我國民間組織與政府關系探析

王 晶

(長春工業大學人文學院,吉林長春130012)

我國民間組織與政府關系探析

王 晶

(長春工業大學人文學院,吉林長春130012)

受特殊歷史因素和客觀現實影響,當前我國民間組織與政府之間存在從屬性互補合作關系。在這種關系中,政府占主導地位,嚴格控制公共領域,壟斷公共資源,但不像改革前那樣實行全面干預,而是開放經濟領域和私人領域,允許有限的結社自由。這一關系的建立,賦予中國政府回應社會需求以較大的空間,并且有利于在政府和民間組織之間建立一種非零和博弈的理想治理狀態。

民間組織;公共服務;政策倡導

20世紀70年代以來,民間組織以一種嶄新的姿態活躍于國際舞臺上,在世界各國出現了大量有組織的私人活動和自愿活動的高潮,學界稱其為全球范圍的“結社革命”。在中國,隨著改革開放的不斷深入,市場經濟體制開始全面建立,民主政治不斷發展,中國的社會結構發生了深刻的變化,從過去政府掌控一切的“單位制社會”,逐漸向以各種不同利益主體和各種非營利性的民間組織為基礎的公民社會的方向發展。在這個過程中,政府通過“放權”,不斷推進經濟體制和政治體制改革,加強制度建設,重新建構了國家與社會的關系模式。由于,民間組織是公民社會的重要組成部分,政府是國家事務的代理人,因此,政府與民間組織的關系被看作國家與社會關系在公共治理層面上的一個縮影。

一、民間組織的內涵

(一)民間組織的概念界定

“民間組織”一詞自1998年國務院批準民政部成立民間組織管理局以來,成為正式官方用語,其含義是指,在社會轉型時期,由各個不同社會階層的公民自發成立的,在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性的各種組織形式及其網絡形態。在國際社會,民間組織往往被稱為“非營利組織”、“非政府組織”、“第三部門”、“第三域”、“志愿組織”等。[1](P139)

我國民間組織的內涵極為龐大和復雜,從宏觀的視角看,民間組織主要包括四個不同的部分：一是狹義的民間組織,如社會團體、基金會、民辦非企業單位和商會;二是廣義的民間組織,主要如社區基層組織、農村專業協會、工商注冊非營利組織和境外在華NGO;三是廣義的民間組織,如八大人民團體和事業單位;四是廣義的民間組織,如社會企業。[2](P3)

其中,八大人民團體、事業單位以及絕大多數的社會團體、基金會都是政府發起建立的,官辦色彩濃厚,其數量在民間組織中占絕對優勢。而第一、二部分包括的八種類型民間組織,則被看作我國民間組織的主體部分,因為它們在中國社會轉型中最能體現民間組織的本質特征,對推動中國社會按照構建和諧社會的戰略目標,穩步走向公民社會發揮著最積極的作用。

(二)民間組織的作用

政府作為公共權力的重要載體,由于存在“政府失靈”問題,不是實施社會管理功能的唯一權力核心,民間組織作為社會公共管理的重要主體,可以彌補政府失靈和市場失靈——在公共服務、社會中介、政策倡導、公民參與方面發揮重要的作用。其中,服務性組織打破政府對公共服務的壟斷,為社會提供多元化、個性化的公共產品,滿足人們多樣化的社會需求;中介性組織承接政府剝離出的公共職能,成為政府聯系公眾的橋梁和紐帶;倡導類組織對公共事務進行討論,促進社會的公開化、透明化,為公民有序參與公共事務提供了政府和單位體制之外的新渠道。民間組織的這些特點,可以有效填補社會公共服務的空缺,為中國社會平穩轉型創造了條件。

但是由于受特殊的歷史與國情的影響,我國民間組織在社會功能發揮以及與政府關系方面同西方國家相比還存在極大的差異。

二、我國民間組織與政府關系演變歷程

民間組織最重要的外部關系是其與政府間的關系,這種關系的基本邏輯則來自于國家與社會關系。國內外的許多學者針對公民社會與國家的關系模式提出不同觀點,張霞等人總結了六種關系模式：(1)對抗關系——公民社會與國家之間是一種此消彼長的關系,公民社會越完善,民眾對國家的需求就越小。(2)制衡關系——公民社會制衡國家的權力,強調擴大公民社會的自治范圍,縮小國家的管轄范圍。(3)共存關系——強調強國家和強公民社會的和諧共存。(4)公民社會參與國家——強調民間組織不僅要參與國家事務影響政治、經濟、文化政策,更要參與到基層社區和國際社會的各類活動當中,發揮利益集團的積極作用。(5)互補關系——強調在彌補“政府失靈”和“市場失靈”方面發揮積極作用。(6)從屬關系——公民社會從屬于國家,依靠國家力量調停公民社會內部矛盾、沖突,受國家的控制和影響。[3](P14)前五種關系模式都是針對現代意義上的公民社會進行的劃分,其中共同假設就是公民社會與國家的清晰劃分。而最后一種關系模式則是針對傳統意義的國家和社會而言的。

西方國家自中世紀封建社會建立之初,就有自由結社和公民自治的傳統,并經歷了國家與社會的二元對抗向競爭性合作的關系演變發展歷程。而中華民族也有長期結社的歷史傳統,無論文人結社、慈善結社、經濟結社和宗教結社都非常發達。但歷代官府都一直在抑制社會底層政治結社和政治表達,其基本特征為：通過“編民齊戶”制度,將政府控制延伸到社會底層,通過分戶、告親、遷移等措施抑制宗族和地方勢力的增長,同時,通過“科舉制度”對民眾實行文化和價值觀念的全面控制。[4](P55)因此,民間組織沒有獨立的生存空間,只能以政府的附庸身份存在。

新中國建立后,中國社會體現出一個“總體性社會”的特征,這一時期國家與社會的關系表現為：國家通過“單位制”和“人民公社制”對社會資源實行全面控制和壟斷,運用行政方式整合社會,民間組織在根本上缺乏生存的空間。清理整頓后的民間組織包含兩大類：合法的政治性組織——八大民主黨派;合法的民間組織——依法登記的人民團體、學術研究團體、社會公益團體、文藝工作團體、宗教團體以及符合法律規定的其他團體。其中,人民團體與民主黨派一起,在制度上被作為政治協商制度的重要組成部分,資源上實行財政統一供給,領導人任免通過統戰部門協調。因此,當時真正獨立于政府的民間組織基本已經消失,中國進入了國家統和社會的高度一體化時代。

文化大革命時期,國家處于“有政治、無政府”狀態。政府不僅在經濟產品和社會福利提供方面嚴重不足,而且就連最基本的公共產品提供,如穩定的社會秩序都不能夠保證。同時,大多數民間組織活動停滯或被取締,而各種“紅小兵”、“紅衛兵”組織異常活躍。這類組織最顯著的特點是充分發揮其政治功能,其他社會功能只處于非顯性的地位。因此,這一時期是不同政治權力動用社會力量,重新進行政治資源分配的過程,是國家與社會處于高度混合、重構的變動過程。

綜上所述,在我國歷史中,國家與社會之間一直沒有明顯界限,兩者間的關系始終是一種從屬關系。在這種社會結構下,由于缺乏必要的資源、空間、規范,真正意義上的民間組織根本無法立足,即使存在社團,也只是政府的延伸。

三、當前我國政府與民間組織關系分析

改革開放后,我國政府逐漸將部分職責——經濟、社會福利責任轉移給社會,但在社會領域的自治和經濟領域的市場化方面仍存在巨大的改進空間。具體表現為,一方面,社會領域出現了各式各樣的新型民間組織,并開始廣泛發揮經濟、政治、社會職能,另一方面,社會領域基本仍處于政府的全面控制下,民間組織具有明顯的行政化特點,除了有政府部門和類似于西方公民社會內的公民自我組織外,還存在大量的由政府發起控制的事業單位、民辦非企業單位等政府主導型和政府影響型的民間組織,公民社會與國家之間的界限模糊不清。因此,政府與民間組織關系既不同于改革前的模式,也不同于西方發達國家的模式,而是一種從屬性的互補合作關系。具體地說,這種關系主要體現在以下幾個方面：

(一)從民間組織的結構和行為特征看

首先,在改革開放后出現的新型民間組織中,官方發起建立的民間組織在數量上占絕對優勢,有數據顯示,當前我國總的社團數量為800多萬個,其中人民團體及準政府團體占670萬個,準政府社團占整個社團的83.6%。[5](P303)這些準政府社團,政府對其實行“雙重管理體制”,一方面它們要接受民政部的登記管理,另一方面,還必須有相關的政府部門對其審查核準,保留對其進行日常管理的權限。這樣,政府與民間組織之間就構成了業務審查和指導關系。相反,那些純粹公民自發的民間組織卻很難找到業務主管單位,不能獲得民間組織登記注冊的地位,從而影響其組織建設和發展。

其次,相對于改革開放前,民間組織的自治性雖然明顯增強,但組織治理結構仍然以政府主導型和政府影響型為主,組織自主型的數量只占很少比例,組織的自治程度不高。目前,有三分之二的民間組織,其內部管理人員仍由業務主管部門派遣和任命,或由組織負責人提名并得業務主管部門批準,這就使得民間組織喪失了本組織的人事任免權。

另外,從資源結構上看,我國民間組織的資源結構單一,更多依托于政府,其辦公場所、活動經費主要依賴于政府的撥款和補貼,自身的營業性收入和社會捐助比例過低。這就導致民間組織獨立性的缺失和政府控制力的進一步加強。

從活動領域來看,我國民間組織的主要活動范圍大都局限于政府認可、歡迎的社會領域當中,例如教育、扶貧、環保、行業服務等。

但與西方相比,我國民間組織的行為方式大都較為溫和,即使是維權類組織,也很少采取罷工、游行類的維權方式。

(二)從民間組織的社會功能發揮角度看

在社會功能上,民間組織和政府都是進行公共治理實現公共價值的主體。政府通過公共財政提供公共服務,通過制定公共政策協調各行為主體提供公共產品,民間組織通過提供公共服務和政策倡導促進公共價值。從我國現狀來看,政府與民間組織在發揮社會功能方面存在明顯的官民失衡的特點,因此,在社會功能上,二者是從屬性互補合作關系。

在公共服務提供方面,政府和政府主導型民間組織承擔了絕大多數職責,具有主導地位,而一些民間組織在這方面則處于明顯的弱勢。政府主要負責提供的公共產品包括純粹的公共物品,如外交、安全、環境、秩序,以及具有外部性的公共福利,如公共交通、義務教育、基本醫療保障和殘疾人保障等。而非官辦民間組織提供的公共服務主要分布在政治敏感性低、權利和利益含量較低的社會領域,如教育、文化、環保、扶貧開發等領域。與政府統一、層級、全面的服務模式不同,民間組織在提供公共服務的過程中,更凸顯其服務是貼近社會的、多元化選擇的、公民個體基礎的以及參與式的特點。

此外,政府購買公共服務的模式相對也比較單一。從我國各地政府購買公共服務的實踐來看,主要有三種購買模式：一是競爭性購買,二是非競爭性購買,三是形式性購買。目前,我國絕大多數政府購買公共服務實踐都屬于形式性購買,競爭性購買和非競爭性購買數量很少。“形式性購買”的突出特點為：在購買關系中,民間組織與政府之間存在依賴關系,在法律上,雖然民間組織具有獨立法人資格,但其決策、人員選拔、激勵方面仍然受控于政府。此外,在購買過程中,不存在市場競爭和競標程序,因此,組織在提供公共服務的過程中,很難有效彌補政府失靈和市場失靈。

在公共政策參與和倡導方面,我國民間組織表現出參與有余而倡導不足的特點。目前,我國民間組織政策參與倡導渠道主要有兩種：一是“建設性提議”,另一個是“利益表達”。自上而下建立的民間組織,特別是八大人民團體就是通過“建設性提議”這一渠道與政府保持正式、經常性的溝通。該渠道要求民間組織只能在政府設定的議題范圍內展開討論,發表不同觀點,其目的是為更好服務于政府設立的總體規劃目標提出建議,建議的內容是如何做,而不是做什么。因此,在這一過程中,民間組織在代表公民利益,反映民間立場方面起到的作用會受到一定限制。另外,自下而上建立的民間組織,雖然最能體現民間利益和公眾聲音,但是由于缺乏正式渠道同政府對話,因此只能通過“利益表達”發揮政策參與和倡導作用。他們通過游說、政策提議甚至抗議和游行的方式督促政府在某項政策中考慮不同利益群體尤其是弱勢群體的利益,但最終對預期目標的實現往往有限。由此可見,我國民間組織在反映民間立場、平衡多元利益等方面發揮的作用還是相當有限。

四、結語

綜上所述,我國政府與民間組織關系是一種從屬性互補合作關系。在這種關系模式中,政府占主導地位,嚴格控制公共領域,壟斷公共資源,但并非像改革前那樣實行全面干預,而是開放經濟領域和私人領域,允許有限的結社自由。不同的組織擁有不同程度的結社自由權利,與政府也保持著不同程度的聯系。其中,絕大多數民間組織的建立并非基于人們的自愿結社,而是由政府發起,這類組織更多代表的是政府的利益而非組織成員的利益。雖然,這種從屬性的互補合作關系與西方發達國家的平等合作關系具有毋庸置疑的差異,但是這種差異的存在與我國特殊的歷史和現實條件有著密切關系。脫離歷史和現實因素,憑空追求和建立像西方政府與民間組織之間平等合作關系,不但不能有效地解決經濟、社會問題,相反很有可能危及政府權威,不利社會穩定。因此,從屬性互補合作關系模式的建立不僅是中國的現實,而且它賦予中國政府回應社會需求以較大的空間,并且有利于在政府和民間組織之間建立一種非零和博弈的理想治理狀態。

[1]李芹.試論民間組織的非營利性及與政府的關系[J].山東大學學報,2005,(3).

[2]王名.民間組織的發展及通向公民社會的道路[A].王名.中國民間組織30年——走向公民社會[C].北京：社會科學文獻出版社,2008.

[3]張霞,張智河,李恒光.非營利組織管理[M].濟南：山東人民出版社,2004.

[4]劉培峰.擴展中的公民結社權[A].王名.中國民間組織30年——走向公民社會[C].北京：社會科學文獻出版社,2008.

[5]康曉光,盧憲英,韓恒.改革時代的國家與社會關系[A].王名.中國民間組織30年——走向公民社會[C].北京：社會科學文獻出版社,2008.

王晶(1973-),女,碩士,長春工業大學人文學院講師,主要從事非營利組織問題研究。