我國農村合作組織的歷史變遷

天津社會科學院 陳柳欽

溫州大學商學院 胡振華

所謂體農、村在合自作愿組互織助是基指礎以上農聯民合為主起來、實行民主管理并以實現和維護自身利益為目的的組織，其基本涵義包括：一是農民自愿聯合的組織，農民有加入或退出的自由；二是由其成員民主管理的組織，組織的發展方針和重大事項由成員集體參與決定；三是為其成員利益服務的組織，維護組織成員的利益是組織存在的主要目的。從世界各國合作運動的經驗看，農民合作組織的領域十分廣泛，涉及生產、消費、供應、銷售、信貸、保險等各個領域，其具體形式多樣。

改革開放以來，我國農村涌現了大批各種形式的專業協會、專業合作社和股份合作社，為區別于改革開放前的互助組、初級社、高級社和人民公社的農村集體經濟組織以及新中國成立初期成立并延續至今，已經行政化了的供銷合作社和信用合作社，這些農村合作組織被學界稱為新型農村合作組織。這些組織產生的共同背景，是農村商品生產和農村經濟體制轉向市場經濟體制，農村人民公社制度瓦解，農業生產重回小農戶耕作體系之后，以家庭承包經營為基礎的小農戶重新成為獨立的社會主體，在政府的指引下依照合作制的基本原則，發起組建和成立了多種形式的合作組織。這些新型農村合作組織是城鄉聯系的重要形式。

隨著人民公社體制解體，農村家庭聯產承包責任制的實行以及農村商品經濟的發展，使得農民合作組織的出現有了現實的需求和廣泛的農民基礎。1978年年底，中國的農村改革從小崗村出發，由18名農民簽下“分田到戶”的生死狀，率先實行“農業生產大包干”，把7億中國農民直接帶進了奔騰激蕩的歷史長河。1980年，包產試驗所釋放出來的農業增產潛力雖然獲得了越來越多地方官員的理解和支持，然而在意識形態上卻始終沒有得出滿意的解釋。以小崗村“大包干”為典型代表的家庭個體經營方式，打破了“三級所有、隊為基礎”的人民公社農業生產經營體制，重新回到了以小農經濟為典型特征的生產方式之中，而現實中的中國社會仍然是二元對立城鄉割據的體制，并沒有形成統一的中國市場以及在此基礎上的公民社會（非農民社會）。以“大包干”為突破口的農村經濟改革以及以后逐步確立的“家庭聯產承包經營，統分結合的雙層經營體制”帶來了小農經濟的復蘇。這在改革開放初期以及其后相當長的時期內表現為一種積極有效的組織形式。但隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，散亂無序的小農生產方式開始出現一系列問題。小商品生產組織形式的弊端日益突出，嚴重缺乏效率，不利于農民增收，不利于農村民主政治建設，不利于社會的穩定，也不利于農民科學文化素質的提高。面臨市場經濟的強烈沖擊，伴隨著中國在現代化進程中工業發展中過多地剝奪農民的利益，小農經濟特別是農民家庭承擔著相當大的風險，甚至可以說是處于停滯狀態。

隨著人民公社體制解體，1978年以后中國啟動了兩項農村改革,一是實施家庭聯產承包責任制，二是推進農副產品市場化的改革。前者重新確立了農民在農業生產中的基礎地位，使農村合作經濟初步具備了按照真正合作組織原則發展的環境與條件，農村合作組織的重新產生成為可能；后者一方面使農產品價格獲得較大提高，農民獲得明顯的實惠與利益，有了一定的財富積累，為農民合作組織的產生創造了一定的物質條件，另一方面又把分散、弱小、信息不靈和對外經濟聯系渠道不暢的農民經濟卷入了競爭日益激烈的市場中。為了規避市場的風險，農民又產生了互助合作的要求，農民合作組織的出現有了現實的需求和廣泛的農民基礎。

改革以來實行家庭承包制，初步奠定了農戶的市場經營主體地位。經過多年的發展，在農業專業化程度相對較高、市場經濟發育較快的地方陸續涌現出各種不同形式的農民專業合作組織。它們既有完全由農民自發組成的合作組織，也有對傳統合作組織進行改造基礎上重新建立的合作組織，也有在政府直接扶持、參與下創建的合作組織以及政府與農民聯合共同興辦的合作組織等。這一階段的農村合作組織具有以下三個特點：一是從其產生過程來看,大部分是由民間自發產生的互助自救合作組織；二是從合作組織外部表現來看,形式比較單一，主要有社區合作組織和小型專業合作組織兩大類型，其規模小，組織程度松散，組織運行也不夠規范；三是從產業分布來看，主要局限于農業的種植業和養殖業，與其上下游經營活動的相關性還不大。這說明中國20世紀80年代的農業合作組織還僅僅處于起步階段，它們中的“大多數”只能稱作“協作體”，而不是真正的合作組織。

20世紀90年代以來，特別是1992年鄧小平同志發表《南巡談話》以來，隨著社會主義市場經濟體制改革目標的確立和國民經濟不斷向完全的市場經濟方向邁進，農村經濟也加快了從不完全市場經濟向完全市場經濟的轉換。市場化的縱深發展，使“小農民大市場”的矛盾更加尖銳，在客觀上需要建立與完善農民與市場之間的鏈接機制，或者說需要一種溝通二者的組織。而且市場化的縱深發展，使農業行業內部分工不斷深入，農業產業化迅速發展，分立后的各個環節需要一定的組織形式進行連接和協調，農業產業化也需要有效的組織載體來保障其運行。隨著農業市場化程度的不斷提高以及農業科技進步的加快，為了實現小農戶與大市場的有效對接，建立合作經濟組織成為農民理性、自發的選擇。這個時期的特點是興辦形式還是以能人和專業大戶為主，活動內容以技術合作為主，中國農業專業技術協會發揮了重要的作用。

1992年，廣東省南海市（現為佛山市南海區）羅村鎮下柏管理區率先試行農村土地股份合作制。所謂土地股份合作制，就是把農民使用的土地收回集體，然后由集體建股份合作社或股份公司，統一規劃管理經營，通過出讓、出租等方式直接讓農地進入土地市場，獲得土地的級差利益，不同的村根據本村村民的合議選擇配股方式。這跟建國初期的初級農業生產合作社十分相似。不同的是，以前的初級農業生產合作社承認土地私有制，而功能也僅限于農業生產范圍的合作。

1993年，國務院明確以農業部作為指導和扶持農民專業合作與聯合組織的行政主管部門。1994年，中共中央4號文件強調“要抓緊制定《農民專業協會章程》，引導農民專業協會真正成為民辦、民管、民受益的新型經濟組織”。根據國務院指示，農業部會同有關部門開始進行農民專業協會的立法和管理試點；確定陜西、山西為借鑒日本農協經驗的試點省，安徽為農民專業協會示范章程的試點省。黑龍江、四川等省還結合農業支持項目，開展了農民專業協會或農民合作組織的試點工作。1995年，中共中央、國務院《關于深化供銷合作社改革的決定》，把發展專業合作社作為供銷合作社改革的重要措施。供銷合作社還把興辦專業合作社作為其尋求改革和發展出路的重要方式。

1998年10月，黨的十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，深刻總結了我國農村改革20年的基本經驗，首次提出了“農業、農村和農民問題是關系我國改革開放和現代化建設全局的重大問題”，制定了“從現在起到2010年建設有中國特色社會主義新農村的奮斗目標”，標志著農村改革又進入了一個新的發展階段。在這種背景下，農村合作經濟組織不僅得到快速發展，而且組織的內容和形式也得到了較大創新，形成了各種新型的農村合作組織。

這一階段農村合作組織具有以下特點：一是從其產生過程來看，既有完全由農民自發組成的合作組織，也有在對傳統合作組織進行改造的基礎上重新建立的合作組織，也有在政府直接扶持、參與下創建的合作組織以及政府與農民聯合共同興辦的合作組織；二是從合作組織的外部形式看，突破了20世紀80年代較為單一的合作形式，而走向與企業或其他社會組織的聯合，主要有公司+農民、基地（農民）+企業、農業專業技術協會+農民、專業合作社、股份合作、服務合作、公司+專業合作社（協會）+農戶等模式；三是從產業分布來看，20世紀90年代以來的合作組織突破了80年代主要局限于農業生產環節的狀況，而與農業生產經營的上游和下游直接相連，將農業生產、加工、銷售相互銜接；四是從合作主體來看，可分為三類：龍頭企業帶動型、專業協會帶動型和產權帶動型。這一時期的農村合作組織與20世紀80年代相比，具有數量多、規模大、形式多樣、合作程度較緊、運作比較規范、效益較好等許多特點，呈現出方興未艾的發展態勢。

農民協會的建立，發揮了農民的自主性和積極性，對于促進社會轉型、加快經濟發展、調整國家和社會的關系都具有重要的意義。 由cfp供圖

但從總體上看，這一時期中國農村合作組織的發展還很不平衡，組織化程度也參差不齊，與國際合作組織聯盟所確立的合作組織七條原則還有較大距離。如官辦和官民合辦的農民合作組織存在產權不清的現象，一些合作組織的利益機制還不完善，松散結合較多，尚未形成“一贏俱贏、一損俱損”的利益共同體；合作組織的獨立性與決策的民主性還有待加強；國家與合作組織還沒有形成良性互動的關系等等。為此，應從中國農村的實際出發，參照合作組織的國際規范性原則，繼續探索與尋找中國農村合作組織規范與創新的路徑，促使其良性演變與健康發展。

2006年中央一號文件《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》強調，“要著力培育一批競爭力、帶動力強的龍頭企業和企業集群示范基地，推廣龍頭企業、合作組織與農戶有機結合的組織形式，讓農民從產業化經營中得到更多的實惠……開展農產品精深加工增值稅改革試點。積極引導和支持農民發展各類專業合作經濟組織，加快立法進程，加大扶持力度，建立有利于農民合作經濟組織發展的信貸、財稅和登記等制度。”

2006年3月25日，浙江瑞安率先組建了中國第一家集農村金融、農產品生產和流通為一體的綜合性農村合作組織——瑞安農村合作協會。瑞安農協自成立以來，受到了各方關注。瑞安的實踐證明，合作制是提高農民組織化程度的一個有效載體。2006年10月11日，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“堅持農村基本經營制度，保障農民土地承包經營的各項權利，發展農民專業合作組織，增強農村集體經濟組織服務功能”。2006年10月19日，世界銀行發布的一份新報告《中國農民技術專業協會：回顧與政策建議》關注的是具有經濟職能的、以通過提高農業生產和產品營銷效益、增加會員收入為目標的農民社團組織。該報告認為，中國發展農民專業協會是十分合理的，且發展勢頭不斷增強。農民協會的建立，發揮了農民的自主性和積極性，對于促進社會轉型、加快經濟發展、調整國家和社會的關系都具有重要的意義。尤其是在農民協會初步發展的現階段，國家必須對農民協會的建立和發展進行積極引導，使其真正成為農民利益的代言人，更好地為農村、農民、農業服務，推動社會主義新農村建設目標的實現。

中國合作社的歷史雖然比較悠久，但是長期以來國家并未將合作社作為經濟主體或法律主體對待，而是將其作為推行政策的政治工具，因此導致了中國合作社的發展陷入低迷甚至很長一段時間銷聲匿跡，僅存的“合作社”也因嚴重異化而背離了合作社的本質。改革開放以來，個人彼此間相互聯合以增強經濟實力和社會競爭力的愿望促使農民合作組織在農村悄然興起并迅速發展，但在產生并發展起來后的很長時間內，這種自發的農民合作社都是在法律的邊緣生存，處于無法可依的狀態。直到2006年10月31日我國頒布了調整農民專業合作社的《中華人民共和國農民專業合作社法》，才結束了農民專業合作社法律地位不明確的尷尬狀態。2006年10月31日，十屆全國人大第二十四次會議表決通過了《中華人民共和國農民專業合作社法》（中華人民共和國主席令第五十七號），于2007年7月1日正式實施。2007年5月28日，國務院頒布《農民專業合作社登記管理條例》（中華人民共和國國務院令第498號），自2007年7月1日起施行。《中華人民共和國農民專業合作社法》和《農民專業合作社登記管理條例》的出臺，標志著中國農民專業合作組織發展進入了一個新階段，它明確了農民專業合作組織的市場主體地位，對農民專業合作組織的組織和行為進行了適當的規范，在農村改革和經濟發展、農民增收、社會穩定方面將發揮積極作用。至此，中國農民合作組織總算有了一個合法的名義，為中國農村合作組織的進一步發展解決了一個至關重要的障礙，這在中國農村合作組織發展史上不能不說是一個重要的里程碑。然而，在中國除了農民專業合作社外，還存在著大量的農村專業技術協會、農村社區合作社、信用合作社、供銷合作社、消費合作社、住宅合作社以及正在試點的醫療合作社、保險合作社等有著合作社名稱的組織。上述合作類組織仍舊缺少法律認可的地位，法律性質不明確，僅有規范效力層次較低的規范性文件對其調整，無法保證其正常、健康發展。

2006年出臺的《農民專業合作社法》中，合作社成員間的合作范圍被限定在生產領域，并沒有允許在生產資金上合作，這曾引起“三農”專家的普遍質疑，被稱為“砍掉合作社發展的一條腿”。2008年10月9日起，一場影響農民利益的重要會議在北京召開。中共十七屆三中全會就農村土地改革，農村金融體系和城鄉一體化建設等議題展開討論，并通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，《決定》指出：“按照服務農民、進退自由、權利平等、管理民主的要求，扶持農民專業合作社加快發展，使之成為引導農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織”，“有條件的地方，可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體”。這就是說，促進土地承包經營權的流轉，形成土地的適度規模經營，農民專業合作社居于十分重要的地位。十七屆三中全會《決定》還特別指出，“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作，” 為發展農村信用合作開了一個重要口子。

在20世紀七八十年代，由于信用合作社由“姓農”變為“姓商”，農民自發地發展起“合作基金會”，遍布全國，由于管理不規范，在20世紀90年代后期亞洲金融危機中被取締。這次重提合作信用，是中國農村合作金融的第三次機遇。第一次給了農民發展金融的自主權，標志著一度堵塞的專業合作社融資渠道即將打開，專業合作社內部的資金互助取得了政策上的突破。

在現實中，這一般可能表現為兩種情況，一是農民專業合作社可以開展信用合作；二是也可以發展一些農村資金互助合作社。實際上，這些年來這兩種情況一直在全國各地都有所實踐。在第一種情況中，農民專業合作社并不主要經營信貸活動，或者說，合作社開展信用合作的目的主要不是為了信貸，而是為了農產品生產經營。因此，農民專業合作社開展信用合作，也許要注意幾個條件：一是借貸資金最好是合作社的閑置資本金或資金；二是借貸對象最好限于合作社社員；三是借貸用途最好限于與合作社生產經營活動相關的用途；四是一定要建章立制，民主管理。第二種情況，農村資金互助合作社則是一種以自發組織形式存在的可持續發展的民間金融機構，他們主要是在一定的區域或村社中，按照一定規則出資，組成僅限于成員間不斷借貸的信貸基金，以滿足成員的小額信貸資金需求。首先應該明確的是，農村資金互助合作社不僅是合作社，而且是比較傳統的合作社，因為他們符合“自我服務、民主管理”的基本要義。

對于這類以經營信貸活動為主要目的的民間金融機構，也需要注意幾個問題：一是多元化的股金設置。除資格股外，可以吸收投資股、流動股，不過，投資股比重不宜太大；二是借貸額度、還貸方式要有所限制，可能還要有聯保制度；三是借貸對象最好限于合作社社員，非社員借貸要有一些限制和差別；四是要注意不斷充實資本金，可以通過確定股金與貸款限額的比例來調動社員入股的積極性；五是要注意與其他金融機構的協調和協作。

十七屆三中全會《決定》對農村基本經營制度提出兩個轉變：一是家庭經營要向采用先進技術和先進手段的方向轉變；二是統一經營要向發展農戶聯合與合作方向轉變。同時指出要培育農民新型合作組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型聯結機制，著力提高組織化程度。農民的合作組織要成為龍頭企業聯結農民的載體，建立企業利潤返還農民的機制，形成“公司+合作組織+農戶”雙贏的利益共同體。農民合作組織將成為社會化服務體系中的主力。

農村經濟的日新月異，使得農村金融的舞臺越來越寬廣。為了給這個曾經備受冷落的舞臺注入新的活力，政策制定者不斷培育扶持新的金融力量。資金互助社、村鎮銀行、小額貸款公司等新型金融組織陸續登臺亮相，以小額信貸組織為代表的一系列創新金融服務也正從默默無聞的后臺走向前臺。2009年中央一號文件《中共中央、國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》強調，“加快發展多種形式新型農村金融組織和以服務農村為主的地區性中小銀行。”“大力發展小額信貸和微型金融服務，農村微小型金融組織可通過多種方式從金融機構融入資金。”“抓緊出臺農民專業合作社開展信用合作試點的具體辦法。”此次一號文件在十七屆三中全會的政策突破基礎上，給出了更為具體的政策引導，加速了信用合作試點具體辦法的出臺與試點的啟動。

未來，“專業合作+信用合作+供銷合作”模式將倍受青睞。從國際經驗看，在一個小農社會條件下，單獨搞資金互助的信用合作是行不通的。農民在資金方面的信用合作必須和農民的專業合作、供銷合作同步進行，并最終實現農民的組織化。日本、韓國以及我國臺灣地區等典型東亞小農社會的歷史經驗都表明，只有建立了涵蓋農業生產、加工、流通、金融等各個環節的綜合農協體系，農村金融才能真正盤活，小農也才能真正受到全方位的保護。因此，農村金融的推進，必須在農民專業合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的平臺上進行。

和諧社會實現的關鍵在于建立一個如何使各社會階層合理表達和實現利益的機制。在廣大農民處于群體弱勢的狀況下，農民協會是表達和實現農民利益,實現利益均衡和調和矛盾的有效組織。如何在農民協會“應有所為而又難有所為”的困境中實現農民協會的有所作為，實現農民協會與縣鄉行政及其整個社會的共生、共益，對改善基層政府與民眾的關系和和諧社會建設具有至關重要的作用。中國最廣大的農民應當享有《憲法》所規定的結社自由，只要可以合法成立農民協會，制定一部《農會法》對于穩定、持續地發揮農民協會的緩沖作用有著十分重要的價值。

中國農村合作事業將進入到了改革開放以來最活躍的創新、發展時期，各類農民專業合作經濟組織發展呈現加速態勢，開始成為農業經營組織體制創新的一個新亮點。在經歷了30年的浴火重生后，中國農民面對未來，將站到新的起跑線上。農村合作組織作為維護農民利益的一種工具本身有其適用的歷史條件和人文地理環境，而歷史是不停的向前發展的，人文地理環境也不是一成不變的，因此，中國各種農村合作組織只有隨著時代的發展而發展，根據中國不同地區情況的不同而采取相應的組織形式，才能保持其強大的生命力，從而發揮其積極的作用。