北極法律問題：適用海洋法基本原則的基礎性思考＊

劉惠榮 韓 洋

(中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100)

北極的海洋面積約有95至100萬平方公里,占全球海洋面積的2.6％,在當下,不僅環北極海岸國家對北極海域有著一系列的法律爭端,世界各國也因北極的公海性質圍繞著北極海域的國際法問題有著重要的戰略部署。[1]我們可以發現,各國不論是國際法糾紛,還是戰略部署,其法律依據都主要建立在海洋法的基礎之上,即各國對北極海域的主張基本都是以海洋法作為其突破點的。

2008年5月,在格陵蘭島召開的北極五國部長級會議中通過的《伊魯利薩特宣言》(Ilulissat Declaration)可以說體現了環北極海岸國家的對北極地區的國際法思想——在《伊魯利薩特宣言》中提及,“海洋法賦予了北冰洋各國重要的權利和義務,涉及大陸架邊界劃分、海洋(包括冰封海域)環境保護、航海自由、海洋科學研究及其它相關事務”,并且,海洋法框架也被認為是“五國和其他適用北冰洋國家有效管理的堅實基礎”。通過《伊魯利薩特宣言》的發布,我們也可以初步看到環北極海岸國家試圖用海洋法來解析北極法律問題的思想。

那么,以海洋法為視角構建北極的法律體系是否可行?這一問題需要從北極領土爭端、北極海洋資源勘探、北極科學考察問題、北極環境保護等多方面用海洋法理論進行全面思考,而本文則主要通過用海洋法基本原則這一獨特視角去分析北極法律體系是否適用的問題,只有在海洋法的基本原則適用的前提下,我們方能對某一類法律問題認定其是否適用海洋法,因此,對于海洋法基本原則的適用問題實際上是對是否能用海洋法視角探析北極地區法律體系問題的一個前提性研究。

一、海洋法的基本原則

在古籍之中,“原則”一詞無法被人們所考證,因此它可以被認為是在中國近代才逐漸出現的新詞匯,代表著規則的來源、本源或者根本的規則的意思；[2](P4)西方法律中的“p rincip le”一詞則來源于拉丁語“p rincipium”,其基本意思是指開始、起源和基礎,現在一般解釋為：被用來作為推理或行動的基礎的一個一般的真理或信念,或者作為某種技術、科學等的基礎值一般規則。[3](P21)而法律原則是提供綜合性、指導性的原理指向,它是具有“高度一般化層別”的規范,[4](P35)可以作為眾多法律規則之基礎或本源的綜合性、穩定性的原理和準則。[5](P125)法律原則在理論上又分為了基本原則和具體原則,法律的基本原則是指調整的社會關系比較寬泛、體現的法律基本精神和根本價值較為直觀的原則,它往往也是某個部門法法律體系所普遍適用的原則。

海洋法是國際法范疇內一個十分獨特的法律部門,它具有獨特的制度規范和適用領域,在關于原則、法律原則和法律基本原則的分析基礎上,從海洋法獨特的視角出發,其基本原則之內涵也就躍然紙上——即對于國際法主體來說,被各主體所公認和接受、適用于海洋法所有領域并且具有海洋法上的普遍約束力的主要原則就是海洋法基本原則。

首先,海洋法基本原則需要被各主體所公認和接受。海洋法調整的是國際法主體在海洋法領域內發生的各類權利義務關系,國際法主體,特別是國家主體更關注對于海洋法制度的構建以及海洋法問題的解決途徑。因此,在得到這些主體認可和接受的前提下,海洋法的基本原則方能體現其在海洋法中的存在意義。

其次,海洋法基本原則適用于海洋法的所有領域——包括內水、領海、毗連區、群島水域、國際海峽、專屬經濟區、大陸架、公海、國際海底區域制度在內的各類海域制度；有關海洋環境保護與海洋資源保護的海洋問題；也包括海洋爭端的解決之程序問題等,只有普遍適用所有的這些有關海洋法領域的問題,才能具有海洋法基本原則的效力,否則,單獨適用某種海域制度或海洋環境問題的原則只能稱之為某種制度下的具體原則。

再次,海洋法基本原則要求具有海洋法上的普遍約束力。在眾多海洋法問題中,某種特殊的海域制度如群島水域制度或公海制度都有著與眾不同的特性,很難以之規范所有的海洋法問題。因此,適用對海洋法而言具有全局性指導意義的原則成為需要,它的普遍約束力使得其本身構成海洋法的法律基礎,對其他的海洋法上的各項原則、規則有著制約與標準衡量的作用。

當然,海洋法基本原則的產生也是相對而言的,對某種單獨海域制度而言的原則可被稱為海洋法具體原則,適用于全部海洋法領域的才能被成為海洋法基本原則,但這些基本原則對于國際法領域而言又是具體原則,同時由于海洋法隸屬于國際法范圍之內,國際法基本原則也是適用于各類海洋法制度和海洋法問題的。

根據通說,海洋法的基本原則主要包括便利國際交通原則、公平利用海洋資源原則以及海洋環境保護與可持續發展原則三項。[6](P38-40)

二、便利國際交通原則：以北極航道的打開為背景

便利國際交通原則是海洋法的第一項原則。它是指各國在行使海洋法上的權利時,不得阻礙或者妨礙海上交通的順暢,并為其提供各種便利的原則。該原則來源于1982年的《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》),《公約》在序言中寫道,“在妥為顧及所有國家主權的情形下,為海洋建立一種法律秩序,以便利國際交通。”由此可見,海洋法秩序建立的目的在于便利國際交通,因為海洋是連接世界許多國家的橋梁,從其地理特征上可知其對于國際交往的重要性。

目前來說,北冰洋的大部分海域是常年冰封的,所以除了各國的破冰船、潛艇以及相關的極地考察船只可以在北極海域自由來往以外,大多數船舶現在無法通過北極從事運輸或其他海洋業務。但這一局面也隨著科技發展逐漸被打破——自15世紀以來,航海者們就開始了一項不斷的探索行為,即在美洲大陸的北面與西面找尋用于海上貿易的航線。[7]隨著北極地區冰封海域中冰的融化,科學家們認為具有歷史意義的西北航道,可能會在本世紀內通航。[8]這樣一條航線能夠讓從歐洲開往遠東的貨船比從穿越巴拿馬運河的現有航道節省了約4000公里,而一艘從英國開往日本的船可以通過這條航道在旅程中減少至少6650海里的路程。[9]而另一條已被勘探出來用于科考的東北航道在2009年7月也首次經歷了商船的航行,德國貨船“布魯格友愛”和“布魯格遠見”在韓國裝貨,途徑俄羅斯海參崴北上,在破冰船協助下,開創了商船通過東北航道的歷史。[10]北極的重要的未來海上航道使得它將有利地占據了從白令海峽到北太平洋以及從弗拉姆海峽到北太平洋的主要通道,加諸之前已被各國普遍認同為隸屬俄羅斯管轄權下的東北航道其通航度的不斷提升,北極的交通之路正在被逐漸打開,一些學者也開始將北極海洋視作為“極地的地中海”。[11]

在北極法律問題上,便利國際交通原則對北極航道的法律保護起到了至關重要的作用。至目前為止,鑒于北極地區特殊地理因素,北極航道真正用于全面通航還需時日,但這一潛在問題很大程度上對北極海洋交通而言具有舉足輕重的意義。若對北極地區新開辟的西北航道不加以國際法規制,將會出現北極地區的秩序混亂局面——如加拿大欲以海洋法上直線基線的理論主張其管轄權,[12]而其他國家也有主張西北航道是由一組島嶼之間的水路而構成的連接大西洋與太平洋的一系列海峽,并以此認定西北航道屬于國際海峽。[13]至于東北航道,俄羅斯則保留對其通航的全面管轄權,即便美國、挪威和瑞典堅持其國際通行權利。總而言之,如何定性這些有關航道的爭端,主要脫離不了海洋法相關概念的框架。根據海洋法的便利國際交通原則,具體運用領海、公海、大陸架等相關海洋法制度,方能對北極地區航運的法律爭端做出合乎國際法的認識。解決北極地區的西北航道的爭端,其最終意義還是在于保障北極地區航道的通暢,不管哪種海洋法上的主張最終成立,同時其合法性業已為國際海洋法法庭及各國所確認,航道的便利國際交通原則都將使得西北航道得到海洋法上的保護,為世界水路運輸的交通提供更多的便利。確定便利交通原則可說為確定北極航道的管轄權提供了一個指引方向,即不管基于何種理論確定航道的管轄權,不管如何劃歸航道管轄權的歸屬,都應當考慮便利國際海洋交通的問題,這種出于海洋法的思考相對將北極航道歸入領海的理論而言更具合理性。

通過對航道進行海洋法上的規制——即以公海性質、國際海峽性質或某國領海性質等海洋法制度去解析北極融冰后的航道問題,體現出了海洋法便利國際交通原則的特性：海上交通的航行權利是整個海洋法體系所要保護的對象。對于北極地區的西北航道而言則更是如此,全新航道的產生必然伴隨著各國對其的權利需求——不僅環北極國家會對新開辟的航道之便利青睞有加,其他一些北半球沿海國家也希望利用北極地區新開辟的航道開展基于運輸、科考等目的的一系列航行行為,因此,適用便利國際交通原則是海洋法視角下探析北極法律問題的首要基礎。

三、公平利用海洋及其資源原則：北極海域利益索求的體現

公平利用海洋及其資源原則是海洋法的第二項基本原則,它主要指國際法主體在平等條件之下,都具有合理利用海洋及其資源的權利。該原則也來源于《公約》的序言：“妥為顧及所有國家主權的情形下,為海洋建立一種法律秩序……以促進海洋及其資源的公平而有效的利用。”對海洋資源的利用實際上也體現了海洋法中海域制度設立的根本意義——由于海洋漁業資源和礦產資源都能夠為管轄國帶來豐厚的利益,各國劃定一定范圍內的海域并將其納入自己管轄范圍之內,歸根結底就是為了對海域內海洋資源進行開發和利用。

北極海洋的特殊地理位置決定了對其漁業資源和礦產資源利用的困難性(特別是后者),但隨著科學技術的不斷發展,之前人們無法涉及的資源開發領域也漸漸被攻克。有科學證據證明,北極圈的迅速變暖預計會使得大量的海洋資源利于開發,其中最顯著的非生物資源的要數加拿大的北極區域、西伯利亞以及阿拉斯加的近海區域所存在的大量油氣資源儲備,同時在喀拉海、巴倫支海與挪威海之間也存在著潛在的資源。[14]然而,該地區迄今為止還沒有專門用于規制各國在北極地區活動的國際法規范存在。并且,涉及北極地區的諸多條約在條約的主體、適用范圍和義務規定等方面并不一致,某些范疇甚至形成條約沖突,難以解決各國在利用北極資源方面的爭端。

實際上,各國對北極海域的海洋及其資源的合理利用體現的是各國對于北極的利益之索求,擁有某海域的海洋及其資源的利用權利亦代表著掌握了獲得該海域利益的關鍵基礎。因此,有必要基于公平利用海洋及資源的基本原則和北極海域的特殊性,探討對北極海洋及其資源利用的最合理方式。

在此,以北極地區斯瓦爾巴群島問題為例,公平利用海洋及其資源原則就對其有著其獨特的適用意義。關于北極地區的斯瓦爾巴群島問題,各國通過1920年《斯瓦爾巴群島條約》的簽訂,一方面承認挪威對該群島擁有完全主權,另一方面又形成了對該群島的締約國惠益制度,即賦予締約國國民以正當理由自由進出的權利。斯瓦爾巴群島的特殊制度同樣也可以用公平利用海洋及其資源原則來分析——雖然斯瓦爾巴群島隊締約國的開放很大程度上是基于科考的國際需求,但是科考同樣也應被視作為對海洋及其資源利用的一種——締約國有序使用挪威管轄范圍內的該水域體現了對北極地區部分海域資源的合理利用方式的新轉變,并且斯瓦爾巴群島模式為公平利用海洋及其資源構建了一個優秀的范式,值得在北極海域的其他爭議地區進行借鑒性思考。

當然,公平利用海洋及其資源原則不僅僅對斯瓦爾巴群島而言有著獨特的適用意義,放眼整個北極地區的法律問題,幾乎都圍繞著各國對于海洋及其利益的索求,因而這一海洋法基本原則對于北極地區爭端解決是具有普遍性意義的。

此外,對于海洋及其資源的公平利用而言,不可忽略作為非沿岸國的立場。沿岸各國擁有諸如專屬經濟區、大陸架等各種具有優勢的海域制度,而非沿岸國相對來說則缺乏較多。北極地區的海洋資源就理論上而言是屬于全人類的,不管接近難易程度如何。因此,公平利用海洋及其資源原則在北極地區法律問題上的適用性顯然就體現了出來,不管是北極地區的沿岸國還是其他各國,在處理相關法律爭端時,當以公平利用海洋及其資源為著手點,而非僅依賴于地理位置的優劣。

基于以上的分析,適用《公約》中所規定的公平利用海洋及資源原則,是平衡對北極要求權利的國家之間利益的最有效的途徑。作為人類共同資源的海洋和海洋資源,北極地區的海洋也不能例外,應當本著公平利用的原則進行有效的開發和利用。所以,以該項基本原則的精神為指導,各國應該友好協商,共同訂立相應的國際公約,協調已有的公約之間存在的沖突,對相關制度進行發展和完善,建立相對統一的北極法律體系,方能更合理地解決對北極資源的開發和利用問題。

四、海洋環境保護與可持續開發原則：海域制度的生態化

海洋環境保護與可持續發展原則是根據當下的時代背景所提出的基本原則,該原則要求國際法主體對海洋開發利用時必須顧及全人類及子孫后代的利益和需要,減少對海洋生態系統的破壞,并對海洋生態系統進行保護。雖然可持續發展的概念是在《公約》之后提出的,但是《公約》的許多內容也都體現了這一原則和精神,如61條“確保專屬經濟區內的生物資源維持不受過度開發的危害”和第64條至67條對海洋生物多樣性的開發與保護的規定等都體現了可持續發展理念的精髓。此外,近年來越來越多的國際法文件對可持續發展的理念進行了規制,1974年《各國經濟權利和義務憲章》和1987年《我們共同的未來》報告就是較為典型的代表。因此,雖然說海洋資源的可持續開發與保護原則近年來才在可持續發展的基礎上剛剛構建起來,但該項基本原則沿襲了生態保護的重要歷史性內涵,卻已經足夠引起整個世界的重視。

在北極,由于海運及近岸資源的發展導致了大量的環境影響,又缺乏完善的統一法律規制,北極環境污染問題也日益嚴重,資源利用也由于各國的不斷紛爭而無序化,這就使得針對北極環境資源問題建立相應的環境保護法律條約規范體系成為十分必要。[15]在1991年通過的《北極環境保護戰略》文件中,八個北極沿岸國家立足于對北極的海洋環境保護的精神,對北極的污染防治進行了相應的協議性規制,而從中體現的海洋環境保護與可持續發展原則應該更關注其在海洋法中蘊含的深刻意義。

基于公海性質的海洋環境保護與各國的環境保護規制要求大不相同,可以說完全屬于兩種法律體系范疇,就北極地區而言,它未被任何國家單獨占有,很大程度上與公海制度相似,對其的海洋環境的規范還是應該在海洋法的基礎之上構建起來方為合理。更進一步說,若是以生態保護為理念構建起新的海域制度,一方面可對海洋生物多樣性保護的科學角度有益,另一方面又可體現了國家之間的海洋保護合作之進程。據此,筆者認為,當下各國對于海洋法視角下北極環境法律保護的缺失是值得我們重新審視北極法律問題的契機所在,海洋法中原有的海域制度已不能完全支持海洋環境保護與可持續發展,生態化的新海域制度的建立對北極地區的環境保護而言有著不言自明的重要價值。

在思考北極地區法律問題的時候,我們需要嚴格遵循海洋環境保護與可持續發展原則,并考慮到北極地區特殊的環境資源承受能力,制定相對其他海域更為嚴格的資源環境保護法律制度規范,以便能夠使得北極地區的資源能夠得到合理的開發和利用,既符合可持續發展的原則,也能夠使得北極的環境得到較好的保護。北極地區的眾多海域由于特殊的地理因素和公海性質,目前還處在人煙罕至、未被破壞的狀態,如果以海洋法上基于生態保護之理念而設立的海域制度劃定相應北極海洋區域予以規范的話,北極地區所擁有的海洋環境保護法律依據就會較為充足,并足夠用來對抗各種開采、利用活動對北極地區海域的生態系統的破壞。如何保護這種地球上已為數不多的天然的生態系統,是需要海洋環境保護與可持續發展原則真正在海洋法中完全體現出來的結果。我們期待這種結果的發生,并且相信為了人類共同的未來,基于海洋環境保護與可持續發展原則的內涵影響,北極地區的海域保護問題會以較為完善的海洋法制度予以規制。

此外,在適用海洋環境保護與可持續發展原則時,不僅應立足于海洋法這一平面上而言,更需要從一種全球化視角入手,對北極地區所產生的大氣環境問題進行探討。因此,北極地區的環境保護與可持續發展之責任就不僅僅限于北極各沿岸國的范圍,其影響范圍其實是遍布全球的,從而使得海洋環境保護與可持續發展原則除在海洋法中顯出其環境保護元素外,在諸如氣候變化框架公約和京都議定書等國際空間環境規制中也應發揮其特色作用。

總而言之,海洋法的特殊性注定了各國家利用各自管轄范圍所關注的環境保護與可持續發展內涵顯然并不適合直接適用于北極地區各國。因而,基于海洋法的視角透視海洋資源的可持續開發與保護原則,才能對北極地區的環境保護與可持續發展問題指引出解決的方向：在理解北極地區適用海洋法該項基本原則的過程中,生態化的海域制度是海洋法為北極海洋環境保護與可持續發展問題指明的方向。

五、結語

盡管北極地區西北航道尚未被完全打開,盡管公平利用北極海洋及其資源的制度體系尚未完全構建起來,盡管用現有的海洋法制度去解決北極環境與可持續發展問題也較為困難,但海洋法也在不斷進步與發展,通過適用海洋法基本原則對北極地區法律問題進行的思考,我們可以看到用海洋法視角來解析北極法律問題業的可能性：便利國際交通原則、公平利用海洋及其資源原則以及海洋環境保護與可持續發展原則作為海洋法的三大基本原則,分別適用于北極地區西北航道問題、北極地區海洋資源利用問題和北極海洋環境保護問題的解決。而適用海洋法基本原則僅僅是一種基礎性思考,以之為本,方可探討海洋法對北極法律問題解決的具體操作框架,并展望其未來的發展趨勢。

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