從美國和日本農業保護政策中得到的啟示

文/李艷華

像美國和日本這樣的發達國家，如果只是純粹地從經濟效益角度出發一味地發展其高科技產業，而把國民賴以生存的食品供給完全寄托于國際農產品市場，顯然是很不理性的。因此，對農產品這種戰略物資常備不懈的保障需求，正是他們實施農業保護、促進農業發展的根本原因所在。

由于農業生產在很大程度上受到環境和氣候的影響，作為市場化程度非常高的美國，已經形成了比較完善的農業保險制度，以減少農民的財產損失。

從經濟角度上來看，農業是一個弱質產業，無論從其國內產業間的比較利益上，還是從出口創匯的能力和效率上講，農業都不是一個理想的支持和保護對象，但是農業是一個特殊的產業，其產品也是一種特殊的產品。作為農業大國，中國不僅要從戰略上認識到農業對經濟社會發展的戰略基礎作用，更要始終根據形勢變化而持續開展對農業的扶持、對農民的保護。日、美等發達國家在其經濟發展過程中，雖也都經歷過物價上漲甚至嚴重的通脹威脅，但無不十分注重保護農業發展和農民利益，千方百計確保農民在經濟成長中優先受益。

像美國和日本這樣的發達國家，如果只是純粹地從經濟效益角度出發一味地發展其高科技產業，而把國民賴以生存的食品供給完全寄托于國際農產品市場，顯然是很不理性的。因此，對農產品這種戰略物資常備不懈的保障需求，正是他們實施農業保護、促進農業發展的根本原因所在。

美國經驗

20世紀30年代物價飛漲的大蕭條時期，美國推行了舉世聞名的“羅斯福新政”，支持農業發展和農民增收的農業政策是其中的一個關鍵內容。政府加大對農業的投入以及稅收優惠、補貼投入等措施，全力扶持農業生產。然后又通過政府成立農產品信貸公司等途徑，實施農業價格支持計劃，防止農副產品價格大幅下跌，并輔之以限制生產等防止過剩的措施，隨后又積極實施擴大農業內需、鼓勵出口和限制進口等政策，幫助農民開拓國內、國際兩個市場。此后，面對農業科技發展和農產品貿易摩擦加劇等新形勢，美國政府更加注重制定和實施生態農業、科學技術、信貸支持、信息管理與服務等方面的農業支持政策。

在補貼投入制度方面，從1993年的1.31億美元的補貼額，到2000年歷史最高水平的228.96億美元，農業補貼項目和額度均呈逐年上升趨勢。美國農業補貼主要依靠法律而非行政手段，拿2002年5月通過的《農場安全與農村投資法》來說，僅此一項法案就促使2002～2007年6年間的各項農業補貼總額由666億美元增加到1185億美元。現在，美國農業補貼主要分為：保護農業資源和促進農業科技發展的補貼；直接保護和支持本國農業發展的補貼。先通過發展農業地區基礎設施建設、推動農業科研和技術普及、提供農業信貸和農產品保險服務，一是收入支持制度。主要包括直接補貼（根據歷史上的單產和種植面積對生產者提供的收入支持）、反周期補貼（有效價格低于目標價格時對生產者提供的收入支持）、特別災難援助（發生惡劣天氣、延期災害或不利經濟形勢之時，向生產者提供部分經濟補償）及國家奶制品市場損失補貼（某個等級奶的月度價格低于確定價格，可按月獲得直接補貼）等。直接將補貼用于農民收入的多少上，比較具有保障性。二是價格支持制度。生產者可以以尚未收獲的農產品作抵押，從政府的農產品信貸公司取得一筆維持農業正常生產的貸款；而政府通過限制低價產品進口為農產品提供價格支持，并提供一定額度的出口補貼。三是信貸支持制度。由于農業生產具有較大的風險和不確定性，政府向中小規模的農場主提供低息貸款。

在農業貸款制度方面，農業貸款計劃是農場主在每一個生產年度的最初，即9月1日開始，至次年的5月31日止共9個月，這期間的任何一天可向當地聯邦政府的農村服務辦公室申請貸款。相當于保護價的貸款價格由美國農業部公布。這實際上就是農場主在出售農產品之前，預先從聯邦政府獲得銷售收入。如果現貨價格上漲并超過貸款價，農場主就要在出售農產品之后，償還貸款和利息。如果申請貸款后，現貨價低于貸款價，則農場主就可以以當天的pcp價（即每個縣的標準現貨基價，由美國農業部每天公布，常低于或等于當地現貨價）償還貸款，由于pcp價低于貸款價，因此，農場主不僅不需要支付利息，還保留了貸款價與pcp價之間的差價。這樣，就實現了對農場主利益的保護。在這個過程中，聯邦政府沒有正面的干預農產品的價格波動，沒有直接介入農產品的流通中，但卻實現了對農業的保護。

在農業保險支持制度方面，由于農業生產在很大程度上受到環境和氣候的影響，自然災害等情況很容易造成農產品產量的大幅減少，從而影響農民收入，作為市場化程度非常高的美國，形成了比較完善的農業保險制度，以減少農民的財產損失，而聯邦政府財政對農業保險的支持力度也非常大，基本上可以達到政府支付保險總成本的七成，而農民只負擔三成。主要包括：保費補貼（對農業保險投保人所承擔高保險費率提供補貼）、業務費用補貼（對經營農業保險具體業務私營農業保險公司所承擔的高成本提供補貼）、再保險支持（對私營農業保險公司經營農業保險的高風險性提供比例再保險和超額損失再保險保障），同時，承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用。而美國政府對農業保險業務的稅收優惠力度也較其他產業大，根據《聯邦農作物保險法》的規定，聯邦農作物保險公司一切財產免征一切現有和將來可能開征的稅收，而私營農作物保險公司保險合同和由公司提供再保險的保險公司均免征一切稅收。因此，美國農業保險在政府財政的大力扶持下得到了很快的發展，農業保險險種越來越多，而在美國全境200余萬農戶中，投保農業險的農戶參與率高達75%。但由于財政對農業保險的高支持度也造成了很大的財政壓力，存在著單純為了取得財政補貼的騙保行為。

由于政府始終高度重視農業保護，尤其是在物價上漲及高通脹時期注意保障農民利益不受損，且推動其收入持續穩步增加，美國農業在從業人口下降到2%的情況下，農業收入仍占到國民收入的10%以上。不僅實現了農業的商品化、集約化和現代化，農民同其他各階層收入的差距也逐步縮小，農業利益集團更成長為參與政治博弈、影響公共政策的強力集團。

日本經驗

作為一個人多地少的島國，日本是一個農產品高度依賴進口的國家，其食品自給率僅為40%，但它無論是在經濟騰飛時期，還是在此后經濟泡沫破滅的復蘇時期，仍然始終高度重視農業保護。日本政府戰后曾長期對大米等主要農產品實行嚴格的價格和流通管制，采取漸進的農產品貿易自由化政策，來限制國內惡性競爭、抑制外國進口。

更為重要的是，日本政府長期對農業給予了巨額財政補貼：早在1971年，政府僅對大米價格的財政補貼就達4633億日元。20世紀80年代以來，政府的農業補貼始終保持在4萬億日元左右，1985年農業預算占政府一般會計預算支出的5.1%，占當年農業總產值的22.8%。據測算，1985年平均每公頃耕地農業預算額約3720美元，相當于同期美國的9.1倍、法國的4倍、英國的5.7倍和德國的4倍。20世紀80—90年代，按人均計算的農業預算額，若以日本為100、美國為84、法國為134、英國為61、德國為79，2000年日本對農業的補貼達6.4萬億日元，約為國內生產總值的1.3%，而同期其農業產值只有9.12萬億日元，對農業的補貼率達70%。在主要發達國家中日本的人均農業預算額僅次于法國，屬農業補貼最高國家之一。

日本農業保護政策自成體系，通過各種渠道對農業進行全方位的保護，具有自身的特點和內容：

第一，建立和實行穩定的農產品價格保護體系，它包括:由政府直接控制價格，直接管理農產品購銷和進口的管理價格制度；以自由市場為前提，由政府間接干預的穩定價格制度、穩定指標價格制度、最低價格保證制度、抑制價格制度、繳納金制度和穩定基金制度。正是這些制度的實行，保證了農產品價格的穩定和農民收入的增加，調動了農民的生產積極性。

第二，實行農產品生產和價格補貼，增加國家對農業的投入。在穩定農產品生產和價格的同時，日本政府還向農戶個人和各種農業團體提供各種名目的補貼。1984年農水省提供的補貼項目共549項，平均每項補貼額為35億日元。具體包括:農產品價格補貼制度、農田水利建設補貼制度、農業現代化設備補貼制度、農業貸款利息補貼制度。日本政府的補貼使農業財政撥款逐年大量增加。農業支出總額由1960年的1370億日元增至1980年的30940億日元。

第三，減輕農民的稅收負擔。長期以來，日本政府實行“以農養工”政策，農業稅一直很重。戰后初期，農民所得稅占大多數農戶收入的35%～40%。1950年日本進行稅制改革，農民的租稅負擔開始減輕。尤其是日本經濟進入高速增長后，政府來自工業的稅收迅速增加，實行“以工養農”政府。農民稅收負擔雖然在1970～1980年間有所增加，但由于農業補貼劇增，農民得到的凈補貼額由7500億日元增至25950億日元。農業作為整體已不再是財政收入的主要來源，而是財政支出的重要方面。

第四，限制農產品進口。日本為保護農業，對進口農產品實行高關稅政策。1972年日本農產品關稅率平均為17.7%，比工礦產品平均關稅率10.1%高出70%左右，在540種農產品中，有304種實行從價稅，占56.3%，實行從量稅的只有51種，僅占9.4%。一般說，實行從價稅比實行從量稅，保護程度更高。此外，日本還實行浮動關稅、差額關稅、季節關稅、分配關稅、特惠關稅等。1972年后農產品關稅大幅下降，但非關稅壁壘日益突出，成為日本保護農業的主要手段。其中，主要是由國家和國有企業壟斷農產品的進口，并確定農產品的銷售價格。更為重要的是通過數量限制，控制農產品的進口。由政府根據國產優先的原則，按照國內需求動向和國內農產品的競爭條件，確定和調整每年的輸入數量。日本農業生產由此得到了一個較為穩定的外部環境。

第五，保護農地，穩定耕地面積。保護農地是日本農業保護政策的重要內容。戰后，日本進行了農地改革，在規定耕地的最高占有面積的同時，由政府贖買地主和自耕農多余的土地，轉讓給原耕種佃農，嚴格限制土地流動，基本實現了“耕者有其地”，日本農地制度由此從過去的地主—佃農制度變為自耕農制，由戰前的封建農業轉化為資本主義的小農經濟。進入高速增長時期，農村人口大量涌入城市，城市住宅地隨之供不應求。政府于1969年制定了《國土利用計劃法》，要求各級政府制定“國土利用計劃”，實行“申請勸告制”，抑制土地的投機買賣。當某地區土地投機買賣盛行，土地價格猛漲時，政府可宣布該地區為限制地區，任何土地買賣都要得到政府批準，以此控制住宅地的擴大，保護農地被非法占領。政府還在鼓勵進入城市的農民兼業農業的同時，禁止農用地移作它用。正是這些農地保護措施，使日本的農業實現了穩定發展和良性循環。

第六，實現農業現代化，提高農業勞動生產率。日本為從根本上保護農業，根據地少山多國情，實行先水利化，繼良種化、化學化，后機械化的獨特現代化道路。在水利方面，從20世紀50年代開始普及水田暗渠排水系統，推廣人工控制和調節地下水的方法，70年代中期開始推廣自動灌溉排水裝置。其灌溉面積在1984年已達325萬公頃，占耕地面積的77%，水利化遠遠高于其他發達國家水平。日本還十分重視品種培育的科學化，興建了世界第一流的筑波種子中心，建立了嚴格的育成品種的審查登記制度。截至1978年，由農水省統一登記編號的新品種有251個。由于保證了優良品種的培育和推廣，日本農業的單位面積產量大幅度提高了。另外，日本大力推廣化肥、農藥，成為世界上使用化肥、農藥最多的國家。目前正在為保護環境而研究、推廣使用高效低毒農藥。日本的農業機械化20世紀60年代才進入高潮，到70年代已全面實現。如1967年初步實現了固定作業和田間作業的機械化，1977年又實現了水稻生產全過程的機械化，畜牧、園藝作業的機械化程度也迅速提高。目前日本已成為世界上農業機械化程度最高的國家之一。由于實現了農業現代化，1981年日本每公頃耕地的糧食產量為4921公斤，高于美國的3697公斤。

第七，成立“農協”網絡，實行農民“聯保”。戰后，日本農民在政府鼓勵下，自愿建立了多種形式的互助合作性的組織“農業協同組合”(簡稱“農協”)。全國已形成縱橫交錯的農協網，農民幾乎都是它的成員。“綜合農協”為綜合經營與“會員”的經營和生活有關的一切事業，其中包括銷售、采購、信貸和互助事業，經營所轄區域內的一切農產品和畜產品。“專業農協”則分別辦理水果、園藝、畜產、酪農和養蠶等特定部門的專門業務。到1980年日本“綜合農協”有4528個，“專業農協”5191個，參加“農協”的農戶達466.1萬戶，會員788.5萬人。農協把千百萬個體農民聯合起來，在政府的扶持下，全面經營產、供、銷、信貸、技術指導和福利事業，實際上成為農村生產和生活的組織者，是農村的社會支柱，有力地保護了農業的發展和農民利益。

戰后，日本農民在政府鼓勵下，自愿建立了多種形式的互助合作性的組織“農業協同組合”(簡稱“農協”)。目前，全國已形成縱橫交錯的農協網。

第八，加強農業立法，實行“以法保農”。戰后，日本政府為保護農業，除保護農業的根本大法《農業基本法》外，還制定和公布了《農產品價格穩定法》、《飼料供應穩定法》、《農地法》、《水利資源開發促進法》等。在法律的保護下，日本農業實現了現代化，廣大農戶被納入資本主義經營軌道，成為日本農業繁榮的基礎。

日本農業保護政策對日本戰后經濟恢復和高速增長曾起過積極的作用，它主要表現在：保證了糧食的穩定供應，基本滿足了國內的農產品需求；縮小了工農業產品價格剪刀差，在發展中逐漸消除了城鄉差別；推動了農業現代化，為經濟高速增長提供了物質保證；保證了戰后日本政局的長期穩定和自民黨的一黨執政。

幾點啟示

分析美、日等國農業保護的歷史經驗，回頭再看中國當前農副產品拉動物價上漲，卻并未帶來農民收益相應增長的情況，盡管近年來我國加大了對農業的投入和補貼力度，但由于長期的歷史欠賬和現實制約，農業基礎設施建設仍比較落后，農業的商品化、集約化、科技化、產業化水平仍然總體偏低，農民的自組織化程度更低，政府對農業的金融保險信貸支持、農技推廣和信息服務、產品流通體制改革等方面依舊十分薄弱，結果導致農副產品和食品價格上漲帶來的收益，大部分被流通環節以及農資價格上漲所剝奪、侵占。

在這種情形下，保護農業更是我國相當長歷史時期內發展戰略的必然選擇，須做到以下幾點：第一，改變重工商、輕農業的思想，同時要變“以農養工”為“以工養農”，把農業放在優先的地位。目前的重點應是幫助農民消除貧困，走小康之路。第二，建立以糧食為中心的農產品保護價格體系，實行以國際市場價格和國內市場供求關系為基礎的農產品價格政策，不斷消除工農業產品間的價格“剪刀差”，保證農民收入的增加。第三，增加國家對農業的投入。農業是需要大量投入的部門。目前一些發達資本主義國家的農業資本有機構成都高于工業。與這些國家相比，我國存在很大的差距。應增加投入與必要的補貼，以便增強農業抗御自然災害的能力，提高農民的科技文化素質，改善農業生產條件，調動農民的生產積極性。第四，目前我國的耕地面積在急劇減少。保護農地，穩定耕地面積，已成為亟待解決的重大而迫切的問題。第五，適度擴大經營規模，加快農業現代化步伐，提高農業勞動生產率，從根本上保護農業，提高農產品的國際競爭力，逐步消除工農之間和城鄉之間的差距。第六，深化農產品流通體制改革，在農產品收購方面理順國家與農民的關系，在保護農業的同時使農產品逐漸走向市場，為保證農產品價格市場化順利進行，有必要建立糧食和其他農產品的儲備基金和風險基金。在此基礎上完善國家對糧食和其他農產品生產的有效調控和管理，形成糧食及其他農產品全國統一市場，逐漸與國際市場接軌。