關于海南國際旅游島中長期發展規劃的18條建議

■ 中國（海南）改革發展研究院

站在國家發展戰略全局的高度，服務于海南中長期發展，海南國際旅游島建設規劃應高度重視四個基本問題：第一，在國家戰略背景下明確海南國際旅游島中長期發展目標。未來5－10年，海南應重點突出“開放、發展、綠色”三大主題，研究制定實現“一區兩臺三地”六大戰略目標的具體目標，明確行動計劃，分步推進。第二，把加快服務業開放作為國際旅游島中長期發展的重中之重。第三，把建立國際購物中心作為國際旅游島中長期發展的基本政策目標。這是貫穿相關政策的一條主線，是海南走向大開放的重要載體。第四，全島應按照一個大城市思路重點推進城鄉一體化的體制機制創新。

推進海南國際旅游島建設，應站在國家發展戰略全局的高度，跳出海南看國際旅游島，跳出旅游看國際旅游島，跳出短期看長期，謀求海南自身區域發展定位和中長期發展，爭當新時期我國改革開放的排頭兵。這關鍵取決我們對于《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展若干意見》（以下簡稱《意見》）的中長期發展目標和基本政策的把握。服務于海南中長期發展，國際旅游島建設規劃應高度重視四個方面的基本問題。

一、在國家戰略背景下明確海南國際旅游島中長期發展目標

1.海南服務業的轉型升級應走在全國前列

海南國際旅游島的目標是發展。《意見》中明確了海南后20年的發展定位，即形成以旅游業為龍頭，現代服務業為主導的特色經濟結構，并要求旅游業及相關現代服務業在改革開放和科學發展方面走在全國前列。服務業是國際旅游島建設的重中之重。這也是《意見》中對旅游業發展目標要求不高，但對服務業發展提出更高要求的深刻用意所在。

（1）調整結構重在服務業發展，形成海南特色的產業結構。國際旅游島建設為海南服務業快速發展提供了重要機遇，也倒逼海南服務業必須以超常規速度發展，才能適應旅游業發展需求。2009年，海南服務業比重為45%,雖然比全國（42.6%）高出2個百分點，但比北京、上海分別低12個百分點和25個百分點，與香港、佛羅里達、巴黎等世界旅游地區相比差距更大。海南服務業發展要達到全國領先水平，必須超常規發展，到2015年和2020年海南服務業比重分別達到57%和67%以上,服務業就業比重可分別達到49.6%和60.1%。

（2）服務業轉型升級關鍵是解決結構性矛盾。構建服務型經濟，不僅要求提高服務業比重，而且對發展現代服務業提出了更高要求。當前，海南服務業面臨三大突出矛盾，一是服務業結構不合理，傳統服務業占到71%以上，現代服務業占比不足30%；二是現代服務業發展水平低，例如，2008年，金融保險業占第三產業的比重僅為1.83%，通過銀行金融體系凈流出的資產占當年新增存款的44.6%；三是服務業的可持續發展能力弱，突出表現在房地產比重過高，2009年，海南房地產開發投資占第三產業投資的36.55%，占全社會固定資產投資的28.72%，高出全國13個百分點。

2.海南國際旅游島應成為我國綠色發展的重要示范區

（1）使海南成為全國人民的四季花園，迫切要求在海南建立第一個環保特區。《意見》中明確提出把海南建成全國生態文明示范區和全國人民的四季花園。實現這一目標要求加快推進生產方式和生活方式的轉變，努力使節能減排等重要指標超過全國平均水平，并達到世界先進水平。海南應率先在全國建立第一個環保特區，促進經濟和環境協調發展。

（2）大力發展熱帶現代農業，使海南成為全國菜籃子基地和農產品出口加工基地。《意見》中明確了在海南建立國家熱帶現代農業基地。海南農業長期存在 “三低”問題，即規模化水平低、（加工）工業化水平低和金融服務水平低。建議采取部省共建方式，把海南建設成全國冬季瓜菜基地納入國家“十二五”農業發展總體規劃；引進國際先進技術，著力提升海南農業的國際競爭力，爭取發展成為中國與東盟農業自由貿易的重要基地。應充分重視加強與新加坡和臺灣的合作，建立中新和瓊臺生態農業示范園。

全國政協委員、中國（海南）改革發展研究院院長 遲福林

（3）加快發展以新能源開發為重點的新型工業。海南對資源環境保護的剛性要求決定了海南不能走傳統工業化道路，發展以新能源和可再生能源為重點的新型工業成為建設國際旅游島的重要組成部分。應爭取把海南設立為可再生能源示范省，積極完善新能源發展配套政策及措施，加大對新能源開發利用的財稅和金融支持。爭取到2020年，全省清潔能源占一次能源的比重提高到50%以上。

3.服務于我國全面參與區域經濟一體化，把國際旅游島打造成中國與東盟區域合作和交流平臺

島嶼的發展離不開“開放”兩字。“10+1”自由貿易區的建立與國際旅游島建設同步，海南應抓住機遇，利用博鰲亞洲論壇的品牌優勢，盡快發出聲音。重點加大現代服務業經貿往來；促進南海旅游合作，加快西沙旅游開放；全方位開展區域性、國際性經貿文化交流活動以及高層次的外交外事活動，使海南成為我國與東亞國家加強區域經貿合作的“橋頭堡”。

4.服務于我國挺進南海和能源戰略要求，國際旅游島應在南海合作與能源共同開發方面發揮重要作用

海南的優勢來自南海，海南的戰略地位也來自南海。中國—東盟自由貿易區為海南參與南海區域經濟合作提供了重要平臺。海南應抓住機遇，服務于國家挺進南海和能源戰略要求，使海南成為南海資源開發與服務基地。例如，規劃國家石油戰略儲備基地；以洋浦和海口為重點，把海南建成立足華南、面向東南亞的航運樞紐、物流中心和出口加工基地。建立南海資源開發與服務基地關鍵在于明確落實“西中南沙海域管轄權”。

5.國際旅游島建設應把富民作為根本目標, 著力改善民生

國際旅游島應成為島內常住居民擴大就業，提高收入和生活質量、改善民生的重要平臺，這是實現海南可持續發展的動力所在。《意見》中提出未來10年，海南城鄉居民收入趕上全國中上游水平, 逐步達到全國先進水平。海南要實現《意見》中提出的目標，需超常規發展才能達到國內領先水平，任務相當艱巨。

6.國際旅游島建設應在推進城市化，統籌城鄉發展的體制機制創新方面走在全國前列

國際旅游島建設將為海南加速城市化進程提供重大歷史性機遇。通過國際旅游島建設與城鄉一體化的緊密結合，打破與此不相適應的行政壁壘，實現城鄉資源利用最大化，將對推進國際旅游島進程具有決定意義。

二、把加快服務業開放作為國際旅游島中長期發展的重中之重

7.國際旅游島建設亟待解決服務業發展滯后問題

（1）教育開放度低，總體供給能力不足。提高人口素質，構建世界一流的人文環境是國際旅游島的基本標準。現實情況是，海南的教育發展相對滯后。2008年高中教育毛入學率為60.18%，低于全國14個百分點；高職高專院校中“雙師型”教師僅占專任教師的18.59%；民辦學校在校學生數僅占各級各類在校學生總數的16.7%。

（2）醫療資源缺乏，服務水平低。隨著國際旅游島建設進程，日益增長的國內外游客對海南醫療急救體系的應急能力、專業技術水平和救治質量提出了更高要求。從總體上看，海南醫療衛生服務水平還嚴重不適應國際化要求。2008年海南每千人醫師數為1.16人，低于全國的1.30人的平均水平，更低于北京、上海、天津等發達省市的水平；2008年，海南社會辦營利性醫院只有19家，排在全國倒數第3位。

（3）金融保險體系不健全、開放度低。海南國際旅游島需要強大而完善的金融體系支撐。當前，海南金融保險面臨三大突出問題：一是地方性金融機構少，缺乏地方金融話語權。海南是目前除西藏外唯一沒有地方性商業銀行的省份。二是國際旅游島建設資金需求增多與本地資金外流的矛盾加劇。資金凈流出量由2004年的67億迅速上升2008年的212.9億元；三是金融保險對外開放度低。到目前為止，駐瓊外資金融機構僅剩南洋商業銀行1家。

（4）文體娛樂業國際化程度低。海南缺乏國際通行的文體娛樂項目，文體娛樂產業整體發展緩慢，對海南經濟帶動力不足。海南文化摸底調查顯示，文化產業增加值僅占GDP的1.8%，而近兩年北京、上海、廣東、云南、湖南等省市文化產業增加值占GDP的比重已超過5%。

8.海南服務業轉型升級的出路在于服務業開放

未來5年，應進一步加快海南相關服務業的開放程度，逐步向國外和社會資本放開，通過開放縮短海南服務業同發達地區的差距，率先成為我國相關服務業的先行開放地區，以適應國際旅游島的發展需求。

9.盡快改變教育、醫療發展滯后的局面

（1）加大教育開放。爭取用10年左右的時間，形成多層次的教育服務體系，教育整體水平達到全國中上水平。第一，率先在全省范圍內形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發展的格局，實現社會資本投資比重高于全國平均水平；第二，在實現更高水平的普及教育上爭當排頭兵。第三，允許外資以獨資、合資和合作的方式參與職業教育和高等教育領域的辦學。

（2）構建開放、多層次的醫療服務體系。爭取到2015年，醫療衛生服務水平達到國內先進水平；2020年，醫療衛生服務達到國際平均水平。允許外資和民營資本在海南以合資、獨資或合作方式興辦醫療機構，重點引進境外著名醫療機構在海南設立具有國際水平的醫院，突發病急救中心和康復中心；逐步建立各省（區、市）與海南異地醫保互認制度，積極推進農村衛生管理縣、鄉、村一體化改革。

10.把推進金融保險業開放作為發展現代服務業的突破口

（1）積極引進國外知名銀行、非銀行金融機構進駐海南。

（2）組建海南商業銀行等地方金融機構，完善金融組織體系。爭取中央政策支持允許海南設立“海南商業銀行”，盡快組建1-2家農村商業（合作）銀行。

（3）逐步建立海南離岸金融中心。借鑒國際離岸金融中心通行做法，第一，采取內外嚴格分離的發展模式，在離岸金融中心不斷發展和監管手段成熟的條件下，逐步允許離岸賬戶資金有管理的向在岸賬戶“滲透”。第二，循序漸進擴大業務主體和范圍，初期以非銀行金融機構為主體，中間金融業務為起點。第三，盡快建立海南離岸金融發展控股公司和海南省離岸金融中心管理委員會分別作為離岸業務運作的平臺和監管機構。第四，盡快制定離岸金融的稅收法規，把稅收優惠政策以法律形式固定下來。

（4）加大金融產品創新，搭建服務于國際旅游島的融資平臺。適應人民幣國際化趨勢，完善外匯支付結算環境。發行面向中外游客的“海南國際旅游島”信用卡，加快發展農業保險、旅游保險和責任保險等。組建旅游投資控股公司，搭建西部投融資平臺。搭建互聯共享的海南征信服務平臺，支持省級融資擔保平臺做大做強。

11.發展與國際旅游島相適應的文化體育娛樂業

（1）鼓勵發展國際通行的旅游體育娛樂項目。積極拓展休閑體育產業。引進帆船、沙排、高爾夫、賽艇等重大國際賽事落戶海南；探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票。

（2）放寬文化娛樂產業限制，鼓勵社會資本進入。

（3）積極扶持本土民族民俗文化發展, 形成具有本土特色的文化娛樂產品。

三、把建立國際購物中心作為國際旅游島中長期發展的基本政策目標

12.建設國際購物中心是實現海南發展方式轉變，走向大開放的基本要求和重要目標

從海南自身發展出發，建成國際購物中心將標志著國際旅游島初步形成，是海南實現發展方式轉變的主要目標，是海南走向大開放的重要載體和現實途徑，是貫穿相關政策的一條主線。

（1）建立國際購物中心是國家擴大內需的區域性戰略舉措。第一，建立國際購物中心是擴大國內消費的直接手段。近年來，國內游客對免稅購物的需求不斷上升，建立海南國際購物中心，實際上是把國內游客的消費能力留在內地實現，這是擴大國內消費需求的重要戰略舉措。第二，建立國際購物中心是緩解外部需求萎縮的重要探索。建設海南國際購物中心將由經營國外商品為主向以經營國產商品為主轉變，享受國家出口退稅政策。這不僅有利于引進國際消費，還將在相當大程度上緩解外部需求萎縮的問題。第三，在海南建立國際購物中心將顯著降低本島居民生活成本，提高生活質量。

（2）國際購物中心將推動海南服務業轉型升級。服務業的高度發達是國際購物中心的重要標志之一。國際上被廣泛認可的國際購物天堂，例如倫敦、巴黎、紐約、舊金山、香港等，他們第三產業比重大都達到80%以上，并以金融保險、信息、物流等現代服務業為主。目前，海南服務業占比為45%，其中，交通運輸、批發零售、住宿餐飲等傳統服務業占到70%左右。海南應抓住建設國際購物中心這個重要契機，大力促進服務業的轉型升級。

（3）建設國際購物中心客觀要求加快海南城市化進程。國際購物中心對服務業的需求必然加快城市化進程。城市化的快速發展擴大了服務業的需求，為服務業發展創造了產業規模的市場基礎。國際經驗表明，高度城市化已成為國際購物中心的重要基礎和標志，香港、新加坡、紐約的城市化率都達到了100%。海南城市化滯后嚴重制約了與旅游購物相關的服務業的快速發展。

（4）國際購物中心是海南走向大開放的重要載體。建設國際購物中心客觀要求海南的旅游要素、現代服務業等方面全面與國際規則接軌。第一，國際購物中心要求加快旅游產業的全面開放。第二，國際購物中心要求加快相關服務業的全面開放。國際經驗表明，國際購物中心一般是金融保險等現代服務業高度發達和開放的地區。美國佛羅里達州氣候、地理位置、旅游定位與海南很相似，其金融業十分發達，有300多家金融機構。建設國際購物中心迫切要求海南在推進服務業開放，構建國際化的服務保障體系方面取得重大突破。

13.分步推進國際購物中心建設

（1）第一步，用1年時間，盡快爭取中央批準海南實行境外旅客購物離境退稅和離島旅客免稅購物政策。將免稅對象由境外游客擴大到國人，免稅業務與國際通行做法全面接軌，實現免稅手續便利化。

（2）第二步，用3年時間，爭取中央政策支持，批準在海南建立內地第一個日用消費品免稅區。即在現有免稅政策基礎上，爭取“擴范圍、擴類別、擴群體”：將免稅范圍由原來的四家市內免稅店擴展到全島，免稅品種由國外產品擴大到國產品，免稅對象在境內外游客的基礎上擴大到本島居民。

（3）第三步，用5年左右時間，形成與免稅購物相關的服務體系。在獲準建立日用消費品免稅區的基礎上，進一步健全和完善免稅購物的體制與政策；合理規劃和布局島內購物區域和網點，完善旅游購物的基礎設施；大力發展金融保險、醫療服務、商貿物流、電信等現代服務業，形成支撐國際購物中心建設的產業基礎。

（4）第四步，用10年左右時間，初步建成國際購物中心。形成質優價廉、品種齊全、布局合理、交通便捷、產業配套、制度完善的國際購物中心的基本格局。

14.以建立國際購物中心為主線，完善相關政策體系

（1）把推進財稅政策創新作為國際購物中心建設的突破口。爭取中央在一定時期內對海南國際購物中心的建設給予專項補助；爭取盡快獲批實行境外旅客購物離境退稅和國內旅客離島免稅購物政策；對投資海南旅游購物相關配套基礎設施的外商企業和國內大型企業，達到一定投資規模的給予稅收優惠，前5年免征營業稅和所得稅，此后3年減半征收。

（2）實行更加開放的投融資政策。為積極吸引國內外知名企業入駐海南，降低門檻，放寬市場準入限制，外商（含港、澳、臺商）在海南投資和經營，不受控股比例、投資形式、經營類別和年限限制；鼓勵和支持金融機構加大對購物相關基礎設施和重點項目的信貸投入，鼓勵企業在銀行間市場發行短期融資券、中期票據，支持符合條件的企業上市融資,發行企業債券，拓展企業多元融資渠道。

（3）創新金融業務，建立與國際接軌的金融服務體系。按照“投資貿易便利化、貨幣兌換便利化”的要求，開展跨境貿易人民幣結算試點和居民個人本外幣兌換特許業務試點，增加外幣兌換點和窗口，改善外匯結算支付環境；按照“刷卡消費便利化、資金匯劃便利化”的要求，完善海南省現代支付體系和銀行卡運行體系，實現商戶與美國運通卡、VISA卡、萬事達卡和JCB卡的互通，方便游客購物。

（4）建立島內外更加開放、便捷的交通物流體系。一是實現人員出入境自由。二是加強省際聯系，積極推進瓊州海峽跨海通道工程等重要交通基礎設施建設。三是加強通往旅游景區和購物點的交通設施建設。四是加快發展現代物流業，完善現代物流業發展的配套支持政策。

（5）建立健全國際購物中心的體制和法律保障。一是建立與國際接軌，符合海南實際的海關管理體制。二是建立嚴格規范的免稅商品質量和價格監管制度。三是運用特區立法權，為建設海南國際購物中心提供法制保障。借鑒國際經驗，出臺《海南國際購物中心總體發展規劃》、《海南省購物場所和免稅品管理辦法》、《海南國際旅游島海關管理制度》。

四、國際旅游島中長期發展應突出體制機制創新

15.把體制機制創新放在國際旅游島中長期發展規劃的突出位置

推進海南國際旅游島建設，無論是服務業轉型升級，還是建立國際購物中心；無論是建立全國生態文明示范區，還是構建國際經濟合作和文化交流平臺，關鍵是打破與此不相適應的體制束縛。因此，國際旅游島中長期發展規劃應把創新體制機制放在十分突出的位置，為國際旅游島可持續發展提供強大動力。

16.重點推進城鄉一體化的體制機制創新

（1）形成“全島一個大城市”行政格局是實現全島資源優勢最大化的基本要求。海南只有通過獨特資源的優化配置，才能發揮全國其它地區無法相比的后發優勢。從城鄉之間獨特資源分布看，開發利用的潛力主要在農村。但由于城鄉間體制分割，農村的旅游、土地等潛在資源優勢遠未發揮出來。同時，在18個市縣加一個農墾的區域行政格局下，造成低水平開發，城鄉資源互補性沒有體現出來。統籌全島旅游資源，客觀要求打破城鄉和區域行政分割的體制格局，全島按照一個大城市思路推進城鄉一體化的體制機制創新。

（2）培育地方特色的產業集群高度依賴城鄉一體化。通過相關市縣的行政一體化，在同一個行政區內統一安排產業政策，扶持城鄉優勢產業發展，延伸城鄉產業鏈條，培育具有較強區域競爭力、反映地方比較優勢的產業集群。通過城鄉規劃與區域規劃高度統一，形成大城市、中等城市、小城鎮優勢互補、組團式發展的空間格局。

（3）以統籌城鄉旅游資源縮小城鄉差距。通過相關市縣行政一體化，可以在更大范圍整合、優化城鄉旅游資源配置，統一戶籍制度，實現城鄉勞動力自由流動，最終趨向是全省城鄉旅游業發展水平與中心城市趨同，農村旅游業收入與城市趨同。

17.“全島一個大城市”體制機制創新的基本思路

（1）以海南國際旅游島為平臺，分步推進城鄉一體化進程。大體可以分兩步走：第一步，以組建五大旅游經濟功能區為平臺推進城鄉一體化。按照空間毗鄰、資源互補、容易實現組團式發展的原則，以三亞、海口、儋州、瓊海、五指山為中心形成五大旅游經濟功能區，作為經濟一體化、社會一體化、行政一體化制度建設的平臺。在全省的統一部署下，設置相關協調機制，在五大功能經濟區建立城鄉一體化的基礎制度：建立高規格的全省城鄉一體化管委會，負責全省城鄉一體化改革試驗的總體協調；組建五大功能經濟區城鄉一體化管委會，負責各自區域內跨市縣資源整合、開發相關事宜。

第二步，在組建旅游經濟區的基礎上，打破18個市縣的行政區劃體制，形成“省下轄五大區域性中心城市”的行政格局。在五大功能經濟區經濟社會一體化程度比較高的情況下，在管委會的基礎上組建中心城市政府機構或區級政府機構，突破省管市縣格局，形成全島行政一體化的新格局。

（2）海口、三亞率先突破。發揮省會城市海口經濟相對發達的優勢，爭取用3-5年的時間，在推進文昌、定安、澄邁行政一體化方面率先突破。發揮三亞國際旅游城市的優勢，以市聯縣，統一三亞與陵水、樂東、保亭四個市縣旅游資源開發，在以旅游業國際化帶動城鄉一體化的體制安排上率先走出一條新路子。

（3）按照城鄉一體化要求建立大部門體制。從城鄉一體化的實際出發，本著有利于城鄉資源整合、實現城鄉產業一體化的原則，制訂相關方案，通過3-5年的努力，在探索大部門體制、形成小政府、大社會格局上取得新突破，形成“大旅游”、“大農業”、“大衛生”、“大社保”、“大文化”的管理體制。

（4）實現農墾改革的新突破。打破城市、農村、農墾三元分治的格局，爭取2-3年的時間，實現社會職能地方化，全面完成企業化改造。墾區人口納入屬地統籌管理；農墾社會管理和公共服務職能納入地方統籌管理；場部融入所在街道或鄉鎮，推行社區化管理。

18.推進“全島一個大城市”的政策突破

以資源整合、優化配置為重點的城鄉一體化，實現“全島一個大城市”發展，是一項系統工程，既需要體制機制的創新，又需要在城鄉一體化的土地政策、戶籍政策、基本公共服務政策、生態環境政策等方面實現突破。（執筆：遲福林、夏鋒、甘露、張娟）