關于我國軍事法制建設的思考

孫麗君，楊開放

（1.北京市懷柔區人民法院，北京 101400；2.解放軍裝備指揮技術學院裝備采辦系，北京 101416）

建國以來，中國軍事法制建設實現了從搭建到基本形成的跨越：依法治軍方針不斷深入、軍事法規體系逐漸完善、軍事司法工作逐步推進、軍人法治觀念日益增強，在法制化軌道上人民軍隊與國家法治進程一同前行。回顧和總結建國以來該軍法制建設逐步發展和完善的經驗，對于準確把握中國軍事法制建設的現狀，探討未來軍事法制建設的發展具有重要意義。文章著重從軍事法律體系建設和軍事執法工作兩個方面展開探討。

1 中國軍事法制建設的回顧與總結

1.1 軍事法律體系方面

建國以來，作為調整中國國防和軍隊建設領域法律關系的軍事立法活動，經歷了一個不斷完善和發展的過程。1997年3月14日《中華人民共和國國防法》的問世，確立了國防和軍隊建設的基本法律制度，標志著國防和軍隊建設全面步入法制化軌道。2000年7月1日實施的《中華人民共和國立法法》和2002年4月4日實施的《軍事法規軍事規章條例》的頒布，有力地促進了軍事立法的發展。《中華人民共和國兵役法》、《中華人民共和國軍事設施保護法》、《中華人民共和國國防教育法》、《征兵工作條例》、《中國人民解放軍司令部條例》、《中國人民解放軍政治工作條例》等一大批重要的軍事法律、軍事法規相繼出臺，使中國國防和軍隊建設在多個領域實現了有法可依。截至2008年10月，現行有效的國防和武裝力量建設的法律及有關法律問題的決定15件，軍事行政法規94件，軍事法規215件，軍事規章（含規范性文件）3000多件，形成了比較完備的軍事法律體系[1]，形成涵蓋國防領導體制、武裝力量建設、兵役制度、國防動員、戰備訓練、軍事勤務、行政管理、政治工作、后勤保障、人民防空、國防經濟、國防科技、軍費管理、國防教育、軍事設施保護、維護軍人合法權益、遵守國際約章以及對外軍事交流與合作等各方面的軍事法體系框架。正如胡錦濤主席在慶祝中國人民解放軍建軍80周年暨全軍英模代表大會上的講話中所指出的，我們已經“形成了反映現代軍事發展規律、體現人民軍隊性質和優良傳統的軍事法規體系”[2]。

1.2 軍事執法工作方面

軍事執法，指國家和軍隊各類機關依法執行軍事法律法規的活動，是部隊各級領導和機關的一項基本職能，對于落實依法治軍方針起著至關重要的作用。該軍現行執法機制主要分為軍事行政執法和軍事司法兩大方面。

1.2.1 軍事行政執法

軍事行政法治理念的轉變以及軍事行政法治觀念的確立,是軍事行政法治化的前提和基礎[3]。由于軍隊管理的特點是命令與服從,命令即法,下級必須服從上級,這一特點大大削弱了軍隊對法律的需求，也在一定程度上造成了對軍人權益的侵害。執法權限清晰、執法責任明確、程序合法，是新時期對軍事行政執法的必然要求。

1.2.2 軍事司法

1978年中國恢復軍事法院和軍事檢察院，從此軍事司法制度建設進入了新的發展時期。1991年，根據《最高人民法院關于軍事法院審理軍內經濟糾紛案件的復函》，軍事法院的審判職能擴展到經濟領域。1993年頒布出臺的《全國人民代表大會常務委員會關于中國人民解放軍保衛部門對軍隊內部發生的刑事案件行使公安機關的偵查、拘留、預審和執行逮捕的職權的決定》，以國家法律的形式確立了軍隊保衛部門具有軍事司法職能。1997年7月1日實施的《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》和1999年12月20日實施的《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》，依法確立了中國特別行政區的軍事司法制度。2001年，依據《最高人民法院關于軍事法院試行審理軍內民事案件問題的復函》，軍事法院審判職能向民事領域進一步拓展。2007年1月，經中央軍委批準，總政治部印發了《軍隊戰時執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干規定》，使戰時軍事司法工作有法可依。經過30多年的發展歷程，目前中國已經確立了包括刑事偵查制度、檢察制度和審判制度在內的比較完善的軍事司法制度。

2 中國軍事法制建設存在的不足

2.1 軍事法律體系方面

2.1.1 軍事立法不完備，立法技術有待提高

一個成熟的法律條文，對主體、權利、義務、責任應該界定明確，這樣表述才完整且便于司法實踐中的操作。而中國的軍事立法還存在一些問題，如軍事法規語言表達技術欠缺、軍事立法尚未系統化等，例如中國目前實行以義務兵為主體的兵役制度，但中國的軍事組織法相關立法存在空白，因此在選擇恰當的立法模式的基礎上，加快中國軍事組織立法的理論研究和框架設計，是當前中國軍事法制建設進程中的一項重要任務。除此之外，目前中國還沒有系統的戰時后勤法律制度體系，在這方面，美軍的軍事后勤法制具有立法體系完整、可操作性強、相對穩定、運作程序規范的特點，值得我們借鑒。另外，該軍在信息安全保密法律制度方面，在信息安全保密法規制度的配套性、實時更新性和可操作性等方面都有所欠缺，都需要進一步完善。

2.1.2 軍事法律存在沖突

主要表現為軍事法律法規同中國現行法律法規之間存在抵觸與不一致。縱觀軍事法中的法律沖突，主要存在以下幾種:軍事法同憲法以及普通法相沖突，下位法與上位法相沖突,同位法之間相沖突，其中最為突出的是軍事法和普通法的沖突。這些法律沖突的存在，容易造成對整個法律的割裂，法律權威也會遭到損害。因此，應盡快加強法的清理和編纂工作，對某些調整對象或法律關系比較近似的法律規范，可以考慮制定成統一的法典，這方面，美國《統一軍事司法法典》就是一個很好的例子。該法典將實體法和程序法融為一體，實體法方面，不僅對軍法意義上的犯罪進行規定,而且對普通法意義上的犯罪也進行了規定；在程序法方面，對軍事審判程序有著比普通司法程序更為詳細、嚴密的規定，從而滿足了軍事審判的特殊性要求。美國《統一軍事司法法典》有效地克服了普通刑法與軍事刑法的沖突，較好解決了“普通刑事法律不能夠認清獨特的軍事犯罪”和“普通法院不具備軍事需要的解決犯罪問題的效率和靈活性”[4]的問題。

2.2 軍事執法方面

中國軍事立法活動經歷著不斷發展和完善的過程，目前軍事法體系也已經初具規模。然而，如同有憲法并不等于有憲政一樣，有法律并不等于就有法治,隨著立法速度的加快,立法和執法之間的矛盾日益顯著。

20世紀90年代，依法治軍的方針提出，以及一系列推進軍隊法制建設的重要決策的推出，為中國軍事法制建設的發展注入了強勁的動力。然而，由于長期以來軍隊管理的特點是命令和服從,這種管理特點使得軍隊對法律的需求大大減弱了。古羅馬法學家西塞羅的名言“軍內無法律”精辟地概括了這一狀況。從目前中國軍事執法的實際來看，法治欠缺現象還比較突出。中國軍事執法在隊伍建設和制度方面都還不健全，還不能完全滿足依法治軍的要求。在軍事執法的實踐中，仍然存在忽視軍事法權威的執法意識，軍事主體合法權益被侵犯的現象也屢見不鮮，這些都在一定程度上影響了中國軍事法制建設的進程。

3 對中國軍事法制建設的幾點建議

3.1 軍事立法方面

（1）要橫向擴展中國的軍事法規覆蓋面，制定涉及軍事人員交流與培訓、軍事技術合作、國際和地區安全合作、軍品貿易、軍控與裁軍、參與聯合國維和行動等多個領域的相關軍事法律、法規。面對國際社會廣泛關注的空間信息技術和外空軍事化的新形勢，中國現行空間立法的局限性日益顯露，需要進一步制定完備的法律制度，并確立有效的監督、核查和協調機制。

（2）要縱向完善軍事法規結構，形成完整的國防和軍事法律體系。例如，美軍的立法體系就分為“國會通過各種軍事法律——總統和國防部長頒發指令——各軍種部制定條令與規章——各級指揮官設定標準行動程序”4個層次。要完善中國的軍事法制建設，就是要盡可能地將軍隊建設的方方面面納入到法律法規和條令條例的框架下，因此要對現有的一些不能滿足軍隊建設發展需要的法律法規進行修改廢棄，對一些法律空白的領域要抓緊立法工作，確保軍事法的全面調控。

（3）要大力改進立法技術，盡量避免條文用語空泛化，對一些原則性的表述做到具體解釋，使其可操作性進一步增強。軍事法規是調控軍事行為的規范，可操作性應是考量軍事法律法規用語是否完善準確的重要標準。一般來說，上位法可以較為原則，而下位法則必須詳細，以盡可能地解決司法實踐過程中的實際問題。

3.2 軍事執法方面

3.2.1 建立和完善軍事程序法

程序法在現代法治理念中的重要性是不言而喻的，現代法治原則要求“以相同的規則處理同類的人或事”，即普遍平等地適用法律，這有賴于在適法過程中采取統一的步驟和方法的法律程序作為保證，同時,公正、公開的程序也能使社會公眾更易于從心理和行為上認可和尊重判決,從而養成崇尚法律的觀念。目前中國還沒有專門的軍事程序法,相關依據都是國家普通法律。為了滿足軍事司法的特殊性需求,立法機關將這些法律做了一些變通性規定適用于軍隊中，但變通性規定存在效力層次較低的問題,無法替代軍事程序法對依法治軍的作用。為此，應當尋求在較高的立法位階上制定一部專門的軍事程序法。

3.2.2 實現軍事司法權的嚴格限定

考慮到現代法治的內在要求，以及依法治國、依法治軍方針的深入開展，結合軍事司法權屬于國家司法權這一理論界定，應當嚴格限定軍事司法權。建議將現有的軍事法院一般審判職能轉移至地方人民法院。具體而言，在平時由軍事法院專屬管轄軍事行政訴訟案件，將軍事法院的其他審判職能完全轉移至地方人民法院。在戰時，戰爭需要使得軍事司法權的擴張有了天然的合理性，而且軍事法官的自由裁量權可以使戰時法律的不足得到彌補，有助于平衡戰時軍事審判的各項價值，但在現代社會,戰時軍事司法權必須受到法律的嚴格規制，從而有一個合理的邊界。

3.2.3 推動軍隊法律職業的專門化

即法官、檢察官和律師專門化。對于法律職業者的條件，世界各國軍事法都非常注重。如美國針對對軍事法官以及軍事法庭成員的任職條件，在其《統一軍事司法法典》的第25條、第26條做出了嚴格的限制。為了推動我軍法律職業的專門化，應當采取措施保證法律職業者的職業素養，采取嚴格的考試錄用制度和任職條件，并使法律職業隊伍具有專職性和穩定性。

3.2.4 加強軍隊普法教育,提高官兵的法律意識，這是實現依法治軍的基礎

在軍隊中開展學習包括憲法和國家基本法律，以及與國防和武裝力量建設、軍隊職能履行、官兵權益有關的法律法規的普法活動，使得廣大官兵的法律意識在一定程度上有所提高。對一般戰士，要幫助他們養成守法意識，樹立崇尚法律的信念，并鼓勵他們運用法律手段使得自身的合法權益得到保護；對各級軍官，除必須具備一般的法律素養外，還應著重學習履行職務所必須的法律知識，強化在履職過程中的法治觀念,提高依法行政、依法指揮的法律意識。

[1]“軍事法制建設與改革開放同行”，http://news.sohu.com/20081201/n260943902.shtml，2009.9.14.

[2]陳耿、傅達林、張守學.改革開放三十年的中國軍事法制建設[J]，西安政治學院學報，2008（5），第 55 頁。

[3]張桂英：《依法治軍理論研究》[M].北京:法律出版社,2007.

[4]周健，于恩志.《比較軍事法：美國軍事法》[M]，北京:海潮出版社，2002，第 19 頁