我國城鄉(xiāng)居民收入分配差距狀況、成因及公共政策分析

英寶有

(遼寧省交通高等專科學(xué)校,遼寧沈陽110122)

我國城鄉(xiāng)居民收入分配差距狀況、成因及公共政策分析

英寶有

(遼寧省交通高等專科學(xué)校,遼寧沈陽110122)

隨著改革開放的深入發(fā)展,中國社會發(fā)生了巨大的變化：我國城鄉(xiāng)居民的收入分配差距拉大,基尼系數(shù)也到達了歷史新高,造成了民眾的不滿情緒,威脅社會的穩(wěn)定。本文從三個方面,即目前我國城鄉(xiāng)居民收入分配差距狀況及影響、我國城鄉(xiāng)居民收入分配差距的政策成因及解決我國城鄉(xiāng)居民收入分配差距的政策措施,來探討在我國建立社會主義和諧社會過程中,在收入分配政策上如何體現(xiàn)公平正義。

城鄉(xiāng)居民收入分配差距;成因;公共政策;對策

收入分配是一個綜合性的名詞,它是一個包含許多相似、相近或者相對概念的名詞。只有弄清楚它的真正含義,才能更好地理解問題的實質(zhì)。不能混淆收入分配和財富分配,財富分配是指國民收入的分配,分配的物質(zhì)對象是一年內(nèi)勞動者創(chuàng)造的價值;不能混淆收入分配和經(jīng)濟分配。[1](P184)經(jīng)濟分配主要分配某個特定社會在一定時期內(nèi)生產(chǎn)的社會產(chǎn)品及長期積累的社會財富。[1](P184)收入分配則是在國民收入分配的基礎(chǔ)上進行的,通過稅收等政策工具進行收入分配的最終結(jié)果,即“個人可支配收入”。[1](P184-185)我國的個人收入分配制度是以按勞分配為主體,按勞分配與生產(chǎn)要素按貢獻分配相結(jié)合的多種分配方式并存。

一、目前我國城鄉(xiāng)居民收入分配差距狀況及影響

1.城鄉(xiāng)居民收入分配差距的狀況。中國一直存在相當(dāng)大的城鄉(xiāng)差別。城鄉(xiāng)居民收入差距比城鎮(zhèn)居民之間和農(nóng)村居民間要大。近年來,全國農(nóng)民人均純收入連續(xù)增長緩慢,城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大。自20世紀(jì)80年代中期開始,農(nóng)民的收入增長放緩,城鄉(xiāng)的差距開始拉大。近年的數(shù)據(jù)表明,1998—2000年我國城鎮(zhèn)居民人均收入分別為5458元、5888元和6316元;而農(nóng)村人均收入分別為2162元、2210元和2253元。城鎮(zhèn)居民的收入分別是農(nóng)村居民的收入的2.52倍、2.66倍和2.80倍。[1](P192)這遠遠超過了其他國家1.7倍的數(shù)據(jù),并且還存在增大的趨勢。

1997年以來,農(nóng)民收入已連續(xù)7年低速增長,不及城鎮(zhèn)居民收入的1/5。城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大,由20世紀(jì)80年代中期的1.8∶1左右,擴大到3.2∶1。[2](P180)從1997—2003年,六年時間農(nóng)村的人均純收入總額增加了532元,但是城鎮(zhèn)居民在這六年里人均純收入總額增加了3312元,也就是每年增加552元。[3](P160)由此可見,我國的城鄉(xiāng)收入有非常大的差別,農(nóng)民六年的增加額還不如城市一年的多。

2.城鄉(xiāng)居民收入差距的負面影響。著名經(jīng)濟學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者劉易斯曾評價：“收入分配的變化是發(fā)展進程中最具有政治意義的方面,也是最容易誘發(fā)嫉妒心理和社會動蕩混亂的方面”。目前,我國城鄉(xiāng)差距被普遍認為已經(jīng)超過了基尼系數(shù)的警戒線,也超過了城鄉(xiāng)差距的社會容忍度,影響到部分農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展,造成了不良的負面影響。例如,在政治上,容易出現(xiàn)農(nóng)村居民針對城市居民的仇富心理,導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的對立,不利于城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展,導(dǎo)致社會不穩(wěn)定狀況的出現(xiàn),影響我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展;在經(jīng)濟上,容易出現(xiàn)城鄉(xiāng)資源不合理配置,流通不暢,影響我國經(jīng)濟效率的提高,放緩社會發(fā)展的步伐;在社會風(fēng)氣上的影響相當(dāng)明顯,容易導(dǎo)致城市人看不起農(nóng)村,農(nóng)村敵視城市的不良現(xiàn)象,社會的治安會受到威脅,社會風(fēng)氣每日愈下,人們的心態(tài)不健康。

二、我國城鄉(xiāng)居民收入分配差距的政策成因

我國目前的城鄉(xiāng)居民收入分配差距現(xiàn)狀是與我國實行的政策密切相關(guān)的。造成我國目前城鄉(xiāng)居民收入分配差距現(xiàn)狀的原因是多種多樣的。其中,既有體制的原因,也有政策的原因,既有歷史因素,又有現(xiàn)實因素。本文主要從政府政策原因進行分析。政策的不完善、不配套,以及某些特殊政策都對擴大城鄉(xiāng)居民收入差距起到了一定的作用。我國目前城鄉(xiāng)居民收入分配差距現(xiàn)狀主要是由計劃經(jīng)濟時代的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策造成的,這一政策向城市偏向,維持“以農(nóng)補工”、“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”。

1.戶籍制度。戶籍制度是影響城鄉(xiāng)收入差距的一個重要的政策性因素。中國長期實行嚴格控制城市人口增長的方針,對城市人口的增長實行政策加指標(biāo)的雙重控制方法。1958年中國政府頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》,確立了一套較完善的戶籍管理制度,以法律形式嚴格限制農(nóng)民進城,限制城鄉(xiāng)間人口流動。這樣把我國的居民人為地劃分為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民。根據(jù)政策規(guī)定,只有少數(shù)幾種特殊情況才有資格申請將農(nóng)村農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城市非農(nóng)業(yè)戶口并遷入城市。戶籍制度把農(nóng)民牢牢地固定在土地上,阻礙了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,使我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。根據(jù)劉易斯的二元經(jīng)濟理論,只要城市部門不斷擴張,農(nóng)業(yè)剩余勞動力就會源源不斷地流入城市部門,如果農(nóng)業(yè)剩余勞動力完全被城市部門吸收,那么二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)會轉(zhuǎn)換,最終城鄉(xiāng)收入差距會消除。而在中國一方面是城市部門的擴張,另一方面又是農(nóng)業(yè)剩余勞動力的滯留,二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得到強化。戶籍制度阻礙了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移,限制了生產(chǎn)要素的自由流動與合理配置,農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率一直維持在較低水平,二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)無法改善,農(nóng)民增收受到制約。此外,戶籍管理制度是農(nóng)村居民在勞動就業(yè)、教育培訓(xùn)、住房、社會保障方面所受到的一系列不平等待遇的制度基礎(chǔ)。

2.二元的計劃生育政策。改革開放以來,我國實行的是城鄉(xiāng)二元計劃生育政策,生育政策在城鄉(xiāng)之間存在巨大差異：城市人口生育政策規(guī)定基本上是每個家庭只能生育一個子女,只有父母雙方均為獨生子女、第一個孩子有嚴重的疾病等幾種特殊情況才可以允許生育兩個子女,政策生育水平大約在平均每個家庭為1.1個子女左右;而農(nóng)村家庭有50%左右生二胎,少數(shù)民族生育率更高且主要分布在西部落后的農(nóng)村,農(nóng)村政策生育水平大約是平均每個家庭為1.6個子女左右。農(nóng)村居民的生育率明顯高于城市居民,因此,導(dǎo)致同一時期農(nóng)村勞動力負擔(dān)系數(shù)要高于城市,這必然對中國轉(zhuǎn)型期的城鄉(xiāng)收入差距產(chǎn)生重要的影響,從而擴大城鄉(xiāng)收入差距。

3.工農(nóng)業(yè)商品剪刀差政策。1953年,政府通過頒布《關(guān)于實行糧食的計劃統(tǒng)購和計劃供應(yīng)的命令》壓低了農(nóng)產(chǎn)品的價格,對農(nóng)產(chǎn)品實行低價“統(tǒng)購統(tǒng)銷”和“合同定購”政策,造成了工農(nóng)業(yè)商品剪刀差。這雖然對我國的原始積累起到了一定的作用,但是也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的重要的政策原因之一。根據(jù)估計,在1950—1978的29年間,政府通過工農(nóng)業(yè)剪刀差獲得了5100億元的收入,由于這一政策,農(nóng)業(yè)利潤外流,農(nóng)民的增收困難。20世紀(jì)90年代以后,糧食、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品還維持在低價位,而工業(yè)消費品價格定位高,這樣,因為剪刀差政策農(nóng)業(yè)資金外流大。另外,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)費用不斷增加,也維護了剪刀差政策。2004年化肥、農(nóng)用柴油等主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲使農(nóng)民增加投入390億元,直接抵消糧價上漲帶給農(nóng)民的部分收入。[4]P110-111)改革開放以后,剪刀差政策受到種種因素的制約,農(nóng)產(chǎn)品的收購價格上升,但是剪刀差的政策至今仍然在起著作用。

4.政府為城鄉(xiāng)提供的公共產(chǎn)品不均等。第一,國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入過低。20世紀(jì)90年代之后,農(nóng)民收入增長幅度趨緩,城鄉(xiāng)收入差距越拉越大,可是農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施水平與城市比較遠遠不是其收入差距的倍數(shù)所能反映的。在我國農(nóng)村,有超過50%的人口尚未飲用自來水,許多居民沒有符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的飲用水,交通網(wǎng)、能源網(wǎng)、信息網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后。這些設(shè)施,在城市是免費或以低收費供給(帶有補貼性質(zhì)),而在廣大農(nóng)村,大部分基礎(chǔ)設(shè)施是村民集資建設(shè)的,比如道路、飲用水、社區(qū)內(nèi)的廣播系統(tǒng)等。第二,國家對城鄉(xiāng)教育投入不均等。我國的教育存在“重城市,輕農(nóng)村”的傾向,城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)教育投入的差別是相當(dāng)大的。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2004)》的相關(guān)數(shù)據(jù),2003年,在每10萬人口中,城鎮(zhèn)擁有中學(xué)數(shù)7.163所(其中高中2.158所),農(nóng)村擁有中學(xué)數(shù)5.114所(其中高中0.130所);每萬人中,城鎮(zhèn)擁有中學(xué)教師數(shù)為54.132人,而農(nóng)村僅為2.2102人。如果考慮基礎(chǔ)教育在質(zhì)量上的差別,那么城鄉(xiāng)之間的教育差別更大。[5](P22-24)

5.城鄉(xiāng)社會保障機會不平等。改革開放以來,城市居民大多可以享受現(xiàn)代社會保障制度,包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等。而在農(nóng)村,沒有類似城市的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度,占中國人口60%左右的農(nóng)民很多不能享受現(xiàn)代社會保障。2003年衛(wèi)生部組織的第三次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查結(jié)果表明,仍有79.1%的農(nóng)村人口沒有任何醫(yī)療保障。目前,我國農(nóng)村也有了醫(yī)療合作,但是由于開展的時間較短,還有很多需要完善的地方。

6.金融資金存貸差政策。金融對經(jīng)濟發(fā)展是非常重要的,改革開放以來,我國金融業(yè)雖取得長足發(fā)展,但城鄉(xiāng)二元的特征也十分明顯,這直接影響了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。城市傾向的金融體制導(dǎo)致金融資源大部分向城市傾斜,主要表現(xiàn)在國家銀行信貸傾向城市和農(nóng)村金融機構(gòu)資金大部分向城市流動。金融資源主要向城市傾斜。國家金融機構(gòu)的資金幾乎全部用于城市的建設(shè)和發(fā)展,投向農(nóng)村的資金很少,與農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位極不相稱。我國農(nóng)村金融政策放貸量小,農(nóng)村存儲的資金大量流向城市,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦理貸款很困難。1995到2004十年間,農(nóng)業(yè)貸款僅占各項貸款余額的4.7%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也僅占5.7%;由于貸款的數(shù)額小,一定程度上制約了農(nóng)村的發(fā)展,僅有信用社可向農(nóng)村提供金融服務(wù)。

7.稅收體制不合理。2004年以前的國家稅收政策對城鄉(xiāng)收入差距加大的作用很明顯。城鄉(xiāng)二元稅制是解放初期的二元稅制遺留下來的。1994年政府進行稅制改革后,在城市建立了適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的現(xiàn)代稅制,大體上解決了城市工商業(yè)積累率過高的問題,理順了政府與工業(yè)以及城市居民的分配關(guān)系。在農(nóng)村,政府盡管對農(nóng)村征收制度進行了一些調(diào)整,但沒有從根本上改變其性質(zhì),農(nóng)業(yè)稅費依舊很高。財政預(yù)算內(nèi)資金不能滿足鄉(xiāng)政府的正常需要,為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金不足,國家授予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收費權(quán),形成了農(nóng)業(yè)稅收、糧食定購制度、收費三足鼎立的農(nóng)村稅費制度,自此,農(nóng)民的稅費負擔(dān)更加嚴重。

三、解決我國城鄉(xiāng)居民收入分配差距的政策措施

要解決當(dāng)前我國城鄉(xiāng)居民的收入分配差距,應(yīng)從改變政府的公共政策入手,政府作為公共政策的制定和執(zhí)行主體,應(yīng)該把政策的出發(fā)點和落腳點定在實現(xiàn)社會公平上,城鄉(xiāng)居民收入過分拉大會對社會公平造成不良的影響,實現(xiàn)社會的公平正義也是建設(shè)和諧社會的核心要義。應(yīng)解決與二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相關(guān)的問題,具體說來,實現(xiàn)社會公平應(yīng)從以下幾個方面入手：

1.破除原有的戶籍制度。給農(nóng)民以真正的國民待遇,使農(nóng)民享有憲法所賦予的每一個公民應(yīng)有的權(quán)利與發(fā)展機會。盡管個別大城市有條件地放開了對農(nóng)民工進城服務(wù)的限制,但是這種放開并沒有真正取消戶籍限制,在這樣的條件下得到工作的農(nóng)民也還不是真正意義上的就業(yè)。目前要盡快將戶籍制度的改革從小城鎮(zhèn)擴大到大中城市,使農(nóng)民擁有與城市居民平等的發(fā)展機會。

2.放開管制。破除城鄉(xiāng)分離的就業(yè)制度,給農(nóng)民平等的就業(yè)權(quán)利。目前,在放開農(nóng)村居民進入城市尋求真正意義的就業(yè)問題上,個別地方在局部領(lǐng)域已經(jīng)進行了有意義的嘗試。如個別地方在公開招聘較低級別的國家公務(wù)員上,允許農(nóng)民享有和城市居民相同的權(quán)利。農(nóng)民在符合國家公務(wù)員錄用標(biāo)準(zhǔn)的條件下可以不受身份限制而成為國家公務(wù)員,這是農(nóng)民就業(yè)問題上具有重要意義的突破,今后應(yīng)該逐步擴大國家公務(wù)員招聘的職位范圍和級別,最終實現(xiàn)黨政機關(guān)、企事業(yè)單位一律對包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民開放,農(nóng)民與市民一樣有到黨政機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位工作和就業(yè)的權(quán)利。應(yīng)該向農(nóng)民提供與就業(yè)有關(guān)的各種服務(wù),為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)科技知識和技能培訓(xùn),讓農(nóng)民能夠擁有職業(yè)培訓(xùn)的機會、平等就業(yè)競爭的機會和享有勞動保護的權(quán)利。

3.消除工農(nóng)業(yè)商品剪刀差政策的影響。政府應(yīng)該關(guān)注農(nóng)民的收入問題,農(nóng)民面臨增收難,就業(yè)難,供子女讀書難以及年齡大了的、沒有勞動能力的農(nóng)民沒有醫(yī)療和社會保障的問題,看病貴,看不起病的難題。政府應(yīng)該出臺相關(guān)的政策保護農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定,這在現(xiàn)在看來,是國家發(fā)展的基礎(chǔ)和穩(wěn)定之基礎(chǔ),如果一個人口眾多的國家沒有農(nóng)民種莊稼,那么整個國家都要面臨饑饉,這是很可怕的,所以政府應(yīng)該適當(dāng)?shù)卦黾愚r(nóng)民的收入,適當(dāng)提高農(nóng)產(chǎn)品,平衡農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品的差距,縮小工農(nóng)業(yè)剪刀差。

4.教育政策。破除城鄉(xiāng)二元教育制度,給農(nóng)民平等接受基礎(chǔ)教育的權(quán)利,真正在農(nóng)村地區(qū)實行和普及義務(wù)教育,明確規(guī)定義務(wù)教育的主要責(zé)任在各級政府,城市和農(nóng)村的中小學(xué)教育一律由政府統(tǒng)一投入,取消農(nóng)民出錢辦教育的做法。要進一步調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入機制,真正把農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任從農(nóng)民轉(zhuǎn)移到政府,將政府對農(nóng)村義務(wù)教育承擔(dān)的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)移到以縣為主,從根本上消除由體制性因素造成的農(nóng)民教育負擔(dān)。

5.建立現(xiàn)代公共服務(wù)制度,使農(nóng)民和城市居民能夠大體平等地享有政府提供的公共服務(wù)。為此,要加大政府對農(nóng)村公共服務(wù)的財政投入,包括教育文化設(shè)施、公共交通、消防、綠化等方面,使得農(nóng)民逐步獲得與城市居民一樣的公共服務(wù)。國家應(yīng)投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)設(shè)施,為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù),在農(nóng)田基本設(shè)施、鄉(xiāng)村道路、鄉(xiāng)村自來水網(wǎng)、鄉(xiāng)村電網(wǎng)、鄉(xiāng)村廣播電視網(wǎng)、鄉(xiāng)村公共電話網(wǎng)等方面加大財政支持力度。勞動者的素質(zhì)是提高勞動效率、促進勞動的公平競爭的重要前提,縮小城鄉(xiāng)差距需要從勞動力的素質(zhì)上縮小距離。政府的政策應(yīng)有利于更多的居民受到教育,為公民提供平等的受教育的機會。

6.建立適當(dāng)?shù)慕鹑谡摺Ｕ畱?yīng)該起到調(diào)節(jié)作用,使農(nóng)村和農(nóng)村經(jīng)濟也享受到金融政策的好處,政府應(yīng)加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè),在城市發(fā)展的同時,也要顧及農(nóng)村的發(fā)展,很好地發(fā)揮城鄉(xiāng)之間的互補作用;加大對農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的放貸力度,使農(nóng)民有資金和機會來發(fā)展特色的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟;改變農(nóng)村的形象,使得農(nóng)村也能吸引外來資金,更好地發(fā)展。

[1]鄧偉志.和諧社會與公共政策[M].上海：同濟大學(xué)出版社,2007.

[2]本書委員會.2006—2007南開政治學(xué)評論[M].天津：天津人民出版社,2007.

[3]關(guān)海庭.執(zhí)政興國之路中國共產(chǎn)黨執(zhí)政面臨的挑戰(zhàn)[M].北京：華文出版社,2007.

[4]吳湘玲.縮小我國城鄉(xiāng)不合理差距的公共政策分析[J].科學(xué)社會主義,2006,(5).

[5]彭真善.縮小我國城鄉(xiāng)居民收入差距的財稅對策[J].稅務(wù)研究,2006,(12).

英寶有(1952-),男,遼寧省交通高等專科學(xué)校黨委副書記,副研究員,主要從事行政管理學(xué)研究。