糧積極性明顯提高，糧食明顯增收，農民收入明顯增加，國家糧食安全得到保障。

我國糧食最低收購價政策問題重重

糧食是一種特殊的商品，在國民經濟中占有極其重要的地位。我國的糧食價格歷經計劃和市場兩種經濟形態，不同的社會背景發揮不同的作用，成為我國社會經濟健康發展的穩定基石。我國現行糧食價格政策，無論在政策實施的操作層面還是政策核心的內容都面臨著許多問題。政策實施的操作層面包括收購主體，糧食收儲管理、資金供應部門責任等；糧食最低收購價政策的核心內容主要指糧食最低收購價格、政策執行區域、預案實施實質等內容。

我國的糧食最低收購價格偏低，農民收益菲薄，農民種糧積極性沒有明顯提高。國家先后于2月8日和3月27日兩次提高2008年糧食最低收購價格水平，早秈稻、中晚秈稻、粳稻、白小麥、紅小麥、混和麥最低收購價格分別由0.70元/斤、0.72元/斤、0.75元/斤、0.72元/斤、0.69元/斤、0.69元/斤提高到0.77元/斤、0.79元/斤、0.82元/斤、0.77元/斤、0.72元/斤、0.72元/斤。從稻谷和小麥看，稻谷提價幅度較高，主要考慮目前國內稻谷相對短缺，小麥相對充足；從稻谷情況看，早秈稻提價幅度較高，主要目的是通過擴大早秈稻種植面積，提高稻產區水稻的復種指數；從小麥情況看，白小麥提價幅度較高，主要目的是促進北方地區增加優質小麥種植，同時引導長江流域增加油菜籽種植，緩解國內植物油供求矛盾。但是以黑龍江省水稻最低收購價為例，為保護農民利益，2008年年初公布的最低收購價并未執行，實際執行的是國家臨時收儲價格每市斤0.92元。國家公布2009年黑龍江省粳稻最低收購價格為每市斤0.95元，但對農民來說，2009年比2008年實際提高的價格只有每市斤0.03元，提價幅度只有3.3%，明顯低于國家公布的提價16%的比例。同時，按照國家公布的2009年粳稻最低收購價格每市斤0.95元和2008年黑龍江水稻生產成本測算，農民生產水稻的成本利潤率僅21.55%，明顯低于2004年按保護價收購的成本利潤率30%的水平，所以從國家與各省的數據來看，農民的收益并沒有提高到國家要求的政策目標，反而由于國家政策目標與各省的實際收益情況產生的反差，挫傷了糧農對種糧的積極性。

我國糧食最低收購價政策執行區域和收購品種范圍有限以及預案實施時間“一刀切”。2008年糧食最低收購價政策執行區域由原來的河北、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川11個省增加到河北、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、四川13個省區。雖然2008年早秈稻最低收購價政策執行區域增加廣西壯族自治區，中晚秈稻最低收購價政策執行區域增加河南省和江蘇省，粳稻最低收購價政策執行區域增加遼寧省，小麥最低收購價政策執行區域不變，但是就全國來講，13個省區是遠遠不夠的；還有我國的最低收購價的收購品種單一，玉米、大豆等農產品也應列入保護行列；2008年正在實施的小麥預案看，小麥預案實施時間由過去的6月1日至9月30日調整為5月21日至 9月30日，預案啟動時間提前10天，實施時間相應增加10天，但預案實施時間“一刀切”，缺少了預案實施的動態性、靈活性與科學性。

國有糧食企業改革步伐緩慢，市場壟斷尚未打破，市場機制受限。糧食最低收購價實施過程中，中央儲備糧管理總公司及其其他地方儲備糧公司依法成為執行最低收購價的主體。在托市收購過程中，由于最低收購價高于市場價格，中儲糧總公司將當年生產的大部分糧食納入自己的糧庫，形成了實質上的市場壟斷和不公平競爭，有違市場經濟規律，市場機制的作用很難發揮。2006年，糧食增產，市場價格低于最低價格，最終導致當年絕大多數糧食進入中儲糧及其委托企業的糧庫。最低收購價的行政干預，實質上排斥了市場機制的作用，其托市價格不能真實反映糧食供求關系，紊亂了市場調節功能。同時，國有糧食企業也可通過受托方式，成為中儲糧公司的委托收儲糧庫，依法獲得相關保管費用、利息和補貼。此時，企業不需要通過市場競爭便能生存，企業就缺乏改革的壓力和動力，因此事實上這種體制已經嚴重不適合當今企業市場化的大趨勢，最后必將被市場淘汰。

嚴重阻礙產業結構的調整與優化。自20世紀90年代以來，我國居民消費結構發生了變動，因此對糧食的需求也隨之發生變動。而最低收購價的價位應是國家規定的糧食中級質價，在實際收購過程中，各個收儲企業對糧源的爭奪，基本不執行糧食收購的依質論價政策，并且出現了以高于最低收購價敞開收購的現象，以至糧農種糧、糧飼不分，優質、劣質不分，盲目追求高產，忽視糧食品質，不能充分體現優質優價的糧食最低收購價政策，同時造成耕地、資本和勞動力的大量浪費，直接阻礙了糧食種植結構的調整及其糧食產業整體效益的提高與農民增收長效機制的形成，同時造成小麥、大豆供給不足，玉米、大米出現大量過剩的現象。

成本大、效率低，加重了國家的財政負擔。實行糧食最低收購價政策涉及的所有相關的財政成本，如糧食收購資金、入庫費、保管費和出庫費都由中央政府承擔。據國家統計局計算，執行糧食最低收購價幾年來，中央財政承擔了數百億元的保管費用和利息補貼，而且還承擔了面臨著中儲糧總公司收購大量糧食后，庫存大量積壓甚至霉變損失、銷售時的差價虧損以及其他費用的風險。各地財政也可能因此形成新一輪的虧損掛單，最終有可能重現1998年按保護價敞開收購糧食后發生巨額財政虧損的局面。

多措并舉，完善我國糧食最低收購價政策

合理制定糧食最低收購價格，并且使糧食最低收購“價格動態化”。“要較大幅度提高糧食最低收購價，保持農產品價格合理水平，提高種糧農民積極性，2009年小麥稻谷最低收購價平均每斤分別提高0.11元和0.13元。適時啟動主要農產品臨時收儲政策，增加糧食、棉花、食用植物油和豬肉儲備，加強農產品市場調控。”第十一屆全國人民代表大會第二次會議上，溫家寶總理在政府工作報告中強調，糧食既作為一種普通商品，又是對國家物資起安全作用的特殊商品，糧食價格的確定就必然有其復雜性。因此，糧食最低收購價的確定應該符合生產成本標準、市場供求標準、平均利潤標準、承受能力標準、國有財政負擔能力標準、國際糧價標準，更重要的是要確保糧農的最低收益標準。2005年糧食最低收購價政策真正啟動以來，這幾年還連續提高了最低收購價格，但農民真正從國家政策中得到的好處卻有限。據國家公布的2009年黑龍江水稻成本測算，農民生產水稻的成本利潤率僅為21.55%，明顯低于2004年按保護價收購的成本利潤率30%的水平，農民的收益并沒有提高到國家要求的政策目標，反而挫傷了農民種糧的積極性；還有隨著糧食最低收購價的提升，涉及糧食生產的化肥、農用工具、農藥、農用生產服務價格均出現兩位數的大幅度上漲，農資漲價基本抵消了國家的相關補貼與糧食最低收購價的上漲帶來的收益；更重要的是，糧農的機會成本成逐年遞增趨勢，進城務工每天收入也有50～60元，而糧農一年種兩季水稻每畝收入還不到400元。因此，在國家提高糧食最低收購價的同時，應當保持糧食最低收購價的“價格動態化”，應根據種糧生產資料，種糧服務費用、機會成本等因素的市場波動的聯動機制，確定一個最低收購價的向上的適度調整空間，以確保糧農的政策目標最低收益率，從而合理提升農民的種糧積極性，確保糧食生產，維護國家糧食安全。

完善最低收購價政策糧食預案啟動機制。2008年正在實施的小麥預案看，2008年小麥預案實施時間由過去的6月1日至9月30日調整為5月21日至9月30日，預案啟動時間提前10天，實施時間相應增加10天，比過去預案啟動機制有所改善，但由于地域差異，全國各糧食主產區的糧食上市時間不一致。因此，建議國家有關部門進一步完善最低價預案啟動機制，由各省、各地區根據實際情況，按照規定的程序在市場價格低于最低收購價時，適時啟動糧食最低收購價預案，確保糧食市場穩定，維護糧農利益，完善糧食最低收購價政策的靈活性、動態性與科學性；同時要進一步擴大糧食最低收購價政策實施的省份、自治區；要進一步拓展保護糧食品種，例如玉米、大豆等農產品也應列入保護行列。

加強糧食市場培育及其糧食收購主體的監管。加強糧食市場培育，應采取多種措施培育糧食市場，促進糧食市場的規范成熟。以保證最低收購價政策的執行效率，重點充分發揮糧食批發市場功能和完善糧食期貨市場。同時，中儲糧公司代表中央政府在調控糧購銷過程中處于委托人的地位，因此其行為目的主要有兩個方面：一是保證最低收購價政策得到落實；二是降低流通成本，維護國家利益。在收購環節，一要監督收購價格政策的落實；二要監督好收購質量，對未達到收購標準的糧食不能認定其為調控糧；三要防止出現“轉圈糧”造成的欺詐。因此，要加強對糧食收購主體的監管，必須不指定企業收購，對入市收購企業確定一定的條件(比如繳納一定的保證金等)，由符合相關條件的企業竟標入市收購，進一步促進收購市場多元化主體的形成，同時加強對糧食收購主體的監管，防止套取財政補貼的欺詐行為發生；還要理順管理體制，實行管理權與經營權分離。

大力發展糧食期貨市場。從國際經驗來看，糧食期貨市場作為一種高級市場形式，具有套期保值和價格發現兩大特有功能，為現貨市場提供權威的價格指導和有效的避險渠道。農產品期貨市場所特有的價格發現功能，可以有效地引導農民根據市場需求合理安排糧食的種植結構，使糧食的產需能夠基本相符；以“訂單+期貨”模式推廣、發展訂單農業；通過構建“合作組織+期貨市場”模式，既是對普通糧食流通模式的一種創新，又是糧食流通手段的豐富和發展，能夠有效利用市場機制促進糧食流通，實現資源配置市場化；通過期貨市場的套期保值機制和履約擔保機制化解由于糧食市場價格變化、訂單合約不履行帶來的雙重風險，有利于保護訂單合同雙方的合法權益，促進訂單農業的穩定發展，對穩定糧食購銷關系、增加農民收入都會起到積極作用，實現糧食價格風險規避。因此，我國應該充分發揮現貨市場與期貨市場之間的價格信息聯動機制，發揮期貨市場對現貨市場價格形式的引導作用，健全糧食市場形成價格機制，打破現有糧食壟斷市場，逼迫中儲糧等國有糧食企業進行市場化改革。近年來，借鑒美國經驗，大連商品交易所在以期貨市場服務訂單農業方面進行了一些嘗試，取得了明顯成果。

最低收購價政策已成為糧食流通體制的核心內容和政府實施糧食安全宏觀調控的重要手段。 由cfp供圖

合理利用國際市場調節國內糧食供求。我國大部分糧食品種在國際市場上并沒有較強的競爭力，必須根據比較優勢理論，充分利用國際糧食資源和糧食市場，通過交換來實現國內糧食市場的品種結構和供求平衡。因此，我國必須改變目前糧食進出口管理上的“部分分割、行業壟斷”的管理體制；其次，要把糧食進出口權完全地交給大型糧商，使企業能隨時根據市場的情況來對進出口計劃進行調整，從而提前作出決策，使糧食進出口真正有可能成為平衡國內糧食供求的有效工具；最后，必須打破糧食產品由少數幾家外貿企業壟斷出口的格局，適當放開主要糧食品種的出口經營權，要建立糧食出口的市場信息網絡，及時向出口企業發布國際市場信息，促進糧食企業市場化改革及其制定國際化戰略；積極實行多元化的糧食進口策略，平衡國際、國內各種糧食價格，促進產業結構調整，減輕國家財政負擔。

更好地發揮國家宏觀調控的作用。糧食總體方面，國家宏觀調控政策主要包括生產領域的調控政策、消費領域的調控政策、流通領域的調控政策。糧食生產領域的調控政策主要為糧食生產補貼，包括糧食直接補貼、農資增資補貼、良種補貼、農機具構造補貼和最低收購價政策；糧食消費領域的調控政策主要為糧食稅收政策、糧食營銷政策、糧食消費結構政策等；糧食流通領域的調控政策主要為收購調控政策、儲備調控政策和進出口調控政策。糧食最低收購價政策不僅是糧食生產領域的政策和糧食消費領域的政策，同時也是糧食流通領域的政策。我國的糧食最低收購價政策一要和糧食生產領域的其他糧食生產調控政策相協調，不斷增加補貼規模和范圍，保護農民種糧積極性，促進糧食增產和農民增收。二要和國家糧食儲備調節、進出口調節相協調。通過中央儲備糧主動輪入輪出、“豐收增儲、歉收減儲”等動態調控措施發揮對市場價格的有效引導作用，保持合理的糧價水平。通過調節糧食進出口關稅引導糧食進出口，實現國內糧食的供需平衡，達到糧食宏觀調控和實現國家糧食安全的目標。要實現國家宏觀調控目標，解決糧食最低收購價政策存在的問題，必須綜合運用各類糧食宏觀調控政策，使各類調控政策在實施中相互協調。