論清后期黑龍江地方政權(quán)由軍府制向行省制的過渡

李 慧

(黑龍江大學(xué)歷史文化旅游學(xué)院 黑龍江 哈爾濱 150080)

有清一代，黑龍江地區(qū)因其特殊的政治、軍事以及地理環(huán)境等因素的影響，地方政權(quán)的設(shè)置形式不同于內(nèi)地的行省制，而是一直實行以將軍為主體的軍府制。直至清末光緒三十三年(1907年)黑龍江行政體制改革，裁撤將軍，設(shè)置行省，黑龍江地方政權(quán)形式才發(fā)生了重大變革。但這種變革并非一朝一夕所完成，而是經(jīng)歷了由軍府制向行省制過渡的漫長時期，并且有其深刻的社會根源。

一、軍府制下的黑龍江地方政權(quán)

清軍入關(guān)后，黑龍江所在的東北地區(qū)由盛京總管鎮(zhèn)守，大量的八旗官兵開始在此駐防，并逐步形成盛京、寧古塔、黑龍江三將軍駐防體系。一種以將軍為主導(dǎo)，對旗、民分治的軍府制政權(quán)形式逐漸在黑龍江地區(qū)形成。

清初在黑龍江地區(qū)實行軍府制的歷史，可以追溯到寧古塔將軍的設(shè)置。順治九年(1652年)，清政府為抵御沙俄的侵?jǐn)_，“命鑲藍旗梅勒章京沙爾虎達等統(tǒng)率八旗軍駐防寧古塔地方”。[1]“順治十年，置昂邦章京及副都統(tǒng)二人鎮(zhèn)守寧古塔”。[2]康熙元年(1662年)，改稱寧古塔將軍，所轄范圍已大致包括今黑龍江流域的廣大地區(qū)，“西起貝加爾湖以東的鄂嫩河源，東包庫頁島，北抵外興安嶺山麓(包括烏第河流域)，東南達日本海”。[3]乾隆二十二年(1757年)，寧古塔將軍“正式改稱吉林將軍。”[4]

黑龍江將軍的設(shè)置，同樣是為了防御沙俄。“康熙二十二年征羅剎，始設(shè)鎮(zhèn)守黑龍江等處將軍及副都統(tǒng)駐江東岸之愛渾城”[5]，薩布素任黑龍江將軍。此時，“原寧古塔將軍管轄的亨滾河上源支流哈達烏喇河、黑龍江北岸的畢占河以及東流松花江等河流以西的地方劃歸黑龍江將軍管轄。這樣，外興安嶺以南黑龍江中上游的廣大地區(qū)由黑龍江將軍管轄，黑龍江下游和烏蘇里江以東地區(qū)，包括庫頁島在內(nèi)由寧古塔將軍管轄。”[6]而黑龍江真正作為一個獨立政區(qū)建立地方行政機構(gòu)也正是由此開始的。

清朝“于各省分設(shè)八旗駐防官兵，以將軍、副都統(tǒng)為之董轄，雖所司繁簡略異，而職任無殊。”其中特別指出，“惟盛京、吉林、黑龍江將軍，俱以肇邦重地，俾之作鎮(zhèn)，統(tǒng)治軍民，綏徠邊境，其政務(wù)較繁而委任亦最為隆鉅。”[9]

黑龍江將軍自設(shè)立起，即擔(dān)負(fù)著“鎮(zhèn)守黑龍江等處地方，均齊政刑，修舉武備，遂徠部族，控制東陲”[7]的重要職責(zé)。作為黑龍江地方最高行政長官，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)各項軍事以及行政管理事務(wù)，掌管所有旗務(wù)、民刑、賦稅、兵備、防務(wù)、官學(xué)、學(xué)堂等事宜。為了更好地防御和抗擊沙俄，鞏固屯墾戍邊政策的實施，進而加強內(nèi)部管理，在將軍之下，“黑龍江地區(qū)先后設(shè)立了黑龍江(璦琿)副都統(tǒng)、墨爾根副都統(tǒng)、齊齊哈爾副都統(tǒng)、呼倫貝爾副都統(tǒng)銜總管、呼蘭城守尉、寧古塔副都統(tǒng)(歸吉林將軍管轄)、三姓副都統(tǒng)(歸吉林將軍管轄)、阿勒楚喀副都統(tǒng)(歸吉林將軍管轄)等行政管理機構(gòu)，將所屬區(qū)域的各族人民編入八旗，進行管理。”[8]這些行政機構(gòu)均為輔助將軍治理政務(wù)設(shè)置，而將軍的職權(quán)與中央六部并立，且直接聽令于皇帝。這種以將軍為主導(dǎo)的地方政權(quán)對于穩(wěn)定邊疆、抵御外患發(fā)揮了重要功效。

二、黑龍江地方政權(quán)由軍府制向行省制過渡的原因

清代黑龍江地區(qū)的軍府制實行了200余年，在此漫長的歷史時期中，社會政治、經(jīng)濟以及軍事情況都在不斷變化，因此最終導(dǎo)致行省制取代了軍府制。而黑龍江行省制之下的府、廳、州、縣，并不是在清末改革之后才出現(xiàn)的，早在同治年間，清廷即對在黑龍江地區(qū)漢人較為集中的區(qū)域“實行州縣制度”[10]，相繼設(shè)置很多府、廳、州、縣，開始了由軍府制向行省制的過渡。而引發(fā)這種過渡的原因主要有以下兩方面:

其一，移民實邊，漢民涌入。清政府在東北地區(qū)所實行的移民實邊政策經(jīng)歷了招墾、封禁、開禁等不同階段，其重要影響即是引起了人口數(shù)量的極大變化。雖然吉林、黑龍江一度成為封禁的重點區(qū)域，但仍有大量漢族人口從內(nèi)地遷來。尤其到咸豐十一年(1861年)，黑龍江部分地區(qū)實行開禁放墾政策，更有大批漢人涌入，致使黑龍江地區(qū)人口由清初至中葉的45萬人發(fā)展到光緒三十三年(1907年)時，已達到2 577 380人。[11]隨著漢人數(shù)量日增，民事漸繁，急需建立民事機構(gòu)。而當(dāng)時軍府制下的八旗將官多是旗營出身，除了較為重視武功之外，在遇到旗民糾紛時又不免有偏袒旗人的現(xiàn)象。因此，黑龍江將軍多次上奏請設(shè)民官，以加強對當(dāng)?shù)孛袢说娜嬷卫怼Ｍ卧?1862年)，清政府在呼蘭地區(qū)設(shè)置呼蘭廳同知就是最好的例證。咸豐十年(1860年)，黑龍江將軍特普欽奏請在呼蘭地區(qū)開墾事宜獲批后，不僅土地得到有效開發(fā)，呼蘭地區(qū)人口也在大幅增長，佃民日眾，煙戶漸繁。由此造成民事增多，“案牘繁增，倍于往昔”的復(fù)雜局面，而“聽訟詰奸，均非武職所長”[12]，遂增設(shè)一名理事同知，專門負(fù)責(zé)賦課及旗民交涉等事件，以此來加強對該地民政事務(wù)的管理。

此外，在黑龍江東部地區(qū)所設(shè)置的綏芬廳、依蘭府，同樣是因為人口原因而增設(shè)的。“隨著邊防的鞏固，土地的開發(fā)和人口的增加，三岔口這一墾荒的中心地帶，逐漸地形成市井，而發(fā)展成此地的政治、經(jīng)濟中心。光緒二十八年即由招墾局改為綏芬廳。”[13]吉林將軍達桂也曾在奏請中指出:“三姓地方為吉江門戶，又為松花、牡丹兩江匯流東下之區(qū)，多沃壤，戶口殷繁，擬于該城設(shè)知縣一員，名曰依蘭府。”[14]這些都是行省制建立前，因受到移民實邊政策及民人增加的影響而在黑龍江地區(qū)設(shè)置的民事機構(gòu)。

其二，邊疆危機不斷升級。19世紀(jì)以后，清王朝深陷于內(nèi)憂外患的危機之中。沙俄將黑龍江并入自己版圖的野心繼續(xù)蔓延，多次派考察隊刺探有關(guān)黑龍江航運及當(dāng)?shù)氐牡乩砬闆r。而“吉林和黑龍江的將軍很少注意到滿洲邊地的發(fā)展事務(wù)”，[15]加之為鎮(zhèn)壓國內(nèi)太平天國運動，大批的黑龍江八旗被調(diào)離，邊患危機不斷升級。《璦琿條約》和《北京條約》使我國東北100多萬平方公里的土地被侵蝕，沙俄不僅在這片廣袤的土地上建村、移民，還蓄意向中國內(nèi)地種地、蓋房，“僅一八六一年至一八六四年，沙俄移民在黑龍江南岸八、九個地方，就非法種地達幾百坰”。[16]光緒二十六年(1900年)江東六十四屯慘案再一次使我國邊疆領(lǐng)土遭到蠶食，沙俄繼續(xù)在這些土地上廣建村屯，大力發(fā)展基層政權(quán)，從而便于將更多軍事力量進一步向我國邊疆轉(zhuǎn)移。與此相比，清朝在黑龍江邊疆的基層政權(quán)建設(shè)起步晚、發(fā)展慢。人口規(guī)模小，則無法為邊疆軍事提供必需的人力、物力、財力；邊患空虛，則更助長了侵略者的占領(lǐng)野心。因此，此時黑龍江將軍、副都統(tǒng)的軍事管轄已無法滿足民政建設(shè)的需要，而鞏固邊疆實力、加強邊疆地區(qū)的民政建設(shè)則逐漸被清政府提上日程。因為，不斷完善民政機構(gòu)建設(shè)并使黑龍江地方政權(quán)形式向行省制過渡，不僅能有效管理當(dāng)?shù)厝丝冢€可以拉近黑龍江地區(qū)與內(nèi)地行政機構(gòu)之間的差距。只有邊疆人口富庶，機構(gòu)健全，才能有效的提高防御能力。

三、黑龍江地方政權(quán)由軍府制向行省制過渡的進程

由于上述內(nèi)、外兩方面原因的影響，黑龍江地方政權(quán)發(fā)生了重要變化。在軍府制下設(shè)置的府、廳、州、縣加大了對黑龍江地區(qū)民事管理的力度。其設(shè)置的進程大致如下:

(一)黑龍江將軍管轄范圍內(nèi)設(shè)置府、廳的情況

同治元年(1862年)，清政府在呼蘭城內(nèi)設(shè)呼蘭廳同知，兩年后，呼蘭廳同知遷往巴彥蘇蘇(今巴彥縣城)。光緒三十年(1904年)呼蘭廳升至為府，治理呼蘭城。呼蘭廳是黑龍江地區(qū)最早設(shè)置的廳。

此外，清政府在黑龍江地區(qū)于“光緒十一年，設(shè)綏化廳……三十年升廳為府。”[17]光緒三十年(1904)，在海倫圍場之地設(shè)置的通肯副都統(tǒng)升為海倫直隸廳。光緒三十一年(1905年)，齊齊哈爾地區(qū)設(shè)黑水廳撫民同知，這即是改革后所置龍江府的前身。

(二)黑龍江東部地區(qū)吉林將軍管轄范圍內(nèi)設(shè)置四廳一府，即賓州廳、五常廳、雙城廳、綏芬廳、依蘭府

“光緒六年，建城葦子溝，置賓州廳。二十八年直隸”；[18]光緒七年(1881年)，設(shè)五常廳；光緒八年(1882年)，設(shè)雙城廳。光緒二十八年(1902年)，改招墾局為綏芬廳。而依蘭府為“光緒三十一年改置”[19]

(三)州、縣設(shè)置情況

清末黑龍江地方政權(quán)改革前設(shè)置的州，除光緒“三十一年，置臨江州”[20]以外，因“黑龍江將軍達桂等奏:江省屬境遼闊，非添設(shè)地方各官，不足以資治理”，于是在“巴彥蘇蘇地方，另設(shè)知州一員，名曰巴彥州，并設(shè)吏目一員”。[21]

黑龍江地區(qū)設(shè)縣較晚，雍正四(1727年)年十二月曾設(shè)置泰寧縣，后因不便管理，于雍正七年(1729年)裁撤。此后，長壽縣(今延壽縣)為光緒“二十八年改置，隸賓州直隸廳”[22]。隸屬于吉林依蘭的縣為大通縣和湯原縣，均為光緒三十一年置。而黑龍江地區(qū)設(shè)置的縣自光緒三十年(1904年)至光緒三十二年(1906年)主要有:蘭西縣、木蘭縣、青岡縣、余慶縣以及拜泉縣。[23]這些州縣的設(shè)置，在漢人及地方的管理上起到了重要的作用，為日后黑龍江地方政權(quán)的全面改革奠定了重要基礎(chǔ)。

四、清末行政改革與黑龍江地方政權(quán)由軍府制向行省制過渡的終結(jié)

黑龍江地區(qū)軍府制下設(shè)置的府、廳、州、縣，不僅使黑龍江地區(qū)的行政機構(gòu)得到了逐步完善，而且在卓有成效地管理當(dāng)?shù)厝丝诘耐瑫r，也推動了黑龍江地區(qū)土地的開發(fā)及地方經(jīng)濟的發(fā)展，使黑龍江地方政權(quán)逐漸走上行省制的軌道。正是因為這種過渡時期治理民事的機構(gòu)普遍設(shè)置，才使得清政府更加意識到，在復(fù)雜的政局形勢下，在黑龍江地區(qū)乃至東三省實行行省制的時機已經(jīng)成熟，于是開始了清末黑龍江地方政權(quán)的最終變革。

光緒三十三年(1907年)4月，清政府準(zhǔn)奏《東三省督撫辦事要綱》及《東三省職司官職章程》，拉開了東三省行政體制改革的序幕。改革中廢除了盛京、吉林、黑龍江三將軍，建立奉天、吉林、黑龍江行省，巡撫成為一省最高長官。黑龍江地區(qū)在原有行政建置的基礎(chǔ)上設(shè)置的道、府、廳、州、縣規(guī)模逐漸擴大，至清末共有璦琿兵備道等五道、黑河府等十四府、璦琿直隸廳等九廳、巴彥及綏遠二州、長壽縣等十四縣，由此完成了黑龍江地方政權(quán)由軍府制向行省制的徹底改革。

縱觀黑龍江地方政權(quán)由軍府制向行省制過渡的歷程，府、廳、州、縣的相繼設(shè)立為最終的改革奠定了堅實基礎(chǔ)。而過渡的終結(jié)——清末黑龍江地方政權(quán)改革，不僅改變了黑龍江地區(qū)以往單一的八旗管理體制，而且形成了有利于地方管理發(fā)展的政權(quán)體系，初步實現(xiàn)了軍事與民政的分離，提高了政府的行政職能，加強了政府對地方的治理，在維護社會穩(wěn)定、開發(fā)和保衛(wèi)邊疆上也起到重要作用。同時，加速了黑龍江地區(qū)地方政權(quán)的近代化進程。

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