中國協商民主：制度框架與現實境遇

王海峰

(南開大學周恩來政府管理學院,天津300071)

中國協商民主：制度框架與現實境遇

王海峰

(南開大學周恩來政府管理學院,天津300071)

中國的協商民主有別于西方的協商民主思想,但中西的協商民主理論與實踐含有共同的核心價值。作為第一代領導集體成員的周恩來為中國協商民主設計了合理的制度架構：平等合作的政黨間關系、組織化的對話平臺與體制內的政黨監督,這種制度設計為中國的政治發展提供了良好的制度架構。但早期的協商民主制度設計源于執政黨的政治自覺,存在著國家主導而缺乏社會參與的弱性。現實中國的協商民主推進需要國家與社會的共同力量。

協商民主;對話議事;政黨監督;妥協精神

20世紀后期以來,協商民主興起于西方社會,其內涵是指公民、政黨、利益團體或專設的政治協商組織等,在一種由民主憲法規范的權力相互制約的政治共同體中,通過對話、討論、辯論等過程,在各方了解并尊重彼此立場、觀點和訴求的基礎上,在不違背公共利益的前提下,尋求并達成各方可以接受的政策決策方案。協商民主論者認為,作為一種理想的政治形態,協商民主的真實效果的發揮需要滿足以下條件：(1)民主過程的主體間的平等;(2)強調公開利用理性的過程,以及深思熟慮,愿意傾聽并尊重他人的聲音;(3)基于理性的公開對話和辯論;(4)更深層的權力相互制約;(5)合法性基礎。①西方協商民主(Deliberative Democracy)中的“協商”(Deliberation),從詞義上看,實際上包含看“慎思”(consideration)和“討論”(discussion)兩個方面的含義,強調協商與對話在解決多元文化背景下民主問題的重要性。而我國學界的協商民主多意指人民政協中的政治協商。中國人民政治協商會議,通行的翻譯一直是Chinese People’s Political Consultative Conference(CPPCC)。consultation(或consultative)意為咨詢、商討。因此中國的協商民主與西方的協商民主的內涵有所不同。但東西方的協商民主都含有包容、平等、明理、公平這樣的價值理念。本文認為,中西方的協商民主是基于不同的制度設計思想,所能達到的目的效果亦有較大的差別。可以說中國的協商民主是對西方協商民主理論的超越,是協商式政治在中國的實踐。詳見：陳家剛.協商民主研究在東西方的興起與發展,毛澤東鄧小平理論研究,2008(7);金安平、姚傳明.“協商民主”：在中國的誤讀、偶合以及創造性轉換的可能,新視野,2007(5);[美]博曼著,黃相懷譯,公共協商：多元主義、復雜性與民主[M],中央編譯出版社,2006年09月;[美]本哈比主編,黃相懷等譯,民主與差異：挑戰政治的邊界[M],中央編譯出版社,2009年04月。Jorge Valadez,Deliberative Democracy,Political Legitimacy and Self-Determination in Multicultural Societies,Westview,2001.James Tully,Introduction,Multinational Democracies,Alain-G Gagnon and James Tully,Cambridge University Press,2001.與西方協商民主理論相似,中國的協商民主理念和實踐可追溯到1949年的協商建國,其時設計了協商民主運行的兩個載體：一是統一戰線;二是人民政協。作為中共第一代領導集體的主要成員之一、第一屆全國政協第一副主席和第二、三、四屆全國政協主席的周恩來,與各種社會政治力量政治協商,構架了中國協商政治制度,以此為中國特色社會主義民主政治的發展奠定了良好的制度基礎。

一、平等與合作：共產黨與各民主黨派長期共存并在共產黨領導下團結合作,協商民主主體地位平等原則予以國家制度層面的確立

在協商民主的設想中,不僅所有受決策影響的人都應該參與進來,而且他們必須具有平等的表達、詢問、批評與主張的權利和機會。參與協商的公民、政黨、利益團體不僅在這些程序上是平等的,他們在實質性上也必須是平等的,因為協商要求現有的權力格局不能影響參與者的實際地位。②參見陳家剛選編,協商民主——視點叢書,上海三聯書店,2004年07月,第九章：協商民主需要什么樣的政治平等。周恩來在論述人民政協與統一戰線時,對政黨間的平等與合作關系給予國家制度層面的確認。

(一)政黨間的平等地位

新中國成立后,黨際關系與政黨地位成為一個不可回避的問題。1958年11月29日,周恩來在《各民主黨派在憲法范圍內有政治自由和組織獨立性》中指出：“民主黨派在共產黨領導下,在憲法賦予的權利義務范圍內,有政治自由和組織獨立性。”在周恩來看來,中共對民主黨派的領導只能是政治上的領導而不是工作中的領導。在民主過程中,各方則應該平等相待。周恩來在全國政協三屆三次會議上《我國人民民主統一戰線的新發展》中指出：“大家都承認共產黨是領導黨,共產黨的領導是指黨的集體領導,黨的中央和黨的各級領導機構(省、市、縣委員會等)的領導。起著領導作用的,主要是黨的方針政策,而不是個人。個人都是平等的,如果從工作上說,大家都是人民的勤務員,彼此平等地交換意見,決不能個人自居于領導地位。個人離開了集體,就無從起領導作用。個人的意見不能代表政策,必須制定成政策,才能算為集體的意見、領導的意見。……在政協里邊,在我們個人的來往當中,沒有領導與被領導的關系,只有領導機關和政策才是代表領導的,不然的話,我們的民主生活、民主風氣就不能夠發揚,我們之間就有隔閡,中間本來沒有墻,就會有一座精神的墻隔著,妨礙民主集中制的貫徹。”

(二)基于信任的政黨間合作關系

黨派合作性,是人民政協的顯著特點。政黨間的合作關系表現于中國共產黨設立的組織機構——人民政協。1949年8月,周恩來在新政治協商會議籌備會常務委員會第四次會議上指出：“要合作就要有各黨派統一合作的組織。這個組織在今天叫中國人民政治協商會議”。在全國政協一屆一次會議上,周恩來提出：“人民政協是黨派性的,是黨派的聯合”。

協商民主中主體地位的合作關系應是始于相互間的信任。1958年11月29日,周恩來在各民主黨派和無黨派民主人士座談會上指出,許多朋友有事愿和共產黨商量,就是因為他們感到自己沒有把握。對社會發展規律,共產黨也不能說都認識到了。……所以我們大家遇事總是要多商量。他還要求各黨派朋友間也要互相商量。彼此要推心置腹,要有最基本的信任。

二、公開的對話與協商：與“舊民主主義”議會民主相比較,中國的協商民主是一種不同于“剝削階級政黨間互相爭奪”的新民主,原因即在于人民政協的議事方式是事前的協商和反復的討論

協商民主的核心是一種理性的公共討論過程。公開是協商的核心,因為協商的過程只有是公開的,才能保證民主的責任。在協商的過程中,協商者的論據不能是個人獨特的信仰、宗教或者同某種權威相聯系,更不能是因為有助于個人的私人利益,相反,應是愿意改變自己原先的觀點和偏好,努力在公共問題的解決上同所有參與者達成一致。只有當參與協商的公民都以“共識”為目標,相信在他們之間達成某種程度的一致是可能的,他們才會真誠地相互傾聽和說服。總之,協商的核心在于其內容和表達方式,如果協商的內容無關公眾生活中關注的主要的問題,協商便無助于共同利益的認識;同樣,如果協商的表達方式不能為所有參與者所理解和接受,則協商無益于產生共同分擔和分享的共同意識。

建國后,第一代領導人非常重視與各民主黨派之間的協商。毛澤東指出：“國事是國家的公事,不是一黨一派的私事。”共產黨應當同黨外人士實行民主合作,要“善于同別人商量問題。”[1]周恩來對民主協商也有諸多論述：

(一)協商民主關鍵是要在決策前協商,協商應是經常性的

周恩來認為：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決,主要是在于事前的協商和反復的討論。”[2](P134)1949年9月7日周恩來在《關于人民政協的幾個問題》中又指出,協商民主與舊議會民主的本質區別是,舊民主主義的議會民主是“到開會的時候才把只有少數人了解的東西或者是臨時提出的意見拿出來讓大家來討論決定……。”協商民主是“就是會前經過多方協商和醞釀,使大家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解,然后再拿到會議上去討論決定,達成共同的協議。”因此,他指出：“我們反對的是舊民主主義議會制度,因為它不是事前協商,只是便于剝削階級政黨間的互相爭奪,互相妥協,共同分贓的制度。”[2](P141)周恩來指出,黨派間要經常協商溝通。黨外與共產黨之間、各黨派朋友之間都需要進行經常的、互相的商量。“許多朋友有事愿和共產黨商量,就是因為他們自己感到沒有把握。對社會發展規律,共產黨也不能說認識到了。盡管大的原則方面掌握了,但具體問題還常常難于掌握。所以我們大家遇事總是要多商量,”“各黨派朋友間也要互相商量。”

(二)妥協應是協商過程的應有之義

妥協是協商民主的精神。“新民主還有一個特點,即除非是最原則的問題爭論不會妥協外,凡是有極大可能采納的問題,最終可以取得妥協。新民主的這一原則也是值得重視的。”周恩來看來,統一戰線內部的鞏固和團結,主要依靠“團結——批評——團結”的方式,通過批評和自我批評,不斷鞏固團結合作的共同政治基礎,在堅持原則的前提下,也要有適當的妥協讓步。

三、深層的權力監督：體制內的政黨監督是中國協商民主的特征,政黨關系的“長期共存、互相監督”,實際上就是擴大民主。協商民主的形式在于政黨監督,實質為人民民主

“協商民主意味著一種事務受其成員的公共協商支配的共同體。這種共同體的價值將民主本身視為一種基本的政治理想,而不僅僅是可以根據某方面的平等或公正價值來解釋的衍生性理想。”[3](P50)協商民主的對話與協商是各種利益集團的利益理性化的表達方式,其形式多表現為有效的監督,但其實質是追求一種民主理想。

(一)面對執政危險解決問題的最好的辦法是有人監督

執政環境的變化使中國共產黨清醒地認識到體制內的黨外監督,更有助于執政。1957年4月24日,周恩來在《長期共存,互相監督》中指出：“認為只要有一個共產黨,問題就都可以解決了,這是一個簡單化的想法。這樣做必然會使我們的耳目閉塞起來。”他又進一步指出“因為共產黨是領導的黨,它過去搞革命,為革命而奮斗,為人民立了功,人民擁護它,歡迎它。正是因為這樣,也就帶來了一個不利方面。毛澤東同志在我們黨的七屆二中全會上提出了這個問題。我們一旦取得了全國政權,就帶來一個危險,就有一些人可能會被資產階級的糖衣炮彈所腐蝕,被勝利沖昏頭腦,滋長官僚主義,脫離群眾,甚至會出現個人野心家,背叛群眾。……這個問題怎么解決?最好的辦法是有人監督。”

(二)社會主義建設中民主黨派的責任更大

周恩來指出,政協系統作為統一戰線組織既要同國家的中心工作相配合,積極參與國家大政方針的協商與討論,又要動員廣大的力量來發揚民主,從各方面加強對黨和國家的工作的監督。“要把6億人的生活搞好,建設社會主義,沒有互相監督,不擴大民主是不可能做得好的。”1962年4月28日,他又在《我國人民民主統一戰線的新發展》中指出：“今后要把事情搞得更好,大家要共同負責,長期共存,互相監督,民主黨派要負起監督的責任。我們把事情報告出來,也作了初步的經驗總結,今后根據大家同意的方針和任務去執行。在執行過程中,民主黨派要進行監督、提意見。所以我們說：民主黨派在社會主義改造和社會主義建設中的責任是更重了,而不是輕了。”

(三)共產黨應該主動、大度地請民主黨派監督

請人監督,體現了中國共產黨開放的執政態度。在《長期共存,互相監督》中,周恩來指出：“互相監督,首先應該由共產黨請人家監督。”“民主黨派參加了革命和建設,那么他就有一份功勞,他是人民的一分子,他就有權來說話。”“當然,反過來,民主黨派也應該愿意接受共產黨的監督,但這個問題并不怎么嚴重。重要的是共產黨要承認長期共存,互相監督。我們只要是一個敢于面對現實的人,敢于揭露錯誤、批判錯誤、改正錯誤的人,那就不怕監督。越是監督我們,我們越是能進步。只有怕人家揭露錯誤,自己又沒有勇氣承認錯誤、改正錯誤的人,才怕人家監督。”[4]

(四)長期共存、互相監督的方針實際上是擴大民主

監督也是一種民主。“長期共存、互相監督的方針,實際上是擴大民主。我們是六億人口的國家。要把六億人的生活搞好,建設社會主義,沒有互相監督,不擴大民主,是不可能做得好的。”[4]政黨間的相互監督關系是賦予體制內政黨更大的權力,實現黨際間的民主,從而擴大人民民主。黨內民主、黨際民主與人民民主是相互影響與促進的。同時,又是有序展開的。

四、結束語：協商民主的現實境遇

孕育于民主革命時期,凝結著中國共產黨和各民主黨派共同智慧的中國特色的協商民主,是中國共產黨在領導中國人民進行革命、建設和改革的長期實踐中,從中國國情出發,吸收和借鑒人類社會民主政治發展的有益成果,形成了具有鮮明中國特色的社會主義民主形式。這種民主制度的設計與運行與周恩來緊密相聯,其所設計的黨際關系模式、事前協商對話方式、體制內的政黨監督等一系列制度為今天的制度所繼承與發展。代為行使國家權力的第一屆中國人民政治協商會議的召開,是中國協商民主的開端。

然而,源于高度政治自覺的早期協商民主制度設計“在高度集中、一元化的領導體制和治理機制,政治遮蔽社會,社會自主力量比較孱弱等現實背景下,政治領域的協商民主,其發展速度和實際運行空間要遠遠強于社會領域的協商民主”。[5](P34)現實政治的發展要求協商民主從國家主導走向社會參與,因為中國社會的發育使社會成員要求在公共事務管理與公共生活中的話語權。目前中國地方政治中協商民主形式,如民主懇談會、聽證會等,雖在國家與社會二元框架內進行,但體現了社會力量的現實存在,特別是因網絡而形成的政治環境,社會力量參與公共政治生活更為主動。承認國家主導推進協商民主發展,同時又須注重社會力量對協商民主形式的作用,這應該是中國民主政治發展的未來之路。

[1]毛澤東.毛澤東選集(第3卷)[M].北京：人民出版社,1991.

[2]周恩來.周恩來統一戰線文選[M].北京：人民出版社,1984.

[3]〔美〕詹姆斯·博曼,威廉·雷吉.協商民主：論理性與政治[M].陳家剛,等譯.北京：中央編譯出版社,2006.

[4]長期共存相互監督[EB/OL].政協重慶市渝北區委員會網,http：//www.cqybzx.gov.cn/ShowArticle.asp?ArticleID=354.

[5]齊衛平,陳朋.中國協商民主60年：國家與社會的共同實踐[J].中國延安干部學院學報,2009,(5).

王海峰(1976-),男,南開大學周恩來政府管理學院政治學理論專業2009級博士研究生,主要從事中國政府與政治研究。