道路交通事故社會救助基金法律問題研究

解 可

（吉林大學法學院 吉林 長春 130012）

道路交通事故社會救助基金，能夠填補機動車強制責任保險因保險技術上或法律邏輯上無法補償受害人損害的漏洞，是機動車強制責任保險制度的重要補充，是國家法制人性化的重要體現，具有十分重要的意義。

一、道路交通事故社會救助基金的歷史沿革

2003年10 月28 日通過的《道路交通安全法》第19規定：國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金。這是我國第一次以法律的形式明確要求設立道路交通事故社會救助基金，但沒有具體內容的規定。2006年3月21日頒布的《機動車交通事故責任強制保險條例》，僅對道路交通事故社會救助基金的資金來源、救護范圍、救助性質、追償權等內容做了原則性規定，其第26條規定：“救助基金的具體管理辦法，由國務院財政部門會同保監會、國務院公安部門、國務院衛生主管部門、國務院農業主管部門制定試行。”然而直到2009年9月10日，《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》才由財政部、保監會、公安部、衛生部、農業部等5部門聯合發布，并于2010年1月1日開始施行。至此，我國道路交通事故社會救助基金法律體系正式形成。

二、道路交通事故社會救助基金的基本理論

（一）基本涵義

道路交通事故社會救助基金（以下簡稱：救助基金）是指為符合法定條件的道路交通事故中的受害人提供補充性救濟的社會專項基金。設立救助基金的目的，在于避免出現在道路交通事故受害人因加害人未投保強制汽車責任保險或肇事逃逸等情況下，無法憑借機動車強制責任保險來保護自身權益的不利益狀態。其目標是為道路交通事故受害人提供全方位、無漏洞的損害救濟，使其可以獲得更加及時、有效、充分的保障。

（二）基本本質及原則

道路交通事故社會救助基金是我國機動車強制責任保險制度的一個重要補充，其主要目的是為了彌補機動車強制責任保險的不足，全面保障交通事故受害人的利益。因為，機動車強制責任保險制度是以投保人對第三人造成損害的責任為標的，“無責任則無賠償”，而在交通事故當中，會出現機動車沒有責任或者有責任的機動車逃逸，甚至是受害人自己的過錯需自己承擔責任的情況。在這種情況下，機動車強制責任保險是無能為力的，必須引入救助基金制度，保障受害人及時得到救治。根據《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》的規定，救助基金具有社會救助基金的性質。所謂社會救助是指當公民難以維持最低生活水平時，遭受自然災害或者不幸事故時，由國家和社會按照法定程序和標準向其提供保證其最低生活需求的物質援助，以使他們能夠維持生活，繼續生存下去。救助基金的救助對象具有選擇性，只包括對沒有參加機動車第三者責任強制保險的機動車，以及肇事后逃逸的機動車造成的事故受傷人員的搶救費用，或者對搶救費用超過責任限額的，進行先行墊付。并且，救助基金的救助內容具有限定性，只包括對“道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用”，進行先行墊付，也符合社會救助“為被救助者提供的是合乎人道的生活保障條件或者是與其特殊需要相適應的經濟幫助，以使其有能力自助”這一標準。最后，道路交通事故社會救助基金是由國家通過《道路交通安全法》和《機動車交通事故責任強制保險條例》設立的，并且是在不要求被救助者預先繳費的情況下提供的公共援助，符合社會救助“由國家(通過政府或其所屬機構)依據法律或者相應的政策實施救助活動”這一標準。

救助基金的基本原則是補充性原則。補充性原則是指在交通事故中受害人窮盡其他方法還是無法彌補其損失時，救助基金才在其請求填補損害的限度內給予補償。救助基金的補償義務，對保險人、加害人或其他賠償義務人而言，居于補充地位。受害人已從加害人或各種保險處獲得賠償和補償，救助基金在進行補償時，都應該予以相應地扣除。因此，當受害人向救助基金請求補償時，需要證明其未領受其他保險給付，或擔保其在獲得其他保險給付后，能夠返還其已領受的救助基金。同時應以受害人已經從加害人或其他保險人處獲得賠償或補償為標準行使扣除權，因為救助基金屬于補充的債務主體，在加害人有資力賠償時，就沒有救助基金予以補償的必要，所以應加以扣除。但是受害人在現行條件下至少應該證明機動車交通事故賠償義務人的無資力性或無法向賠償義務人進行索賠，才能向救助基金請求補償。這種作法不僅可以避免受害人從加害人和社會救助基金處獲得雙重補償后，社會救助基金還須再向其求償的情況，而且還可以適度強調補充性原則，從而使受害人迅速獲得損害填補。

（三）救助基金的構成

一是來源于機動車強制責任保險的保險費。如前所述，救助基金的目的，在于填補機動車責任保險因保險技術上或法律上無法補償受害人損害的漏洞。因此，救助基金的來源應該由機動車強制責任保險中的所有危險單位平均分擔，即大部分來源應由機動車保有人繳納的保險費來分擔，而不應由政府撥款支付。實質上就是機動車交通事故危險的產生，是由利用該機動車的人所造成，因而產生的損害應由其承擔，而強制機動車責任保險對受害補償有窮盡時，應強制此等制造社會危險的人，對補償受害人損害另一制度的社會救助基金，承擔資金來源的義務。應在被保險人交納的保險金中扣除一部分，上繳到社會救助基金之中。否則另外要求被保險人再另行上交社會救助基金的費用，與現實情況相違背，難以保證社會救助基金來源充足。二是來源于代位求償的方式。救助基金對交通事故受害人的補償，是代替機動車交通事故的責任者，承擔對受害人的賠償責任。因此，救助基金的補償受害人對于應負終局責任的賠償義務人請求損害賠償的權利就法定地、當然地移轉給救助基金，這種代位向實際賠償義務人所求償而得的金額，自然成為救助基金的來源。三是來源于救助基金所產生的孳息。所謂孳息是指物或權利的收益，可以分為天然孳息和法定孳息。法定孳息，指物依法律關系而產生的收益，包括利息，租金等。天然孳息，自脫離原物時起，由享有取得權利的人取得。法定孳息由享有取得權利的人按法定方式、約定方式或者交易習慣取得。所以，救助基金來源于法定孳息。四是來源于其他收入。比如贈與和捐助。此外，也可以把對未按照規定投保機動車交強險的機動車的所有人、管理人的罰款納入救助基金的來源，這樣既可以充實救助基金的救助補償能力，又可以體現對未按照規定投保機動車交強險的機動車的所有人、管理人的懲罰功能，以體現社會公平正義。

（四）救助基金的代位權

機動車強制責任保險為了貫徹保護交通事故受害人的立法目的，使無法自機動車強制責任保險中保險人處獲得補償的受害人，例如肇事機動車未投保、肇事機動車逃逸等情況，都能獲得基本的、及時的保障，而設置救助基金。但是為了防止受害人雙重受償，維持救助基金收支平均，并使加害人承擔所應擔負的損害賠償責任，以維護社會公平，都需要給予救助基金代位求償權。因此，救助基金的代位求償權是一項世界性的制度設置。我國的救助基金代位求償權應重點規制以下兩方面。一是代位求償的范圍。救助基金應該在其給予交通事故受害人的補償金額范圍內向賠償義務人進行代位求償，因此其求償范圍應以給付受害人的補償金額為準。但除請求償還救助基金所支付的金額外，是否還可以一并請求從補償受害人時起的利息以及所支出的事務費用，學者們有不同觀點。筆者認為，首先，救助基金對受害人進行補償后，受害人的權利在其受補償的范圍內，已經法定地、當然地移轉給救助基金，因此救助基金有向賠償義務人代位求償時，自然可以一并請求其自補償受害人時起的利息。其次，受害人和救助基金為了從賠償義務人處獲得賠償所支出的費用，比如受害人與救助基金因對殘廢等級有所異議，而支出的鑒定費用；救助基金到事故現場的勘驗費，以及處理肇事逃逸事件，所支出的交通費、差旅費、照相費等費用，基于維護救助基金利益的目的，都應該也必須向賠償義務人（交通事故加害人）請求償還。因此，救助基金代位求償的范圍以給付受害人的補償金額為準，同時包括從補償受害人時起的利息以及所支出的相關事務費用。二是代位求償的對象。救助基金行使代位求償權的對象應該是賠償義務人（交通事故加害人）。但當救助基金因肇事車輛無法查明而向受害人進行補償后，最終查明肇事車輛已投保機動車強制責任保險時，救助基金能否向承保該肇事車輛的保險人進行求償？筆者認為，救助基金既然是承擔對交通事故受害人的補充救濟，其就應以補充性為原則，在窮盡所有救濟手段后方能給以受害人救助。而承保機動車的保險人已經收取了保費，就應當承擔相應給付保險金的義務，否則就構成不當得利。因此，維護救助基金向保險人進行求償的權利，即機動車強制責任保險的賠償義務人除包括加害人、所有人外，還應包括保險人，保險人亦是依法應對受害人負損害賠償的人。

三、現行道路交通事故社會救助基金存在的問題

現行的以《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》為主要內容的道路交通事故社會救助基金制度體系，存在目的不清、性質不明、范圍過窄、來源單一等問題。

一是目的不清。救助基金的救助范圍是交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用，其中搶救費用主要指受害人自接受搶救之時起72小時內的搶救費用，特殊情況下超過72小時的搶救費用由醫療機構書面說明理由。這樣的規定說明現行規定根本沒有理清救助基金的目的，救助基金只在特殊情形下，承擔受害第三人人身傷亡的喪葬費用和部分或者全部搶救費用的墊付責任。從救助基金的產生背景上看，盡管機動車強制責任保險制度，基于保障交通事故受害第三人的政策性目的，建立了較一般責任保險，甚至較其他強制責任保險更有利于受害第三人的保障體系，但是在駕駛人逃逸而無法追查肇事車輛、肇事車輛非被保險的車輛或肇事車輛的保險人無給付能力等情況下，受害第三人仍無法獲得該保險所提供的保護，為了彌補機動車強制責任保險的不足，建立起補充性保護交通事故受害第三人的制度。救助基金成立的根本目的在于彌補機動車強制責任保險在技術上或法律上無法填補受害第三人損失的不足，為受害人提供無漏洞保護。因此，必須圍繞這一根本目的進行立法設計。二是性質不明。既然救助基金的目的是給予受害第三人補充性救濟，其承擔責任的性質就應是與機動車強制責任保險人相同，而非權宜性的墊付責任。因此，與救助基金的性質相對的應是補充性原則、一致性原則和從屬性原則等基本原則。三是范圍過窄。因為救助基金的性質是給予受害第三人補充性救濟，其補助范圍就必須與機動車強制責任保險人的給付范圍相一致，包括死亡傷殘救助金、醫療費用救助金、財產損失救助金，這樣才能實現為受害第三人提供無漏洞保護目的，而不是將救助基金的范圍僅僅限縮在受害第三人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用上。四是來源單一。根據《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》的規定，救助基金的來源包括：按照機動車交通事故責任強制保險（以下簡稱交強險）的保險費的一定比例提取的資金；地方政府按照保險公司經營交強險繳納營業稅數額給予的財政補助；對未按照規定投保交強險的機動車的所有人、管理人的罰款；救助基金孳息；救助基金管理機構依法向機動車道路交通事故責任人追償的資金；社會捐款和其他資金。而根據我國臺灣地區的經驗，機動車強制責任保險的保險費將會是救助基金的主要來源，這將會造成不公正現象。因為救助基金的救助對象主要是因未投保強制責任險的機動車造成人身損害或財產損失的受害第三人，其損失本應由應投保而未投保的人或交通事故損害賠償責任人來承擔，但卻因出現肇事車輛難以查找或肇事車輛為非被保險的機動車等情況，轉而由忠實投保機動車強制責任保險的投保人共同承擔，所以救助基金必須進一步拓寬資金來源，加強對致害人的追償，才能公平、高效地運轉起來，發揮應有的作用。

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