公共產品多元化供給背景下的政府職能

李德民 潘 震

(長春工業大學政治與行政學院,吉林長春130012)

公共產品多元化供給背景下的政府職能

李德民 潘 震

(長春工業大學政治與行政學院,吉林長春130012)

隨著中國行政體制改革的持續深入,城市化進程的加快,人們生活水平和公民權利意識的提高,公眾對公共產品的需求日益多元化。而目前我國公共產品的供給增長遠滯后于公共需求的增長,為了解決日益增長的社會公共產品需求與政府有限的公共產品供給能力之間的矛盾,就必須吸收政府以外的力量參與公共產品供給,使各種公共的和私人的機構都可以成為不同層次上、不同領域中的公共產品供給主體,這一變化的趨勢對政府的職能提出了更高的要求,政府有必要建立一個穩定的法律和政策環境,締造一個多元合作的良好氛圍。因此政府要主動推進職能轉變,給自己進行明確定位,在政府與市場之間尋求一種合作和共贏的機制,以期走出傳統公共產品供給的困境。

公共產品;多元化供給;政府職能

一、公共產品概述

(一)公共產品的概念

公共產品,是私人產品的對稱,是指一個社會中為全體公眾所享用、消費的物品或服務,它們具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性。按照公共產品的供給、消費、技術等特征,公共產品可以劃分為純公共產品和準公共產品。國防、國家安全、法律秩序、義務教育等屬于典型的純公共產品,這類公共產品消費上不存在“擁擠效應”,不可能通過特定的技術手段進行排他性使用,否則代價將非常高昂。準公共產品是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產品,它介于純公共產品和私人產品之間,如高等教育、政府興建的公園、擁擠的公路、水資源、煤氣等都屬于準公共產品。對于準公共產品的供給,在理論上應采取政府和政府外組織共同分擔的原則。[1](P75)

(二)公共產品的基本特征

1.非競爭性。一部分人對某一產品的消費不會影響另一些人對該產品的消費,一些人從這一產品中受益不會影響其他人從這一產品中受益,受益對象之間不存在利益沖突。例如國防保護了所有公民,其費用和公民從中獲得的好處不會因為多一些人口或少一些人口而發生變化。

2.非排他性。是指消費該產品所產生的利益不能為某個人或某些人所專有。要將一些人排斥在消費過程之外,不讓他們享受這一產品的利益是不可能的。例如,空氣污染防治能使所有人生活在新鮮的空氣中,要讓某些人不享受新鮮空氣是不可能的,不能排除的原因或因該產品在技術上不能分割或排除成本過高。

二、公共產品供給改革的總體趨勢

20世紀70年代以來,西方各國政府普遍面臨著財政危機、管理危機和信任危機,為擺脫此種困境,以英國政府改革為先導,世界范圍內興起了一股聲勢浩大的公共產品提供民營化改革浪潮。與此同時,民間資本日益壯大,科學技術的發展也為公用事業改革提供了必要性與可能性。這次改革的本質在于利用市場機制的力量,改善公共產品供給的績效,其核心理念根植于對市場的信賴,在公共產品的供給上更多地依賴于市場,而更少地依賴于政府。對此,國內有學者認為：這場聲勢浩大的多元化供給浪潮體現了全球范圍內公共行政改革的主題,即“政府的退縮和市場價值的回歸”,屬于新公共管理的主流范疇。[2](P121-124)其理論邏輯在于：公共產品的生產者和分配者的角色是可以分離的,傳統公共產品供給的模式中生產者和分配者的角色是合一的,而多元化供給則主張將公共產品生產者的角色從傳統合一的格局中分離出來,轉交給政府之外的私人組織、志愿組織甚至是個人,多元化的參與途徑以及參與程度上的不同,決定了公共產品多元化供給的方式是靈活多樣的,包括發達工業國家、發展中國家、新興工業國家等不同經濟發展水平在內的八十多個國家先后推行民營化政策,行業涉及電信、電力、石油、機場、鐵路、港口等行業,[3](P26)民營化制度在世界各國正進行的如火如荼。

在國內,1993年,我國建設部頒布《全民所有制城市供水、供氣、供熱、公交企業轉換經營機制辦法》,1995年又頒布《市政公用企業建立現代企業制度試點指導意見》,但是公用事業部門的經營機制轉換仍然步履維艱。2002年12月,建設部進一步推進改革,在《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》中明確規定：“鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式,參與市政公用設施的建設,形成多元化的投資結構,實現公共服務主體的多元化”。①2003年8月28日《,北京市城市基礎設施特許經營辦法》正式出臺,10月1日實施,同年北京市開放了垃圾、污水處理等行業,允許非公有資本介入。廣東、上海、浙江等地的公用事業領域開始向民間資本和外資敞開大門。因為壟斷,公用事業部門的政府運營和私人運營都會有效率損失,多元化供給是一個兼顧公平和效率的最佳選擇。政府可以利用政府外組織的運營效率和競爭壓力,提高公用事業部門的生產效率和技術效率,同時政府通過合同規范政府外組織的公共福利目標,實現公共利益的最大化;政府外組織則可以從合同管理中減少由于監管機構的自由裁量權帶來的損失,在穩定的法律環境中尋求自我發展的空間,追求自身的利潤。在我國公共產品的多元化改革已經得到了確立,各地的實踐正在有條不紊地進行。②中共中央第十六屆三中全會審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中,明確提出要加快推進和完善壟斷行業改革。大力發展和積極引導非公有制經濟,允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公有事業及其他行業和領域。

三、公共產品多元化供給要求一個“好”政府

公共產品供給的改革目的,是為了解決公共產品供給不足和效率低下的雙重難題,改革導向是將原來完全由政府和公有制企業為主體的單一性的供給方式轉為政府、私營企業、民間組織共同負擔的多元化格局,供給主體分為公有、私有與合作等多種模式,消費方式分為有償消費和無償消費方式。國有企業、私人企業或自治團體自行安排公共產品的生產和供應,同時,為克服市場失靈在公共產品供給上的弊端,政府也不能脫身而去。事實上,政府應該隱身以補貼、稅收優惠以及宏觀調控等方式支持公共產品的供給,在公共產品生產的外圍上加強監管,維護公共產品的公益性質,保證公共產品供給的公正和數量。所以,政府必須從維護公眾利益和作為經營方的企業利益出發,明確政府、企業雙方的權利、責任和義務,對承包商資質、公共產品和服務的價格、標準、數量、質量等進行明確規制,維護有序競爭和公平的市場環境,實現各方利益的均衡。[3](P85)

當然,這種格局在帶來希望的同時也帶來了公共價值的危機與風險,在政府的退卻和市場價值回歸的主旋律下,政府究竟應該扮演一個什么樣的角色,承擔什么樣職責,已成為多元化供給問題的爭論焦點。

多元化供給模式是一項以市場為導向的改革,政府是改革的主導力量,如果政府沒有改革的意愿和行動,多元化進程就難以推進。這種改革的創新性在于摒棄了傳統單純依靠政府機制的做法,成功與否關鍵在于雙方之間的合作,這不僅需要來自市場的積極參與,更需要來自政府的“作為”,以保證私營企業的逐利行為能夠增進社會的公共利益。一旦離開政府的“作為”,或“作為”不到位,多元化供給的負面效應就將突顯出來,可能會造成公共財政混亂,產品質量下降,成本提高,從而使得公共管理更為復雜和困難,背離了改革的初衷。一旦公共產品多元化供給過程中政府的監管職能出現缺位的話,公共利益將會被多元化供給后的經營者拋之腦后,這便形成當下似乎最為流行的觀點：“多元化供給——但必須有強有力的監管。”[4](P124—P125)盡管多元化供給后政府“作為”的半徑減小了,但是政府監管職能卻必須極大的強化,政府必須恪盡職守地履行好自己的職責——保護消費者的利益,規制供給參與者的單純贏利行為,防止壟斷給消費者帶來利益損失,同時準許合作方在一定范圍里自由的活動。

實踐表明,公共產品多元化供給改革更需要一個“好”政府。它是一個高效率、反應迅速、有能力的政府。“好”政府的關鍵不在于政府規模的大小,而在于政府能力的大小,一個能力不足的政府不能夠為多元化供給改革創造良好的外部環境,更不足以應對多元化供給改革可能帶來的風險與危機。所以,多元化供給改革并不意味著政府因此變成了“弱政府”。相反,多元化供給改革內在地呼喚著一個“好”的政府的出現。

四、政府在公共產品多元化供給中的職能

(一)加強制度建設

1.監督制度及供給準入制度。為保障公眾的利益,必須制定公共產品生產的質量、計量、技術等標準,并據以檢查監督。比如在公共產品的價格制定中,既要考慮到企業的利潤,也要顧及到公眾的承受能力,價格管制策略應根據公益性和競爭性的程度和領域,分別采取市場調節、政府指導、財政補貼、政府定價等多種方式,其價格的變動必須通過政府批準。對某些特許經營行業,可在比較研究的基礎上對企業資質和信譽規定明確的鑒定和判別標準,確定基本的行業準入條件,對公共產品的資源利用、供給保障進行全過程的監督控制,對部分行業實行許可制度,①見于魏收著《魏書》（卷100）《勿吉傳》：“國南有徒太山。”魏徵等著《隋書》（卷81）《靺鞨傳》：“其一，號栗（粟）末部，與高麗相接。”歐陽修，宋祁所著《新唐書》（卷219）《黑水靺鞨傳》：“其著者日粟末部，居最南，抵太白山，亦曰徒太山，與高麗接。”見《中華人民共和國行政許可法》,該法第十二條對可以設定的行政許可事項進行了規定。其目的在于防止自然壟斷的公用企業濫用市場勢力,從而保護消費者的利益。[5](P50)

2.信息公開制度。為避免政府有關部門與服務供應商的結盟,防止承包、轉讓、運營過程中的腐敗、欺詐現象,確保國有資產的不流失,維護職工權益和公眾利益,應建立公開、透明、互動的運作機制,發布公共產品生產與需求信息,指導公共產品的生產和消費,形成政府有關部門、公用產品和服務供應商和公民組成的對話協調機制,增強公共產品管理和經營的透明度,擴大民意調查、聽政等公民參與的渠道,使消費者直接參與到公共產品計劃的制訂、實施和監督中來,以維護社會和公眾的福利。[6](P131)

(二)確保政府與市場的良性互動,維護市場秩序

一般來說,在政府與市場關系中界定政府職能的主要依據是市場失靈或缺陷。市場失靈或缺陷的主要表現是：壟斷導致效率損失和降低商品服務質量;公共產品無法按定價收費或交易成本過高;市場機制難以全面實現社會的共同利益等。所以,必須把市場機制和政府作用結合起來,在市場能夠起作用的資源配置及利益調節領域,政府不要介入,以利于充分發揮市場作用;而在市場缺陷或市場失靈的地方,應發揮政府的干預作用,即政府通過制定規則和充當裁判來保證市場的有效運轉,這也就是扮演傳統意義上的“守夜人”角色。[7](P247)

因此,政府要根據公共產品供給多元化格局的要求轉變自己的職能。因為這種格局的目的就是要打破政府壟斷公共產品供給的模式,改變政府角色的“錯位”和“越位”狀態,在政府和市場、社會之間劃分各自的“勢力范圍”,把政府的公共產品供給權力向市場和社會轉移,建構一個“政府-市場-社會”三位一體的多元供給格局。

[1]徐希竹.對我國公共產品供給主體多元化的探討[J].合作經濟與科技,2005,(3).

[2]陳振明.政府再造——西方“新公共管理運動”述評[M].北京：中國人民大學出版社,2003.

[3]〔美〕E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M],周志忍,等譯.北京：中國人民大學出版社,2002.

[4]滕世華.公共治理視野中的公共物品供給[J].中國行政管理,2004,(7).

[5]周林軍.公用事業管制要論[M].北京：人民法院出版社,2004.

[6]馮云廷,陳靜.中國公共事業管理體制改革研究[M].沈陽：東北大學出版社,2003.

[7]黎民.公共管理學[M].北京：高等教育出版社,2003.

李德民(1954-),男,長春工業大學紀委書記,副教授,政治與行政學院碩士生導師,主要從事政治學與高等教育管理研究。