對1927～1937年農民田賦負擔的思考

潘桂仙

（廣西柳州師范高等?？茖W校 廣西 柳州 545003）

對1927～1937年農民田賦負擔的思考

潘桂仙

（廣西柳州師范高等?？茖W校 廣西 柳州 545003）

國民政府初期，在增加財政開支的同時,卻無力開辟財源,只能單方面地求助于提高稅額或增添稅種,從而使農民實際田賦負擔遠遠高于“法定”田賦負擔；而臨時攤派和征收過程的積弊造成的額外負擔，使得農民負擔更趨沉重；此外農民繳納的稅費與政府所提供的公共產品和服務也是不等價的。這些情形表明，1927～1937年農民的田賦負擔沉重且不合理。

1927-1937年 農民 田賦負擔

田賦即土地稅，是國家向農民征收的農業稅，它是舊中國歷代政府財政收入的主要來源，也是農民承受封建賦稅剝削的最主要方面。二十世紀二三十年代，農民負擔激增成為一個突出的社會問題。本文試通過對這時期農民承受的法定田賦負擔、額外負擔及農民心理認可的合理負擔等進行分析，以期對這一時期的農民田賦負擔有更為深刻的認識。

一、農民“法定”的田賦負擔

所謂“法定”的田賦負擔，是指由中央政府和省政府確定的省正附稅、縣附加、畝捐所構成的負擔量。1927年，南京國民政府命令田賦劃歸地方，并于1928年正式實施，由此形成省以田賦正附稅為主要征收對象，縣以田賦附加為主要征收對象的格局。二十世紀二三十年代，國民黨中央政府向農民征收田賦的法規文件中，體現了兩個主要原則:第一，田賦附加稅不得超過正稅，至多與正稅同等為止。第二，將田賦改征地價稅，其征收標準為地價的1%。所以，衡量1927-1937年農民“法定”田賦負擔，“對其數額上的‘重’，可以從附加稅達正稅的倍數和田賦對地價之百分比來觀察”。[1]（p309）以此為基礎，1927～1937年農民的田賦負擔從“法定”角度衡量是不斷加重的，具體分三個方面。

（一）田賦賦稅總額普遍呈增長趨勢。南京國民政府建立后，稅額的不斷增長是當時田賦征收的一個重要特征，對此，時人曾撰文指出:“自民元以來，特別自十六年以來，……賦稅隨著新政一天一天的加多。例如辦黨要錢，辦自治要錢，修路修衙門要錢，甚至復興農村也要錢，這些錢只好盡先向你們要?！盵2]（p6）按全國平均來看，如果以1931年田賦稅額為100%，則1912年水田僅為59%，1934年則達到108%；山坡旱地更高，同期分別為61%和111%。[3]（p210）同樣的情形在各省農村也是不勝枚舉。以1931年為基數，1932～1936年間，水田、平原旱地、山坡旱地三項平均的正附稅總額增長，湖北6.27%，湖南12.4%，貴州12.87%，四川22.97%，陜西6.47%，安徽10.2%，江西9.47%。很明顯，這些來自不同地區的材料都有力地說明了這樣一個事實，即各省田賦稅額普遍呈增長之勢。

（二）田賦附加稅目存在著嚴重的叢雜性。1933年修訂頒行的《限制田賦附加辦法》第二條對田賦附加的界定為：“以畝數或賦額及串票等為征收標準的一切捐稅”。[4]（p55）它是與田賦稅源相同的一切省、縣捐稅的總稱，省縣地方的各項開支往往取之于此。東方平就認為，“地方政府之財源靠田賦，其實特別是靠田賦附加。田賦附加實是中國農民最重要的負擔”。[5]（p171）叢雜性主要表現在田賦中的各種附加多如牛毛，且份額、種類任意增加。1928年，國民黨政府將田賦劃歸地方財政后，一年之間，田賦附加即增加了六項，稅額增加了三倍，新增的附加稅包括普教畝捐、農民銀行畝捐、筑路畝捐、擴充公安局捐，縣預算不敷畝捐等。據統計，國民政府時期各省屬于田賦附加范疇的捐稅名目共計673種之多，其中江蘇147種，位居榜首，浙江有73種，湖北61種，河北48種，河南42種，安徽25種，廣東25種，湖南23種，四川20種。偏遠貧瘠的少數幾個省份，附加稅種類少，如青海只有1種，寧夏4種。[4]（p312）

雖然國民政府財政部在1928年曾頒布限制征收田賦附加稅辦法8條，規定田賦附加稅總額不得超過正稅。但實際上，由于附加稅過多、過濫，因而在總量上常常超過正稅許多。南京國民政府直接統治的江蘇省許多地方的田賦附加稅到1933年已超過正稅10余倍至20倍以上[6]（p19）；“湖南各縣田賦附加，超過正稅30倍有之，20倍有之，10倍者則普遍皆是”[7]（p32-33）；湖北省的利川地區甚至達到駭人聽聞的86倍。[8]（p300-301）對于這一點，我們還可從國民政府行政院農村復興委員會對河南的調查情況即可看出問題的嚴重性。據統計，30年代前半期，河南各縣附加稅未超過正稅一倍者僅有19縣，只占總數的17.12%；超過一倍至兩倍的有56縣，占總數的50.45%;超過兩倍至三倍的有20縣，占總數的18.2%；超過四倍以上者有6縣，占總數的9.01%；超過四倍以上者有6縣，占總數的5.4%，而其中最高者，附稅超過正稅10倍[9]（p26）。很顯然，眾多的農村家庭為此受到極大的摧殘。

（三）田賦占地價的百分比連年顯上漲勢頭。同時期的調查結果也表明，田賦的一般高度，則大都超過地價稅原則——“地價的百分之一”以上。就官方編制的《農情報告》統計資料來看，全國22省的田賦地價的平均率都高出政府規定的1-2倍，而且也高出北洋政府時期。1912年水田是1.69，平原旱地是1.80，山坡旱地是1.99；1931年水田是2.08，平原旱地是2.33，山坡旱地是2.48；1934年水田是3.05，平原旱地是3.26，山坡旱地是3.46；1935年達到最高點，水田是3.09，平原旱地是3.49，山坡旱地是3.74。[7]（p11-12）值得說明的是，由于各省報告的資料出于各種原因而有所不實，這些平均值仍是偏低的。1932年，李作周在《中國底田賦與農民》一文中就指出：拿田賦和地價來比，大多數地方已超過百分之一，多的已達百分之五。江蘇武進和無錫，平均每畝地價八十元，田賦占地價約百分之一點三。……四川的田賦，依我們的估計，至少要在地價百分之六以上。[10]（p704）

20年代末30年代初，田賦的征收中還存在一種奇怪的現象，即“預征”。據調查，抗戰前實行預征的有河北、山東、四川等12省，其中四川是預征田賦最重的省份。預征的次數不等，如四川各縣田賦的征收，每年自三四次至八九次的都有；預征的年限不定，如梓桐1926年已征到1957年，溫鄲九縣在1931年已征到1961年，成都在30年代初即預征到1985年，新凡預征至1991年，而在川陜“防區”內甚至還預征到民國一百年后，即二十一世紀的田賦也預征若干年了。[3]（p208）本來，田賦作為農業稅應按年征收，提前向農民預征下一年乃至下幾年、十幾年的田賦，這是對廣大農民敲骨吸髓式的財政搜刮。

毫無疑問，民國以來，尤其是進入二三十年代，農民的田賦負擔遠遠高于法定的田賦負擔。

二、農民額外的田賦負擔

如果說征收省正附稅、縣賦稅、畝捐是農民“法定”的田賦負擔，那么攤派及征收過程中的積弊

則構成農民額外的田賦負擔。它們往往是“法定”田賦負擔的數倍，額外地加重了農民的經濟負擔。

（一）漫無節制的攤派，實為變相的田賦負擔。在經濟凋敝而又處處需款的特殊環境下，攤派是最為簡單易行的籌款方式。這些攤款都是臨時征收，基本沒有納入政府正式預算，其征收通常是按地畝攤派，實為一種變相的田賦。

農民這一時期的攤派以兵差為最典型，亦最重。如山東，據估計，1928年7月到1929年6月，兵差總額“平均竟占地丁正稅的百分之二七四以上”。[11]（p364）河南南陽，“這種事一年里要發生好幾次，農民出的款可以比稅捐大上好幾倍。兵差很多的年份，一畝地可以派到一元至兩元，人民因兵差而終于賣地破產的不計其數”。[12]（p69）河北清苑縣，各村兵差總額，自1929年6月1日到1930年7月10日的13個月間，第一次為20 912.36元，第二次為6 000.83元，第三次為62 578.60元，共計89 491.79元。該縣全年地丁正稅共40 775.97元，兵差占地丁正稅的203%。”[11]（p364）附加稅雖重，尚有一定限度,攤派則予取予求,漫無節制,“事先既無規定征期、數額,事后又不見公布用途,常有縣府令該區攤一千元而區長則照兩千元攤派者”?！笆》饺粜杩钗迩?，人民所攤者至少在一萬以上”。[13]（p257）所以說到農民的負擔,攤派實在田賦附加之上。

（二）征收辦法的積弊，農民負擔無異雪上加霜。田地畝數是征收賦稅的憑證，申報地畝數成為賦稅舞弊的重要環節。在地畝冊上，富戶往往少收，窮戶則被多填。據南開大學在河北涿縣的調查，“有地愈多者，向縣府呈報的畝數愈少，逃稅的機會愈多。這因為在鄉間享有多量的土地的人，多為當地的紳士或村長，呈報地畝權操在他們手里”。[14]（p262）1932年，據對河北某村一百名有產農戶的調查，其中，24戶實有田地20畝以上者共有土地948.16畝,只向縣政府陳報503.14畝,平均占其實有畝數的53.06%。如村長實有土地116畝,只陳報50畝,其中有7戶陳報的不及其實有畝數的三分之一,最多的是實有田畝34.84畝,卻僅報1.8畝,不及5.3%。另有平均實有田地10畝以下者42戶,其有田234.12畝,報縣196畝,占其實有畝數的83.72%,其中竟有17戶的報縣畝數超過其實有數,最嚴重的1戶實有土地1.48畝,報縣數卻為6畝,超過了3倍多。[7]（p56-58）這實例清楚的揭示了地主通過隱瞞地產逃避或轉嫁田賦的手法。地主逃避了應負的田賦，結果自然是農民負擔加重。

另外，農民完納錢糧的憑據——串票,也經常成為田賦征收積弊之所在。因為農民很少識字,而且素怕官方,征收者或糧柜收取超過票面的稅額時,或多收而不找零,農民通常不會發覺,[15]（p20）1934年中央大學經濟系師生調查發現，鄉間農民交納田賦時，收款人員在所填寫的串票上大做文章。一般征收者浮收的手段包括：“帶帽穿靴”、“卷尾包零”、“大頭小尾”、“買荒造荒”等。[16]（p966）所謂“帶帽穿靴”是在串票時稅額上預留空白，以便任意填涂；“卷尾包零”是將納稅人的地畝、錢糧化零為整，額外索??；“大頭小尾”則存根少寫而串票多開；“買荒造荒”是在秋勘辨別荒歉時，橫加索取。由此觀之，由于基層官僚及半官僚的層層加征和任意勒索，使得農民負擔更趨沉重。

三、農民合理的田賦負擔

在以農為主的社會里，農民是捐稅的當然承擔者。那么，農民負擔應該有一個什么樣的額度才算合理呢？有兩個環節是必須涉及的：

（一）稅費占農業純收入的比例。皇糧國稅自古有之，種地納糧也在情理之中，但在二三十年代，農民的實際負擔，并不等同于政府的賦稅征課額。在各級官吏巧取的情況下，它是政府賦稅征課與各項額外榨取之和。張泰山曾以湖北為例，推算出1927～1937年湖北農民實際的田賦負擔為3.89元，這個實際的田賦負擔是法定負擔的7.9倍。而當時農民耕種一畝地，除去成本，每畝地農業純收入為6.01元。由此推算，農民的實際田賦負擔占農業純收入的64.7%[17]（p83）。

雖然以上的調查是針對湖北而言的，但事實上，在二三十年代的其它地方也具有明顯的共同性。例如江蘇灌云每畝收入5.2元，賦稅負擔達4.93元。[7]（p33）在四川劉湘防區內，每種一斗田，豐年收谷二十余石，每石售洋六元，計一百二十元。一斗田納正稅六元，另征軍費三十元，附加稅二十元，臨時攤派款十元，煙畝捐六點二元，團費六點五元，共七十八點七元，而各區鄉鎮保甲亦乘機盤剝，挨次附加，一斗地總計竟交至九十余元，農民一年所余僅為三十元，一年田賦和附加稅竟占土地總收入的百分之七十五。如遇到歉收之年，土地所入還不能滿足政府的賦稅需要。[1]（p36）在綏遠五原，每畝地的收入30元，但省稅30元，附加稅50元。所以老百姓任谷物毀于地，不事收拾，以求免稅。[18]（p679）因田賦負擔過重,農民常常為維持來年農業生產的簡單再投入而負債。這種現象也使一些國民黨官員擔心，濫征賦稅會“養成民間厭惡田地之危險心理”。[19]（p156）

（二）稅費與政府提供的公共產品和服務。農民負擔表現為農民為購買政府提供的公共產品和服務而支付的價格。政府收稅行為能否得到農民的認可，除了考慮農民的經濟承受能力外，還應考慮農民的心理承受能力。即在于其能否從政府提供的公共產品中得到相應的效應補償。

二十世紀三十年代初，農民負擔突增的重要原因是南京國民政府為其鄉村治理轉型提供經費。那么，農民為此負擔的稅費是否購買到了足值的公共產品和服務呢？首先從鄉村治理轉型諸項措施的出發點看。除建立保衛團尚能安定民生外，其余諸如推行區鄉制、改組縣政府機構、建立縣黨部、實施“完成自治計劃”等措施，主要是為加強對鄉村社會控制的政治目標服務，農民從中獲得的效應補償極為有限。[20]（p85）其次，從鄉村治理轉型諸項措施的實施狀況看?！妒兰o評論》創刊號上一篇題為《取之于民，用之于民》的文章很能說明問題，其結論是：“大概的說，現在很多縣份的收入，大部分是用來養活縣政府的職員。他們的薪水、津貼、生活補助等等的開支，占了政府支出的很大百分數?！嘞碌腻X幾乎無幾了，所以請不起教員、開不起醫院，顧不到救濟，一切建設的計劃，變成紙上空談”。[21]（p183）由此可知，南京國民政府以加重農民負擔為代價開展的鄉村治理轉型，沒能給與農民相應的效應補償，甚至增加農民的效應損失，從而造成農民負擔的嚴重不合理。

綜上所述，國民政府時期初期，農民的田賦負擔十分沉重。各項稅收除了法定的正稅之外,還有

名目繁多的附加以及攤派，而征收制度的弊端叢生以及征收人員的肆意浮收,捐稅負擔的程度已嚴重超出了普通農民的承受能力。在當時的生產條件下,農業收入于短時期內不可能有大幅度增長,田賦征收的迅速昂漲,只會加重農民負擔,使農村經濟更為衰落。

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潘桂仙（1966—），女，壯族，廣西隆安人，廣西柳州師范高等專科學校副教授，主要研究方向為中國近代社會經濟史。