對軍隊預算規范化管理的思考

陳海萍

（海軍秦皇島專用裝備器材保障基地 河北 秦皇島 066000）

軍隊預算是按法定程序編制和審批的軍隊經費收支計劃，是軍費分配的基本形式，它反映和控制著軍隊建設的規模、結構和發展方向，對軍費的安排和使用具有計劃、調節、監督和控制作用。軍隊預算實施規范化管理，是落實“保障有力”總要求，促進部隊建設的重要措施；是適應中國軍事變革需要，提高工作效率的有效方法。

一、加強軍隊預算規范化管理的重要性和緊迫性

（一）有利于節約資源，提高軍費使用效益。黨的十六大以來，隨著國民經濟的發展，國家對國防事業的投入雖然不斷增長，但與中國特色軍事變革的需求相比，還存在著較大差距；2008年以來，伴隨著全球經濟危機的到來，國民經濟面臨著嚴峻形勢，也在一定程度上影響了軍費的投入；社會主義初級階段的基本國情，決定了軍隊建設在相當長的一段時間內要服從與服務于經濟建設這個中心。這些因素，決定了當前的軍費需求將有巨大的缺口。加強軍隊財務管理，提高軍費使用效益就成為了緩解軍費供需矛盾最有效的辦法。軍隊預算管理在財務管理中的“龍頭”作用，抓住了預算管理，就牽住了軍費管理的“牛鼻子”。軍隊預算的規范化管理，有利于節約有限的軍費資源，提高軍費使用效益。

（二）有利于維護財經紀律的嚴肅性。國家和軍隊的財經法規、財經紀律是我軍財務活動的基本準則。建國以來，尤其是十一屆三中全會以后，我軍為加強預算管理，制定了一系列財務法規。這些財務法規對于維護財務運行秩序，規范經費的投向、投量，保證部隊經費供應發揮了積極作用。隨著社會主義市場經濟的不斷完善，軍隊財務活動的范圍更加廣泛，對依法理財的要求也更加迫切，而依法理財就要求預算管理必須科學、規范，使之能對財經活動發揮較好的約束和控制作用。從當前情況看，有法不依，有章不依，違反財經紀律的現象還在一定范圍內存在。究其原因，與軍隊預算管理不夠規范，不夠嚴格有關。實踐證明，軍隊預算管理越規范，越能對財經法規的落實起到好的促進作用，也越能維護財經紀律的嚴肅性。因此，加強預算管理的規范化進程，按照軍費運動的規律對預算管理全過程進行有效控制，是防止不合法業務發生、維護財經紀律權威性的重要基礎。

（三）有利于有效使用軍隊財力，加強軍事財力宏觀調控的需要。軍隊預算作為軍隊經費的收支計劃，具有資源調配和系統調控兩個基本職能。資源調配職能，是指通過預算分配，能夠使國家分配給軍隊的經濟資源在軍隊系統內部各部門、各兵種之間進行合理配置，確保軍隊建設按計劃、按比例協調發展。系統調控職能，是指通過編制預算，可以對經費支出的全過程進行監督控制，確保軍隊經濟活動合法、合理、有效運行。從軍隊預算的基本職能可以看出，軍隊預算決定著軍隊經費的投向、投量，反映著軍隊建設的方向、規模和速度。軍事財力宏觀調控，是指為實現軍事財力保障的總目標，對軍事財力配置與運用進行全局性、綜合性的調節與控制活動。在發展社會主義市場經濟條件下，軍事財力必須加強預算管理的規范化，這是實施宏觀調控的重要條件。

二、現行軍隊預算管理制度的不足

（一）預算編制有待進一步規范。一是預算科目的設置過于寬泛。隨著軍隊改革的推進，預算編制體制的改革也在不斷深入，預算科目的設置有了改進，但我軍目前的預算科目設置仍不夠合理，沒能充分涵蓋預算支出項目，也未能將所有經費按性質和用途明確劃分，沒能全部分部門進行核算。二是未能充分體現效益原則。零基預算和綜合預算盡管已經在部隊中廣泛推行，但預算編制過程中仍然存在以經驗性決策為主導，局限于部門之間利益平衡的問題，未能最大限度地實現軍費效益。預算編制前缺乏周密論證，討論審定時缺乏科學依據，組織預審時偏重于形式上的平衡，預算安排上存在短期行為，這些都導致了預算編制不能充分體現效益原則。

（二）預算管理制度執行不規范、不嚴肅。一是隨意性大。人為因素干擾多，擅自變更預算，亂“開口子”、亂“批條子”追加支出的現象比較普遍。二是只講需求，不顧可能，不按預算辦事，搞變通執行。三是不按預算撥付資金。不管預算立項與否，有無經費來源，只要領導批示就開支，致使預算與執行相互脫節。預算編制和執行混亂，必然造成預算管理效益低。

（三）缺乏相應的評估體系，激勵作用不足。總體看來，各級部隊對標準經費預算管理摸索了不少經驗做法，考核機制比較完善，但對項目經費預算管理的評價還存在不少問題，主要是還沒有建立一套比較完善的項目測算和費效比分析體系，激勵和約束作用難以發揮，項目經費的使用效益還不夠高；沒有對預算執行情況進行有效的跟蹤檢查和成果考評；沒有形成一套有效的預算評價機制；沒有將定量分析與定性分析有機結合起來，將預算管理成效與各部門、單位的工作業績評價掛鉤。

（四）預算管理監控不力。一是監督主體不明確。由于預算管理涵蓋面大，涉及面廣，牽扯部門多。所以監督主體也呈現綜合性。目前，很多監督主體不明確自己的監督責任和范圍，造成事無人管或互相推委的現象。二是監督程序不規范。軍隊預算管理監督的法規性不強，對監督的嚴肅性重視不夠。很多時候不按程序辦事，監督的隨意性大，制度性差。預算的透明度不高，看似人人監督，實則無人監管，都嚴重影響了預算執行的嚴肅性、法規性和效益性。三是監督方法陳舊。目前監督形式主要是黨委監督和審計監督相結合的方式，監督方法不靈活。對于事業部門監督和群眾監督沒有很好地運用起來，監督渠道窄，覆蓋面小，不能充分發揮監督作用。

三、軍隊預算管理現有問題的原因分析

（一）市場經濟的雙重性對軍隊預算管理的影響。市場經濟的發展能夠促進社會主義制度優越性的充分發揮，有利于堅定社會主義信念；市場經濟的發展在破除小生產意識的同時，強化了人們的平等觀念、競爭意識和效益觀念，也為道德文明、優良作風的成長奠定了物資基礎。但同時也應該看到，市場經濟在一定的條件下也誘發了一系列的消極因素，給廉政建設帶來了消極影響。

（二）日常性預算管理教育工作不足。有些單位或部門領導對新形勢下財務部門可能出現的新情況、新問題調查研究不夠、分析不透、估計不足，對財務人員的思想教育僅僅停留在傳達文件的基礎上，教育針對性不足、力度不夠；相當一部分單位或部門領導對財務部門的教育沒有找好重點，只是片面的從職務上、生活上關心財務工作人員，很少對其進行思想和道德教育，對潛在犯罪分子暴露的一些反常規現象沒有及時發現和制止，錯失了預防犯罪的時機。

（三）執法機制不健全。一是財務部門的檢查監督職權受到限制。財務部門一方面受上級業務部門指導，一方面又是本級黨委的理財參謀。這就使得當上級業務部門的要求和本級黨委決定產生沖突時，財務部門左右為難，本級黨委的決定要執行，上級業務部門的要求和規定又不能違背，在一定程度上削弱了財務部門的獨立性，影響了監督權的有效行使。二是執法彈性不合理。軍隊財務立法采取規范法的形式，而規范法最大的不足就在于執法彈性過大。各種法規約束力不同，執法者在執法過程中可以依據個人對違法情況的理解進行判斷，在處理違法情況時，主要是根據違法的情節來進行懲罰。這種執法活動容易摻入非理性的因素，造成違法事實相同而處罰結果不同的情況。

（四）財務人員的觀念偏差。有的單位認為計劃始終跟不上變化，預算管理強化與否影響不大，導致不重視預算工作或缺乏依靠預算加強管理的信心和決心；有的財務人員認為加強預算管理主要責任在于單位領導，財務部門只是執行領導的決定，只要有明確批示，不管是否合理、合法，一概不拒，沒有發揮應有的監督、參謀作用；有的事業部門在經費開支上存在“擠、靠、等”的思想，只要自己認為需要開支的項目，不管是否有經費來源，也不管是否有必要開支，均采取“擠、靠、等”的方式來解決，嚴重影響了其他事業任務的完成，甚至產生額外的經費缺口，加大了財務保障的難度。

四、加強軍隊預算規范化管理的對策和措施

（一）規范預算編制，增強預算的科學性。各級部隊在安排預算編制過程中，要堅持科學立項，應對部隊經費需求進行廣泛論證，使每個項目建立在“非立不可，必須建設”的基礎上；要對擬立項目進行論證，搞清擬上項目的規模、質量標準、所需經費及其它制約因素，做到不上則已，上則必成，凡未經論證的項目，不得上馬，不得安排經費，堅決杜絕計劃外項目；要準確測算經費需求，尤其是要把需求算準、算細，做到理由充分、程序嚴密、方法科學、結論可靠，既要把該給的經費領回來，又要不脫離實際，胡編亂造。

（二）增強預算管理的透明度，創造良好的民主理財環境。實踐證明，要保證預算管理活動規范、健康、有序進行，必須增強運作過程中的透明度、公開性，以便各級機關、事業部門及部隊官兵進行監督。當前，在預算管理活動中出現的以權謀私、以錢謀私行為，一個重要原因就是透明度不夠。因此，應建議對無保密意義的經費及物資的使用，廣泛實行辦事公開制度。公開分配原則和分配依據（包括黨委分配意圖、分配標準和計算過程），按規定的程序公開辦理，增加透明度。

（三）完善預算管理信息系統，實現管理手段的現代化。完善的預算管理信息系統既是新預算編制制度順利推進的需要，也是進一步深化預算制度體制改革的重要內容。

首先，要建立預測分析系統。預測分析主要是統計分析相關數據，建立信息完備的預算項目資料庫，為預測需求、輔助決策提供服務。要完善控制反饋系統。控制反饋主要是控制業務的合理流程，自動審核預算項目，控制資金支付，同時全面、及時反映每一項預算編制與執行的詳細情況。

其次，充分利用軍隊網絡平臺，對現行系統進行改進和完善，以提高預算工作的效率和質量。可以在現行預算編制管理系統的基礎上，改進與其他財務軟件的接口，使得系統能夠更方便的從其他財務軟件中提取相關數據，實現數據資源共享。制定系統數據錄入規范，增強系統的模糊查詢和統計分析功能，以便能從系統中獲取滿足各種需要的數據信息。從長遠看，可以利用軍隊網絡平臺，開發一個綜合性財務軟件，將預算編制功能嵌入其中，實現現行財務軟件的所有功能。

同時，在確保安全的情況下，充分利用現代信息技術和通信手段，克服管理層次和單機運行對預算管理的約束，在現有財務公用數據交換網和部分單位財務自動化管理局域網基礎上，加大網絡化建設力度，逐步將所有軍隊財務機構用網絡連接起來，以實現財務部門內部和上下級之間的信息溝通，促進預算信息處理的相互滲透，相互銜接。

（四）規范預算管理的執法過程，加大執法力度。加強預算管理執法力度，是提高預算管理規范化的重要手段。

首先，要加強財務法規的宣傳教育，運用各種手段，及時、主動向各級部隊、部門及其人員宣傳財經政策、法規的內容以及遵守財經政策、法規的重要性和必要性，使他們自覺維護財經政策、法規的嚴肅性，這樣才能確保各種政策、法規和措施的貫徹執行，收到良好的預期效果。

其次，要認真抓好落實，嚴格執行財務法規。抓落實是軍委反復強調的問題。是否扎扎實實抓落實，不僅僅是工作作風和工作方法問題，也是黨性觀念和工作指導思想問題。各級單位和部門，要加強守法觀念，自覺按照有關法規和紀律行事，做到不越權，不過界，尊重和維護法規的權威，確保軍隊預算管理工作開展的正常秩序。

再次，要嚴格執法，力懲違法違紀者，形成震懾氛圍。各級財務、審計和紀檢部門要認真了解經濟犯罪的特點、手段和處理原則，克服以教代紀、以紀代法的錯誤做法，不斷提高政策水平和執法力度。堅決查處各種經濟犯罪行為，綜合運用行政、經濟、法律手段，反貪倡廉，提高軍隊財務預算管理的廉政建設。要扭轉那種認為只有觸犯國家法律才算真正違法，而在軍隊財經活動中違反有關法規，甚至造成嚴重經濟損失，也只算工作失誤的錯誤觀點和做法。要加強對這類在當前軍隊財務工作中違規行為法律責任的追究，把自覺遵守法律規范，作為考察單位部門領導政績的重要內容。對越權、過界的人和事，要嚴肅處理，認真追究。

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