淺論我國突發公共災害事件應急處理法律制度

孟 梅

（中國礦業大學 文法學院 江蘇 徐州 221006）

淺論我國突發公共災害事件應急處理法律制度

孟 梅

（中國礦業大學 文法學院 江蘇 徐州 221006）

近年來突發事件頻繁發生。2008年“5·12”四川省汶川特大地震，2003年的非典，2008年南方地區的冰雪災害，2001年美國的“9·11事件”，2004年末的印度洋海嘯，近期的H1N1流感病毒，以上這些都屬于事先很難預知的突發性災害事件，給人類造成了慘痛的悲劇。這促進了應急處理的產生和發展，應急處理都有其實際問題，那就是在社會的多個層面都出現了突發性災害事件，這就急需一個高效的處理體制來處置這樣的事件，于是產生了現代意義上的應急處理。本文試對該制度作簡單探討。

突發公共災害事件應急處理立法模式

自上個世紀90年代以來，隨著突發事件應對法、戒嚴法、國防法、防洪法、破壞性地震應急條例等一系列既規范政府實施緊急措施又保護公民合法權益的法律法規相繼出臺，我國初步形成了一套完整的應急處理法律體系。但是，近些年來，突發事件應對工作實踐也存在一些問題，反映出我國現行應急處理立法以及其他相關法律文件還不能完全適應實踐需要，需要進一步完善。

一、突發公共災害事件的界定及社會危害

（一）突發公共災害事件的界定。災害指由洪水、颶風和地震等自然原因，以及由人為技術原因所造成的生命財產損失。事件是指歷史上或社會上所發生的大事，亦是說，事件是因為“大”而引起政府注意的、公眾關注的、媒體感興趣的，進而被列入政府危機管理和應急處理機制視野之內，最終導致對這類突發公共災害事件進行防治。判斷一起突發災害事件是公是私，主要有3種意義上的標準：

（1）只要事件本身引起公眾的高度關注，就成為一種公共事件。只要被大眾，尤其是大眾媒體廣泛傳播的一種相當普遍的公共話語與公眾議論所指向的對象，具有一種“公共”話語載體時，該災害事件就是公共災害事件。（2）公共權力意義上的公共災害事件，只要事件本身與公共權力之間發生直接的聯系，尤其是形成公法關系時，事件就成了公共災害事件。否則，無論其是否引起普遍關注，都不能成為公共災害事件。（3）只要一起突發公共災害事件對公共利益產生影響（通常是消極的、負面的影響），這種事件就成為公共災害事件。

上述三種判斷標準之間有明顯的差異性。在很多情況下，只是以不同角度來觀察、描述、判斷突發公共災害事件，其重疊性不可避免。在美國，突發公共災害事件主要包括自然和人為的兩大類，如災難和緊急事務等，也包括緊急狀態公布等。在我國根據突發事件發生的原因、機理、過程、性質和危害對象，將突發事件分為四類：自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。筆者認為，對突發公共災害事件的界定主要有以下幾個要件：突發性、危險性、緊迫性和不確定性。

（二）突發公共災害事件的社會危害。突發公共災害事件的社會危害性主要指公共災害事件導致公共財產受損害、公共安全受威脅、公共秩序遭破壞，并最終導致公民福祉的減損。

1.公共財產的損失：突發公共災害事件損害的公共財產，可能是國家財產，可能是集體財產，可能是直接的或間接的損害，或是嚴重消弱公共財產的運作與增值的“行為能力”，可能還有因需要耗費大量的防治費用而間接地損害公共財產。

2.公共安全的威脅：無論是科技進步還是制度創新，其動力之一就是人類社會面對自然有一種必要的安全感。必要的公共安全不僅是維系社會的重要力量，還是社會存在與發展的重要基礎。但是各類突發公共災害事件的頻繁發生，破壞了社會的公共安全，使得我們總是處于一種隨時可能遭遇風險與災難的狀態。

3.公共秩序的破壞：社會公共秩序的意義在于通過形成比較確定的行動預期，來引導人們的生活生產行為選擇的理性化。但是，無論是自然災害還是社會性災害都會給公共秩序造成嚴重的后果，甚至造成失控。政府應制定有效的應對突發公共災害事件的防治法規制度來維護正常的公共秩序，或恢復遭破壞的公共秩序。

二、各國應對突發性災害的機制與舉措

目前，在世界各國，有許多政府部門、學術團體和專門機構從事應對各種突發性災害的預防、監測、預報和識別等方面的工作，并形成了行之有效的應急決策機制和相應的一系列舉措。

（一）政府的危機管理機制。在處理突發性災害的實踐中，政府的管理活動尤為重要，就是所謂的危機管理。很多國家都制定了危機管理法案，一旦發生危機，馬上成立危機處理委員會或相應的臨時機構，一些國家在中央政府一級成立了處理危機的常設機構，并賦予這些機構特定的權力和資源。各國政府都形成了獨具特色的解決方法，并建立了相應的運作系統。例如，美國于1979年成立的聯邦危機管理局（FEMA），是一個完全獨立的組織，其職責就是運用各種減緩、預防、回應和恢復等手段管理各種人為的和自然的突發性災害；在緊急狀態下聯邦危機管理局的權力甚至比總統和國會還大，可以終止法律、沒收財產、中斷交通系統，遷移居民，可以在未得到任何批準的情況下逮捕和拘留公民。

當然，處理危機的核心還是危機決策中樞機構。決策中樞機構能不能在短時間內做出反應、做出反應的方式以及領導、指揮危機管理工作的過程，是衡量一個國家危機管理水平的主要因素。當發生全國性的危機情況時，在美國，危機管理的決策中樞由總統、副總統、國家安全委員會委員、國務卿、國防部長等組成；在俄羅斯，決策中樞由總統、國家安全秘書、緊急情況部長、內務部長、國防部長等組成。

緊急狀態下處理突發性災害的關鍵在于政府對各種國家資源的有效協調利用，并使國家各個相關部門統一行動。如美國在應對突發性的恐怖活動所造成的災害時，成立了政策協調機構，即“政府有關部門處理恐怖活動對策委員會”，這個機構由國務院領導，由國家安全會議、聯邦調查局、中央情報局、國防部、聯合參謀部、財政部、交通部、司法部等部門的人員組成。一旦政策確定，則由各個部門分頭執行。

有些國家的政府有時還成立臨時機構，例如英國政府曾經為處理球迷騷亂成立了“緊急內閣委員會”。這種臨時設置的機構，可以作為政府應對突發性災難的補充機構而發揮特別的作用。

（二）立法保障機制。從世界范圍來看，在應對突發性災害的時候，國家立法起著很重要的作用。一方面，立法保障了政府及各部門在緊急狀態時期行使緊急權力，使緊急權有法可依；另一方面，國家立法制定相應的具體法律措施來應對各種突發性災害。

為嚴格規范在緊急狀態時期政府對緊急權力的行使，大多數國家在憲法中規定了緊急狀態制度，給政府的行政緊急權力劃定明確的憲法界限（如印度憲法、德國聯邦基本法等。從內容來看，德國聯邦基本法的規定比較全面）；有的國家制定統一的緊急狀態法來詳細規范在緊急狀態時期政府與公民之間的關系，以保障政府在緊急狀態下充分、有效地行使行政緊急權力，同時又很好地限制政府的行政緊急權力，以保障公民不因緊急狀態的發生而使一些基本的憲法權利遭到侵害（如法國《緊急狀態法》規定部長會議宣布緊急狀態，內政部長可以命令關閉緊急狀態區域的劇場、酒店和公共場所，還規定了軍事法庭受理有關的重罪或者輕罪案件）。

另外，國家還可以通過立法制定相應的法律措施來應對突發性災害。以國外預防傳染病的立法為例，俄羅斯制定了《聯邦公民衛生流行病防疫法》；韓國有《傳染病預防法》，并且還對某些危害嚴重的傳染病進行專項立法加以防治，主要包括《結核病預防法》、《后天性免疫系統缺失癥預防法》、《寄生蟲疾病預防法》等，每部法律含有各自的實施細則。顯然，國外關于傳染病的這些立法，對于預防突發性傳染病帶來的災難，提供了有力的應對機制，并可以及時準確地把災難性的后果控制在最低限度。

（三）新聞媒體的積極介入。國外尤其是發達國家的新聞媒體在突發性災害中往往能積極地發揮作用，一方面及時介入突發性事件，將事件的真相向民眾作權威性的公布，向民眾提供危險預警，提供防治知識，滿足民眾對突發性事件的知情權，使信息盡可能透明化；另一方面，大力宣傳政府的政策，促使突發性災害得到及時有效的解決以盡快恢復正常的生活秩序。媒體把政府的政策，巧妙地轉換成公眾的日常行為規則，既詮釋了政府的政策，又引導了公眾的日常行為，對危機的解決起到了積極作用。

（四）國際間的合作與交流。許多突發性災害所產生的影響不再局限于一個國家，諸如環境問題、疫病、國際恐怖主義等引發的突發性災難，其全球性風險日益增加。因此，在應對突發性災害的過程中，加強國際間的人員合作和科技交流顯得日益重要，這也有助于突發性災害的解決。

（五）對民眾的危機教育。突發性災害的突然性、嚴重性以及不可預料性很容易引起民眾的心理恐慌和手足無措。為此，在平時加強對國民的危機教育，增強防范危機的意識就顯得十分的必要和迫切。日本是個自然災害較多的國家，在這方面做得比較成功。

三、我國突發公共災害事件應對法的立法模式

（一）目標模式。應急管理立法的目標模式，是指一國立法機關按照自己的目的對應急管理法所設定的一種理想效果，是應急管理法價值取向的法律化。應急管理法主要有兩種目標模式：一是效率模式，一是權利保障模式。

從我國應對突發事件的現狀來看，如果應急管理法采取側重于控制、限制行政機關的應急權力的權利保障模式，則將難以達到迅速克服危機，恢復社會常態的目的。危機事件的特點決定了行政機關的決策方式不同于常規狀態下的決策方式。必須擁有強大的自由裁量權，憑借判斷、直覺進行創造性的、非程序化的決策，而不是在常規條件下的依習慣、特定的標準進行程序化的決策。如果應急管理法過于強調控制、限制行政機關的權力，則勢必將導致行政機關無法果斷決策、貽誤應急時機的后果。因此，從有效應對危機角度而言，我國的應急管理法似乎應選擇效率模式。但是，決定選擇效率模式，片面強調行政機關的緊急權力，則可能直接忽視公民權益的保護，甚至還可能導致以極大的、不必要的公民權益的犧牲作為恢復社會正常秩序的代價。

可見，我國應急管理法的目標模式既不能完全選擇效率模式，忽視對行政緊急權力的控制和對公民權益的保護，也不能完全選擇權利保障模式，忽視提高行政機關處置突發事件的效率。而應在對各種有關應急管理的制度和規范的設計上，盡可能做到二者兼顧，定位于介于二者之間的混合模式。

（二）法體模式。應急管理立法的法體模式是一國立法者對應急管理法總體風格特征的選擇，具體包括條文體系編排、適用范圍和制度結構等方面的設計和安排。應急管理法的法體模式主要有三種：一是統一法典模式，如美國、加拿大、南非、土耳其、俄羅斯、芬蘭、孟加拉、英國等；二是單行法律法規模式，如印度、德國、日本、韓國、法國、尼泊爾等；三是無獨立應急管理法而完全與正常狀態下的法律和法規相混合模式。

目前，隨著突發事件應對法的出臺，我國實際上是屬于第一種模式，即采用統一立法與單行立法相結合的模式。以單行的法律、法規形式規定某種應急管理及其應對措施的優勢在于：（1）制定相對簡單，出臺及時，可以暫時避開某些難題或研究不成熟的問題；（2）針對性強，能及時應對某類特殊的突發事件；（3）突出了不同應急管理及其應對措施的特點，使每類應急管理及其應對措施的規定較為細致、詳盡。但單行的法體模式也存在許多局限：（1）肢解了行政機關應對各類應急管理的共性；（2）以某一種應急管理為調整對象來制定單行的法律、法規，立法將難以涵蓋、窮盡所有應急管理的種類。克服上述局限性的方式便是以普遍性原則規定和一般性程序制度要求相結合，進行最大限度的涵蓋，即采用統一立法的法體形式。我國突發事件應對法的頒布實施，標志著我國以突發事件應對法為基本法，以各行業、各領域的單行應急法為補充的應急管理法律體系初步形成。

（三）制度模式

應急管理法的制度模式可以有兩條設計主線：—是以突發事件的發生、發展過程為制度設計的主線；二是以應急管理的機制為制度設計的主線。從當今已制定統一應急管理法的國家來看，有的國家側重于前者，如加拿大1985年的《緊急狀態法》。而俄羅斯2001年的《聯邦緊急狀態法》則側重于后者。我國突發事件應對法則是將這兩條主線有機結合，具體而言，包括以下主要制度：一是突發事件的管理體制；二是突發事件的預防和應急準備制度；三是突發事件的監測和預警制度；四是應急管理的社會支持制度；五是突發事件的應急處置制度；六是事后恢復與重建制度。

孟梅（1976—），女，江蘇徐州人，中國礦業大學2008級經濟法學碩士研究生，徐州市廣播電視大學，講師，從事經濟法學研究。