轉型期中國教育事業發展研究

嚴振書莊立銘

(1.中共中央黨校研究生院,北京100091;2.北京海淀區委區直屬機關,北京100089)

轉型期中國教育事業發展研究

嚴振書1莊立銘2

(1.中共中央黨校研究生院,北京100091;2.北京海淀區委區直屬機關,北京100089)

改革開放以來,隨著中國社會整體轉型的漸次加快和社會建設的深度推進,我國教育事業發展取得了巨大成就,主要表現為人力資源存量和水平發展迅速,基礎教育進入以內涵發展為主的新階段,高等教育實現了歷史性的大跨越,民辦教育快速推進和職業教育進入黃金發展期。同時,在教育經費投入、教育機會和資源分配、制度供給以及應試教育現狀等方面亦存在諸多困難和挑戰,需要我們從落實教育優先發展的戰略地位,加大財政對教育的投入,全力促進教育公平,全面推進素質教育,處理好量力而行和盡力而為的關系等方面入手,促進教育事業健康發展。

教育事業;成就;困難;促進路徑

社會轉型是指社會從傳統型向現代型轉變的過渡過程。改革開放以來,隨著中國社會整體轉型的漸次加快和社會建設的深度推進,我國教育事業發展取得了巨大成就。與此同時,我們還須清醒地認識到,進一步發展教育事業還面臨諸多困難和挑戰,需要我們從多方面努力,以實現“辦好人民滿意的教育”目標。

一、教育事業發展取得巨大成就

(一)人力資源存量迅速擴大,人力資源水平迅速提高

據統計,1978—2008年,中國各級教育規模中,普通高等教育、普通中學教育、職業中學教育和特殊教育分別增長為23.61、1.23、16.76、13.45倍。①文中數據是依據國家統計局提供的數據計算所得。其中,職業教育起止年限為1980-2008年。見國家統計局.2009中國發展報告[M].北京：中國統計出版社,2009：428;中國統計年鑒2008[DB/OL].[2009/12/30]http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm.到2007年底,全國普及九年義務教育人口覆蓋率達到99.3%,實現“普九”的縣數占全國總縣數的98.5%;中國15歲以上人口平均受教育年限達到8.5年,比1982年提高3.17年,總人口中大學以上文化程度的超過7000萬人,②文中數據主要依據以下文章直接提供或參照計算所得。見李敏誼.改革開放三十年教育事業發展的偉大成就[J].教育學報,2008(6)：17-31;袁新文.為建設人力資源強國奠基(經典中國·輝煌30年)[DB/OL].(2008年10月10日),[2009/12/30]http：//news.xinhuanet.com/politics/2008-10/10/content-10172851.htm.有高等教育學歷的從業人員居世界第二,僅次于美國。到2008年底,實現“兩基”驗收的縣(市、區)累計達到3038個(含其他縣級行政區劃單位207個),占全國總縣數的99.1%,“兩基”人口覆蓋率達到99.3%,[1]基本實現了從人口大國向人力資源大國的歷史性轉變。

(二)基礎教育進入以內涵發展為主的新階段

1986年,全國人大頒布《義務教育法》,明確提出國家實行九年制義務教育,“普九”教育正式起步。2001年,國家對中西部困難學生實行“兩免一補”(免雜費、書本費、補助寄宿生生活費)政策。2006年重新修訂《義務教育法》,開始在西部農村地區全面免除義務教育階段學生的學雜費,2007年擴大到中部和東部地區,2008年擴大到全國。我國在基礎教育階段逐步進入以義務教育為核心,關注兩頭(幼兒教育和高中教育),以內涵發展為主的新階段。

(三)高等教育實現了歷史性的大跨越

1978年到2008年,普通高校招生報名總數約1.28億,錄取總數約5386萬。2008年全國高等教育毛入學率達到23.3%,各類高等教育總規模達到2907萬人,與1978年的85萬在校生相比,飆升34.2倍,①文中數據是依據教育部和國家統計局提供的數據直接引用或計算所得。見教育部：2008年全國教育事業發展統計公報[DB/OL].(2009-07-17)[2009/12/30]http：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/34/info1247820433389334.htm;國家統計局：中華人民共和國國家統計局關于一九七八年國民經濟計劃執行結果的公報[DB/OL].[2009/12/30]http：//www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20020331-15372.htm;國家統計局：2009中國發展報告[M].北京：中國統計出版社2009：428;袁新文.為建設人力資源強國奠基(經典中國·輝煌30年)[DB/OL].(2008年10月10日)[2009/12/30]http：//news.xinhuanet.com/politics/2008-10/10/content-10172851.htm.居世界第一。高水平和重點學科建設不斷取得進展,高校成為國家創新體系的重要組成部分。例如,自1995年中國政府啟動實施“211工程”以來,經過十余年發展,“211工程”學?，F擁有85%的國家重點學科和96%的國家重點實驗室,承擔了全國4/5的博士生、2/3的碩士生和1/2的留學生培養任務,發表的SCI論文數量與1995年相比,增長了近7倍。[2]

(四)民辦教育快速推進

2002年以來,隨著《民辦教育促進法》的出臺,民辦教育進入快速發展階段。2008年,全國共有各級各類民辦學校(教育機構)10.09萬所,各類學歷教育在校學生達2824.4萬人。其中民辦幼兒園83119所,在園兒童982.03萬人;民辦普通小學5760所,在校生480.4萬人;民辦普通初中4408所,在校生428.4萬人;民辦職業初中7所,在校生0.2萬人;民辦普通高中2913所,在校生240.30萬人;民辦中等職業學校3234所,在校生291.81萬人,另有非學歷教育學生 33.21萬人;民辦高校640所 (含獨立學院322所),在校生401.3萬人,其中本科生223.3萬人,?？粕?78.0萬人,另有其他形式教育的學生26.7萬人;其他民辦高等教育機構866所,各類注冊學生92.02萬人。另外,還有民辦培訓機構19579所,834.76萬人次接受了培訓。[1]

(五)職業教育進入黃金發展期

隨著我國社會從傳統型向現代型轉變進程的加快,社會對技能型人才的需求大大增加;隨著城市化進程的加快,2億多農民工從農業崗位向非農崗位的轉移需要培訓;信息化進程的快速推進,使產品周期和技術周期大大縮短。這些都為職業教育的快速發展提供了內在的推動力。與此同時,國家通過制定優惠政策、安排專項資金等方式加大了對職業教育的培育和扶持。例如,國務院分別于2002年和2005年,制定并頒布了《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》和《關于大力發展職業教育的決定》;自2003年以來,中央財政已經累計投入53億元,重點支持了1080個職業教育實訓基地、1235個縣級職教中心和示范性中等職業學校、70所示范性高等職業技術學院的建設,組織實施了“中等職業學校教師素質提高計劃”,完成了1.2萬名骨干專業教師的國家級培訓任務;2007年秋季學期,中央和地方財政投入90多億元作為中等職業學校國家助學金發放,中職學生受資助面達到90%以上。[3]在客觀需求和國家扶持的雙重推動下,我國職業教育進入黃金發展期。據統計,2008年我國職業中學的招生、在校生和畢業人數分別比2000年增長了111.4萬、257.9萬和40.4萬人。②文中數據是依據國家統計局提供的數據計算所的。見國家統計局.2009中國發展報告[M].北京：中國統計出版社,2009：428。

二、教育事業進一步發展面臨的困難與挑戰

(一)教育經費投入不足

改革開放以來,我國教育經費雖然得到快速增長,但在國際上仍然處于較低的水平,遠遠滿足不了教育事業自身發展和辦好人民滿意的教育的需要。從教育經費絕對投入水平來看,目前全世界年人均教育經費已接近500美元(其中美國人均超過了3000美元,日本為人均2000美元,韓國為人均1100美元),[4]而我國2007年人均教育經費僅為919元,③文中數據是依據國家統計局提供的數據計算所得。見國家統計局.2009中國發展報告[M].北京：中國統計出版社,2009：383、428。換算成美元,僅相當于世界平均水平的1/4。從公共教育經費占GDP比例的相對投入水平看,2003年經濟發達國家(OECD參加國)的政府教育經費占 GDP的平均比例已達到5.5%,發展中國家的平均比例已達到4.2%,而我國2007年政府教育經費僅占到GDP的3.32%;④早在1993年,中共中央、國務院制定的《中國教育改革和發展綱要》中就明確提出“：逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例,在本世紀末達到4%。”但迄今為止“,4%”的政策目標尚未實現。李新玲,樊未晨.我國教育經費投入不足造成家庭投入過多負擔重[DB/OL].(2009年04月25日)[2009/12/30]http：//news.xinhuanet.com/edu/2009-04/25/content-11253046.htm;胡瑞文.影響我國教育公平與質量提升的教育經費缺口分析[J].教育發展研究,2007(11)：1-6。從生均經費指數(各級教育生均經費支出占本國當年人均 GDP的比例)看,OECD國家小學、初中的生均經費指數分別為0.20和0.23,而我國僅為0.13和0.16。[4]在今后相當長的一個時期里,我國各級各類教育將同時面臨著繼續提高普及程度、努力推進教育公平和大力提高教育質量三大任務,亟需更多教育經費投入的支撐,教育經費的供求矛盾依然十分突出。

(二)教育機會和資源分配不公平

我國本來就稀缺的教育機會和資源,在城鄉之間、區域之間、學校之間、社會群體之間、社會成員之間的分配和使用中又存在大量不公平的現象。以農民工子女教育問題為例,2007年,全國城市義務教育階段農民工隨遷子女超過765萬。廣東、浙江、江蘇、福建四省最多,在4省就讀的農民工子女小學生占全國農民工隨遷子女小學生的46.3%,初中生為35.5%。這些學生的學習和生存狀況存在大量問題。2001年全國基礎教育工作會議提出以“流入地為主,以公辦學校為主”來解決隨遷農民工子女就讀,當時要求是“進得來,上得起,學得好”。現在看來這個要求實現難度還很大。目前仍有將近170萬農民工子女在城市民辦中小學就讀,占農民工隨遷子女總數的22.1%。這部分民辦學校水平低,收費低,無法保證辦學質量。這使1/5的學生和4/5的學生所受教育存在明顯的不公平。[5]

(三)制度供給存在“缺憾”

科學合理的制度設計是保障和支持教育事業健康發展的基礎,也是高水平教育的標志。一個國家和地區教育水平高不高,要看教育制度設計是否完善合理,制度執行是否規范有效。我們現在一方面是制度設計不盡完善合理,造成不少“尷尬”。例如,北京市高考政策中規定,報名人必須保證“兩籍同具”(戶籍和學籍),方具有報名資格,而這個規定卻與北京人才引進制度相沖突,造成不少北京綠卡持有人的子女不能在北京參加高考的社會問題,從而引起一連串的法律訴訟。另一方面,有些制度在執行過程中缺乏規范,常常變形走樣。比如成人教育、函授教育在實際運行中,經常出現“掏錢換文憑”的現象;再比如很多評價制度在執行中,不僅程序繁瑣復雜,而且經常政出多門,相互抵觸、矛盾,最后使得學校、教師無所適從。

(四)應試教育現狀令人憂心忡忡

雖然我國教育領域早就提出素質教育,并為改變傳統教育模式付出種種不懈努力。但從中國目前實際情況看,依然沒有從整體上改變應試教育的傾向。青少年學生課業負擔沉重,在思想道德、身體素質、心理健康等方面存在的問題讓人憂心忡忡。下面舉兩個實例來說明這種狀況。一例是《中國青年報》2006年1月11日刊載標題為《睡眠嚴重不足初中生要靠咖啡提神》的報道,南京某中學初三年級學生的作息時間表為：早上6時30分起床,中午只有半小時時間吃飯,晚上一般要到夜里12時以后才能睡覺,有時會更晚,為了預防打瞌睡,同學們會喝咖啡提神。另一例是天津《城市快報》2009年3月26日刊登《高考體檢七大項全部合格者不足兩成》一文,該文指出：2009年天津市普通高等學校招生七大項體檢中,全部合格的考生不足兩成。大部分考生因視力、身高、體重、肥胖、色覺異常、乙肝表面抗原陽性、血壓增高、肝功能異常等問題填報志愿受限,而最突出的問題依然是視力不良。在一些學校,因視力原因填報志愿受限的考生超過8成。以犧牲學生身心為代價,換取升學率的提高,這難道不是一種悲哀嗎?

三、促進教育事業發展的路徑選擇

(一)落實教育優先發展的戰略地位

堅持把教育擺在優先發展的戰略地位,是我們黨和國家提出并長期堅持的一項重大方針,也是發揮我國人力資源優勢、建設創新型國家、加快促進社會轉型的必然選擇。胡錦濤總書記在十六屆中共中央政治局第34次集體學習時指出,堅持把教育擺在優先發展的戰略地位,是我們黨和國家提出并長期堅持的一項重大方針,各級黨委和政府要把發展教育作為戰略任務,提上重要議事日程,確保教育優先發展落到實處。落實教育優先發展的戰略地位,就是要全面貫徹黨的教育方針,大力實施素質教育,深化教育改革,提高教育質量,建立起完備的現代國民教育體系和終身教育體系;就是要用“以人為本”的新的教育理念支撐中國教育,以實事求是、與時俱進的理論品格科學合理地制定教育發展的對策,沖破“應試教育”的桎梏;就是要將體現我國教育優先發展戰略決策的一系列教育法規和中央的有關決定落實到基礎教育的各項具體的工作之中;就是要進一步加大教育特別是基礎教育的投入力度,加大教育改革的力度,在確保全民充分享受均衡教育的同時,努力提高教育教學的質量,進而提高全民的素質。

(二)加大財政對教育的投入

我國長期存在教育經費投入不足的問題,雖然近年來教育經費有明顯增加,但從世界范圍內來比較,仍存在較大差距。為了提高政府財政對教育的投入水平,為建設人力資源強國提供充足的資源,應注意以下幾個方面：首先,提高各級政府對教育資金財政投入的認識。在我國,教育經費投入不足的一個重要因素在于一些政府部門對教育重要性認識不足,他們沒有清醒地看到實施科教興國戰略對國家對民族未來的深遠意義,沒有真正認識到教育在知識經濟時代將產生的基礎性作用,加上在實踐中存在嚴重的短視行為,不舍得在周期長見效慢的教育上多投入,當教育的需求同其他事業相矛盾時,往往先“擠”教育。其次,建議制定教育投資法,保障教育投資的穩定來源。在提高各級政府對教育重要性認識的前提下,以法律的形式對財政性教育經費支出的數量指標固定下來是十分必要的,只有將相關指標以法律的形式加以確定,才能規范政府行為,便于社會監督。同時還要加強各級人民代表大會對同級政府預算的審查監督,凡教育經費支出未達到整個財政支出比例指標的預算,均不予通過。各級預算中的教育經費支出應該單列出來,可以設置“教育經費類”級科目,匯總反映目前散布在各級各類政府部門的教育經費支出狀況。最后,加快費稅改革的步伐。統一政府收入和財政收入的口徑,將應該由財政統一管理的資金全部納入預算內管理,逐步提升稅收占 GDP的比重。根據有關專家估算,對各種稅外收費項目通過“費改稅”和“規范費”兩種辦法加以規范并納入財政預算管理之后,我國財政收入在 GNP中的占比可望達到25%左右,這樣就可以有效增強政府宏觀調控的能力,加大財政對教育投入的力度。[6]此外,在具體論證的基礎上,可以嘗試開辟一些合理的資金來源途徑。例如,發行教育公債、教育彩票等,都可以補充教育投入的資金。

(三)全力促進教育公平

針對教育機會和資源分配和使用不公平現狀,促進教育公平,首先要擴大教育供給,提供能夠滿足人民需求的充分的教育機會;其次,建立公平、合理的公共教育資源分配機制,政府所負責提供和配置的公共教育資源分配機制應在均等地配置到每一個受教育者的基礎上,還應充分考慮弱勢群體的正常發展需求,將部分公共教育資源針對性地配置到受教育者身上,體現補償性。最后,落實好具體推進教育公平的政策,包括全面落實好家庭經濟困難學生資助政策,普通高中家庭經濟困難學生資助政策,支持民族地區教育發展,實施高校陽光招生政策,規范辦學行為和教育收費,建設平安健康文明和諧校園等。

(四)全面推進素質教育

胡錦濤總書記強調指出：“全面實施素質教育,核心是要解決好培養什么人、怎樣培養人的重大問題,這應該成為教育工作的主題?！比嫱七M素質教育,要堅持育人為本、德育為先,把立德樹人作為教育的根本任務,著力培養學生創新精神和實踐能力。要堅決克服“應試教育”的錯誤傾向,下大決心下大力氣使義務教育階段學生從過重的課業負擔中解放出來,實現德智體美全面發展。要營造有利于青少年學生成長的良好環境,積極推動校外活動場所和愛國主義教育基地建設,優化青少年成長環境;加大校園周邊環境綜合治理力度,進一步凈化網絡環境和社會環境;鼓勵青少年積極參加社區服務;建立健全齊抓共管的體制機制,促進形成家庭、社會和學校共同推進的局面。建設和完善有利于推動素質教育的教育教學評價、監測和督導機制。

(五)處理好量力而行和盡力而為的關系

辦好人民滿意的教育,是我們黨作出的鄭重承諾。改革開放以來,我國的教育事業取得長足進展,縮小了同其他國家的差距,但同時也激發了社會對教育的高預期,特別是我國人均 GDP超過3000美金①2009年12月25日,國家統計局依據GDP核算制度和第二次全國經濟普查結果,將2008年全國GDP總量修訂為314045億元;2008年12月末,人民幣對美元匯率中間價為6.8346元;2008年末,全國人口總數為132802萬人。據以上數據計算,2008年我國人均GDP為3460美元。見經濟普查：去年 GDP修訂后增1.34萬億,增速達9.6%[DB/OL][2009-12-26](2009年12月30日)http：//finance.jrj.com.cn/2009/12/2602556709454.shtml;國家統計局.2009中國發展報告[M].中國統計出版社,2009：151、371。以后,有些人開始以發達國家為參照系來規劃我國從幼兒園到大學階段的教育。這在一定程度上脫離了我們的基本國情。我們在強調“再窮不能窮教育”的同時,也要看到我國教育事業的基礎還不穩固,城鄉、區域、學校、人群之間的發展還不平衡,相當一部分地區普及義務教育和高等教育實現大眾化是在財政投入明顯不足的條件下,由政府、學校以及社會各界采用超常規手段完成的。隨著經濟社會發展和國民教育水平的提高,我國教育體系運行成本會比剛剛普及義務教育時少數人讀高中和大學的階段要高得多,以后還會更高。如果以超越全面小康社會的目標和標準來發展教育,不僅難以為繼,而且不符合人力資源市場規律和經濟社會協調發展的要求。因此,辦好人民滿意的教育,要堅持立足基本國情,既要盡力而為,也要量力而行。[7]既要看到我國經濟總體實力在不斷壯大,又要正視人均水平還比較低,貧富差距大,城鄉、地區發展不平衡;既要看到現代經濟和城市人口對教育的較高需求,又要重視農村教育和中低收入群體的實際情況,還必須充分考慮我國人口眾多、現階段農村人口大規模遷徙和流動等特征。

[1]教育部2008年全國教育事業發展統計公報[DB/OL].http：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/34/info1247820433389334.htm,2009-07-17.

[2]李敏誼.改革開放三十年教育事業發展的偉大成就[J].教育學報,2008,(6).

[3]周濟.解放思想改革創新推動中等職業教育又好又快發展——在2008年度職業教育與成人教育工作會議暨中等職業學校招生工作會議上的講話[J].中國職業技術教育,2008,(11).

[4]胡瑞文.影響我國教育公平與質量提升的教育經費缺口分析[J].教育發展研究,2007,(11).

[5]王湛.中國教育改革發展的成就及其面臨的挑戰與對策[J].群眾,2008,(11).

[6]李冬梅.加大財政對教育投入的探討[J].安徽水利水電職業技術學院學報,2006,(2).

[7]青連斌.十七大精神深度解讀——社會建設篇[M].北京：人民出版社,2008.

嚴振書(1975-),男,中共中央黨校研究生院科學社會主義專業2007級博士研究生,主要從事轉型期社會建設研究。