“認知共同體”與全球環境治理＊

孫 凱

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

“認知共同體”與全球環境治理＊

孫 凱

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

全球環境治理是國際關系中的一個新領域,全球環境問題對國際合作的實踐和傳統的國際關系理論都帶來了挑戰。而Peter M.Haas所發展的“認知共同體”理論,為理解國際環境合作提供了新的視角。“認知共同體”理論認為對特定環境議題持有共同理念的跨國科學家聯盟有助于幫助決策者進行議題界定、厘清國家利益以及提供政策選擇,從而有效地促進國際環境合作。

認知共同體;全球環境治理;地中海行動計劃

全球環境問題自20世紀70年代以來一直是國際社會關注的主要議題,全球環境問題給國際關系帶來了很大的挑戰,國際社會應對這些環境問題的全球環境治理體系也逐步形成和演進。[1]全球環境問題的出現所帶來的挑戰不僅僅體現在國際關系的實踐中,而且對傳統的國際合作理論也帶來了挑戰,使得傳統的國際合作理論在解釋和理解國際環境合作方面顯得有些捉襟見肘。應對環境問題是一項系統工程,由于全球環境問題的復雜性和相互依賴性,使得決策者在應對這些問題的時候不得不向相關領域的科學家尋求建議,以幫助他們界定國家利益與提供行動的選擇,科學家在國際環境領域中的參與度也較其它領域相對較高。建構主義國際關系理論尤其是以Peter M.Haas為代表所發展的“認知共同體”理論,為解釋和理解科學家尤其是跨國科學家聯盟所形成的“認知共同體”在全球環境治理中的作用提供了新的視角。

一、全球環境問題對傳統國際合作理論的挑戰

國際關系中的“無政府狀態下的合作”自20世紀70年代以來是國際關系研究的一個主要內容。理性主義和反思主義等都對國際合作進行了一定的論述,并對國際合作的出現達成了相對的共識:通過政策協調過程,當行為者將它們的行為調整到適應其它行為者現行的或可預料的偏好上時,合作就會出現;也即作為政策協調過程的結果,當一國政府遵從的政策被另外國家的政府視為能夠促進他們自己目標的相互認識時,政府間的合作就會發生。[2]

理性主義的國際合作理論包括新現實主義的霸權合作理論和新自由主義的制度合作理論,其研究起點都是接受國際社會的無政府狀態假設、國家是理性的單一行為體,國家擁有既定的利益和偏好,國家是否能夠做出合作的政策協調完全由行為體根據自身利益做出理性的計算。理性主義的國際合作理論以及博弈論在國際關系理論中的運用為我們理解國際合作的條件等國際合作現象提供了深刻的洞見,但是隨著全球化和國際相互依賴的深入,國家面臨日益復雜的問題和不確定性,國家利益并非如理性主義理論假設中那么明晰。理性主義的國際合作理論也未能就不確定條件下國家利益、國際制度以及國家行為等做出有力的解釋,Keohane在“國際制度:兩種路徑”一文中也談到了理解一些新的國際問題時對反思理論的需要。[3]

作為反思理論的一個重要分支,建構主義理論認為國家的利益和偏好并不是既定的,而是在國家交往過程中的互動而形成的,而重視觀念、知識以及學習等因素在利益和偏好的塑造過程中的作用,建構主義的國際合作理論為我們更好地理解不確定狀態下的國際合作提供了新的視角。在國際關系中,尤其在面對日益復雜的國際問題時,行為體不確定如何在特定情況下實現自己的利益,以及用什么方法實現利益,甚至對于自己國家利益的界定也不明確,這時候決策者大都會求助于相關領域的專家,這也為這些特定領域中具有科學權威性的科學家參與決策提供了條件。“認知共同體”理論就是基于對專家以及科學家團體的作用分析來理解國際合作的一種新的路徑。

二、“認知共同體”的概念界定及其作用機理

由于全球環境問題的復雜性,決策者進行決策的時候不得不求助于相關專家。因此科學知識尤其是“有用的知識”(usable knowledge)或者“與政策相關的知識”(policy relevant knowledge)在應對全球環境問題的決策中顯得尤為重要。科學家的研究要成為“有用的知識”,必須具備可信性(credibility)、合法性(legitimacy)和適時性(saliency)。[4]可信性是指科學家所提供的事實、理論、觀念、模型、因果關系和政策選擇是“正確的”,或者至少與其它信息相比較而言更符合世界運行的一般規律;合法性主要是從程序的角度考察,指的是科學家所提供的信息是“合法的”,即所提供信息的產出過程中盡可能少地存在偏見,并且獲得廣泛的參與;適時性是指這些信息是在及時的時刻提供出來,所包含的信息正是決策者當時所需要的信息。在實踐中這三個方面并不是孤立的,可信性與合法性通常是相互影響的,通過“合法的”程序所產出的信息一般來說也會是精確的和易被接受的;可信性與適時性之間可能會因為知識生產和積累的長期性與決策者對“政策相關知識”需求的短期性而存在些許矛盾。而在實踐當中,應決策者需要而產出的“應景性”知識而合法性和影響力方面都不如在此之前已經存在的知識。[5]

在國際層面,應對全球環境問題等一系列復雜問題必須有“有用的知識”來對決策者進行決策指導,而對“有用的知識”的需求以及對共同問題的關系也使得相關領域的科學家跨越國界進行合作,以促進對共同關系的問題的理解并力圖行成共識,并對決策者的決策提出行動建議,這樣的跨國科學家聯盟實際上就是Peter M.Haas所發展的“認知共同體”(epistemic communities)理論。[6]

“認知共同體”這一概念是由國際關系中的弱建構主義學者發展出來的,它從施動者的角度理解與觀念形成相關的行為者以及新的觀念或者政策原則的形成及進入政治進程的背景、資源以及機理。John G.Ruggie最早把認知共同體概念引入國際關系研究,[7]Peter M.Haas and Ernst B.Haas父子對認知共同體進行了更為深入的研究,[8]尤其是Peter M.Haas的著作及其主編的1992年國際組織出版專輯《權利、知識與國際政策協調》對“認知共同體”這一概念的理解進一步深化,并引入到國際環境政治之外的其它領域。[9]

根據哈斯的理解,“認知共同體”是指“一個由某一特定領域有公認的專長和能力、具有該領域政策上的知識權威的專家所組成的網絡。雖然一個“認知共同體”可能會由來自不同學科、有不同背景的專家所組成,但他們(1)有一套共同相信的規范和原則,這為共同體成員的社會行動提供了價值基礎;(2)有共同的因果關系認識,這是他們通過對他們領域中的一系列核心問題的實踐進行分析而得出來的,而這能夠幫助他們說明可能的政策行為和所希望的結果之間存在的多種聯系;(3)有共同的關于有效性和合法性(validity)的理念,這是主體間性的,是從內部界定的評估他們所專長領域的知識的重要性和價值的標準;(4)有共同的政策計劃,指和在他們專業能力指導下的一系列問題相關的一套共同實踐,他們深信這樣的實踐會增進人類的福祉”。[10]因此“在識別和框定正在處理的問題以及形塑參與者理解他們收益的過程中,認知共同體能夠起到關鍵的作用,即便把制度形成的實際過程完全當作一種綜合的討價還價的形式來分析”。[11]

“認知共同體”的成員不受某一學科的限制,通常成員的多學科性使得其能更全面地對決策者提出有效的政策。除自然科學家之外,社會科學家或任何在該領域有所成就的個人都可以成為“認知共同體”的成員。但是,“認知共同體”與其它利益集團不同,認知共同體與利益集團以及其它在政策制定過程中起重要作用的團體相區別的一個顯著特征就是其社會化的真理檢驗能力和共同的因果關系信念。構成“認知共同體”成員的基礎是對相關議題的共同理念、共有的政策專長和對問題因果關系的認同,[12]而不是構成其它利益集團基礎的集團利益或者其它私利。

由于“認知共同體”能夠提供專業的建議,較好地厘清復雜問題中的因果關系,幫助決策者界定國家收益,為集體爭論框定范圍,確定協商的重點,其作用機理具體分為以下三個方面:

(一)界定議題。信息不足以及議題的不確定性是決策者經常面臨的問題,而這在如何應對全球環境這樣的復雜問題中尤為突出。決策者在信息不足以及議題不確定性的情況下,很難明確地理解其所面對的問題,更不用說針對議題做出行動選擇了。在這樣的情況下,決策者對相關“政策相關的信息”就有很高的需求,而“認知共同體”由于其在相關領域的專業知識,他們就可以通過一定的渠道為決策者提供信息,幫助決策者理解其所面臨的議題。[13]另外由于“認識共同體”中的科學家在考慮問題的時候通常不囿于政治家所面臨的私利、代表特定選民等狹隘性的限制,因此能夠從更為全面的角度對議題進行理解和界定,能夠更為清晰地理解不同議題之間的聯系及相互影響等。

(二)界定行動方案。決策者在進行決策的時候不僅僅要求認知共同體幫助他們理解所面臨的議題的性質、因果關系等,還需要“認知共同體”能夠提供應對所面臨問題的政策選擇。“認知共同體”由于其所具有的“政策相關知識”,所以能夠為決策者提供如何行動的選擇。但是“認知共同體”所提供的方案選擇一般不會是唯一的,但會對各種政策方案進行概率分析,以讓決策者清楚行動與不行動、以及如何行動等所產生相關影響的概率。

(三)界定國家利益。“認知共同體”可以幫助國家界定與理解其在相關議題中的國家利益,這可以通過直接向國家闡明其國家利益或者通過界定議題或者提供行動方案選擇的過程進而來影響國家對國家利益的理解和界定;同時,一個國家對自己利益的界定或重塑,也會影響其它國家對自己利益的重新界定和塑造。在一個良性的環境中,這樣的重新界定和塑造會產生一種有利于國家合作的環境和趨勢。

三、“認知共同體”個案研究:拯救地中海與“臭氧層外交”

“認知共同體”在全球環境治理進程中起重要的作用,下文就以聯合國環境規劃署的《地中海行動計劃》以及國際社會保護臭氧層的“臭氧層外交”主要指《保護臭氧層的維也納公約》及其《蒙特利爾議定書》為例進行分析。

(一)拯救地中海——《地中海行動計劃》

地中海的環境問題最初主要是污染問題,在上世紀60年代末就變得比較嚴重,造成污染的原因主要是周邊國家工業活動的增加而向地中海中排放廢物以及隨著地中海旅游業的開發而使得地中海遭受油污和垃圾廢物的污染等。針對地中海的污染問題,一些國家也意識到需要進行治理,如意大利駐國際海事組織的代表在1973年10月就說過:“如不盡快采取最嚴厲的措施,地中海就會變成荒蕪和死亡之源。”

但在當時由于缺乏對地中海環境問題的科學研究,雖然一些人關注地中海的環境問題,但是對于造成污染的根源、種類、程度和對策等都是未知數。由于地中海周邊由十幾個國家,而地中海環境問題的治理需要各國的集體行動才能實現,但是其中一些國家之間的關系錯綜復雜,如阿爾及利亞痛恨法國以前的殖民統治,阿爾及利亞和摩洛哥為西撒哈拉打過仗,阿拉伯和以色列之間多年的敵意以及希臘和土耳其之間的世仇等,都是阻礙他們進行合作的因素。[14]而按照傳統國際關系理論所認為的“不可能的任務”,在“認知共同體”的作用下成為了可能。

由于地中海污染問題的嚴重性以及采取行動的緊迫性,一些國家的科學家單獨或者進行雙邊的研究與協調,但是這樣小規模的行動難以應對治理地中海污染這樣的多國性、系統性的問題。各國進行決策尋求科學建議的時候,較之“外來的知識和建議”,政府一般都只愿意聽取自己國家專家的意見。因此,最初是聯合國糧農組織后來聯合國環境規劃署也積極參與進來,協調各國的研究,并加強各國科學家之間的交流。在聯合國環境規劃署的協調下,來自各國的科學家和政府官員共同構成了針對地中海環境問題的“認知共同體”,在這個“認知共同體”中,有希臘、以色列、西班牙和埃及的政府官員,有法國模型和系統研究人員,有聯合國教科文組織的官員,也有聯合國糧農組織的律師等,他們對地中海環境問題的原因以及應該采取的措施有共同的看法。聯合國環境規劃署還積極設計各種研究項目,吸引地中海周邊來自各國更多人的參與。在大多數國家,聯合國環境規劃署都努力與這些國家的科學家積極溝通與協調,而這些科學家又可以通過自己的研究與國際項目的參與來影響本國政府的決策。對于地中海周邊的發展中國家,由于其合格的科研較少,聯合國環境規劃署就采取“能力建設”的政策,在阿爾及利亞、埃及等國建立實驗室,并從其他國家引進科學家,對這些實驗室進行技術支持。

在聯合國環境規劃署的努力下,1975年2月,16個地中海國家通過了環境署提出的《地中海行動計劃》,這個計劃有四部分:地中海盆地資源開發管理的一體化規劃;協調污染檢測和研究的項目;保護地中海環境的框架協議及相關技術支持附件;行動計劃的組織建設和經費安排。隨后,在這一計劃的框架下,1976年地中海各國還訂立了《巴塞羅納條約》、《海洋傾廢協議》和《油污緊急處理協議》等,并在馬耳他建立了“區域海洋污染應急中心”。至1985年,幾乎所有的地中海國家都建立了環保部或環保局,其工作人員和顧問中,不少是“認知共同體”的成員,除了摩洛哥、塞浦路斯、黎巴嫩、阿爾巴尼亞和敘利亞之外,其它所有的地中海國家都制定了相關的污染控制法律。1995年,各國制定了“地中海二期行動計劃”,內容包括陸源污染控制、特別保護區、歷史遺跡和污染防治的科研等,這標志著地中海周邊國家在環境保護上邁上了新臺階。實踐證明,實施《地中海行動計劃》最積極的國家,也是廣泛參與“認知共同體”并在各國具有相當影響力的國家;實施《地中海行動計劃》不積極的國家,也是參與“認知共同體”較少或者“認知共同體”成員在該國缺乏足夠影響力的國家。[15]

(二)“臭氧層外交”——《維也納公約》及《蒙特利爾議定書》

國際社會共同“補天”的“臭氧層外交”是國際環境合作的一個典范,這一領域中的“認知共同體”在臭氧層問題的收集信息、發布信息、議題界定以及提供政策選擇以及促進各國的政策協調與國際合作等方面起重要的作用。

早在1974年,美國加利福尼亞大學教授羅蘭(F.S.Rowland)和莫利納(M.J.Molina)就提出,正在世界上大量生成和使用的氯氟烴類物質(CFCs),擴散入臭氧層,加速了臭氧的消耗,但當時在科學界對此尚有不少質疑,決策者對此的關注更少。但科學家并沒有停止對這個問題的研究,聯合國尤其是新成立的聯合國環境規劃署等相關國際組織也開始關注這個問題。1977年3月,聯合國環境規劃署專門召集主題為“臭氧層國際會議”,來對這個問題進行研究,并探討國際社會的行動方案。為協調科學家的行動,聯合國環境規劃署還成立了臭氧層國際協調委員會,委員會的成員包括對臭氧層問題感興趣的所有國際組織和非政府組織等。1985年英國科學家喬·法曼在《自然》雜志上發表文章,正式闡述了南極上空春季臭氧空洞存在的問題。“臭氧空洞”的出現尤其是“空洞”照片的發表,極大地激起了民眾對這個問題的關注,進而要求國際社會立即采取行動。至此,國際社會上對破壞臭氧層物質的原因基本有了統一的認識,并意識到需要協調行動來保護臭氧層。在聯合國環境規劃署的協調下,成立了針對達成國際公約的法律與技術專家委員會,委員會在1982-1985年期間召集過七次會議,討論保護臭氧層公約的草案問題。[16]隨后于1986年3月,《保護臭氧層的維也納公約》簽署。公約對臭氧層保護的一般性原則做出了規定,并為保護臭氧層進行國際合作和政策協調取得了共識,國際社會在保護臭氧層的道路上邁出了第一步。

國際社會保護臭氧層更為重要的一步是1987年《蒙特利爾議定書》的簽署,因為在議定書中規定了主要國家減少生產、使用消耗臭氧層物質的具體措施。“認知共同體”在影響主要國家的政策選擇與界定其國家利益方面起了重要的作用。例如在美國,由美國環保局、聯合國環境規劃署、美國國務院的海洋、環境與科學事務局、美國國家航空航天局等在1986年前后多次召開聯合會議并發布研究報告,表示控制CFCs的必要性。至1987年初,美國國內基本形成了一致的立場,即分三階段逐步淘汰使用CFCs,至2012年徹底停止CFCs的生產和使用。

在《維也納公約》簽署前后,主要發達國家圍繞如何具體行動并沒有形成一致的意見。這種分歧主要在美國以及加拿大、芬蘭、瑞典和澳大利亞所組成的“多倫多集團”與主要歐洲國家如聯邦德國、英國、法國、意大利等組成的“歐共體集團”,如參與《蒙特利爾議定書》談判的美國外交官 Richard Bebedick所說“在通往蒙特利爾議定書之路的每一步中的幾乎每一個問題上都存在大大小小的分歧”。[17]這兩大集團的分歧主要體現在兩個方面:一是“多倫多集團”主張控制CFCs應該控制消費者,而“歐共體集團”則主張只對生產者進行控制。針對這個問題,最后談判各方同意了美國的方案,即CFCs的限制將針對生產、進口以及對蒙特利爾議定書其他簽約國的出口等三個方面進行控制。第二個爭論的焦點是減少CFCs的時間和幅度問題,“歐共體集團”不愿意考慮10%-20%以上的削減,而“多倫多集團”則認為應該通過三階段的逐步削減,最終達到95%以上的削減。由于臭氧層問題的緊迫性以及最新科學研究的發現,后“歐共體集團”同意削減50%的生產量,從而最終簽署《蒙特利爾議定書》。

四、小結:“認知共同體”理論的貢獻與不足

“認知共同體”理論是較少的在國際環境政治領域中所發展出來的理論影響國際政治理論的。[18]這一理論是在國際關系理論中新現實主義與新自由主義之間的辯論形成“新新合成”并在理解和解釋國際關系新議題方面難以形成有力論證的背景下提出的,借助國際機制理論以及建構主義理論的方法,對傳統的國際關系結構理論以及對真理、事實等進行反思與挑戰,尤其是在當前國際社會面臨日益復雜議題的情況下,為理解國際合作方面提供了新的思路。

但是我們也應該認識到,“認知共同體”理論也有其理論的邊界。即使在全球環境治理領域中,并不是每個國際環境議題中都會出現“認知共同體”。另外,由于一些議題的高度復雜性與不確定性,所存在的“認知共同體”并非單一,尤其是存在兩種或者多種對問題的認識存在相互競爭理念的“認知共同體”的時候,這時“認知共同體”難以有效地發揮作用。另外,“認知共同體”在各個議題領域中的參與度也不一樣,要使“認知共同體”有效地參與全球環境治理的決策,就必須將科學家的建議以及科學在國際治理中的參與制度化,為“認知共同體”參與決策提供順暢的渠道,只有這樣,“認知共同體”才能更為有效地發揮作用。

感謝美國馬薩諸塞大學政治學系 Peter M.Haas教授的悉心指導,文中疏漏之處由筆者負責。

[1]孫凱.演進中的全球環境治理體系[J].中國海洋大學學報(社會科學版),2006,(4):35-39.

[2]Robert O.Keohane,After Hegemony:Cooperation and Discord in World Politics,Princeton:Princeton University Press,1984,p.62.

[3]Robert O.Keohane,International institutions:two approaches,in International Institutions and State Power:Essayes in International Relations Theory,Boulder:Westview Press,1989,p.173.

[4]Ronald B.Mitchell,et al,Information and Influence,in William Clark,et al,Global Environmental Assessments:Information and Influence,Cambridge:MIT Press.2006,p.314.

[5]Peter M.Haas,When Does Power Listen to Truth?A Constructivist Approach to the Policy Process,in Journal of European Public Policy,vol.11,Issue 4,August 2004,p.574.

[6〗Peter M.Haas,Do Regimes Matter?Epistemic Communities and Mediterranean Pollution Control,International Organization,vol 43 issue 3,1989,pp.377-403;Peter M.Haas,Saving the Mediterranean:The Politics of International Environmental Cooperation,New York:Columbia University Press,1990.Peter M.Haas eds,Knowledge,Power,and International Policy Coordination,Special Issue of International Organization,Vol.46,Issue.1,Winter 1992.

[7]John G.Ruggie,International Responses to Technology:Concepts and Trends,in International Organization,Vol.29,Issue.3,June 1975,pp.557-583.

[8]Ernst B.Haas,When Knowledge is Power:Three Models of Change in International Organizations,Berkeley:University of California Press,1990;Peter M.Haas&Ernst B.Haas,Learning to Learn:Improving InternationalGovernance,in Global Governance,Vol.1,Issue.3,Autumn 1995,255-285.

[9]Peter M.Haas eds,Knowledge,Power,and International Policy Coordination,Special Issue of International Organization,Vol.46,Issue.1,Winter 1992.

[10]Peter M.Haas,Introduction:Epistemic Communities and International Policy Co-ordination,in International Organization,Vol.46,Issue.1,Winter 1992,p.3.

[11]Oran Young and Gail Osherenko,“Testing Theories of Regime Formation:Findings from a Large Collaborative Research Project”,in Volker Rittberger&Peter Mayer ed.,Regime Theory and International Relations,Oxford:Oxford University Press,1995,p.241.

[12]Peter M.Haas,Introduction:Epistemic Communities and International Policy Co-ordination,in International Organization,Vol.46,Issue.1,Winter 1992,p.16.

[13]Peter M.Haas,Introduction:Epistemic Communities and International Policy Co-ordination,in International Organization,Vol.46,Issue.1,Winter 1992,p.15.

[14]Peter M.Haas,Do Regimes Matter?Epistemic Communities and Mediterranean Pollution Control,International Organization,vol 43 issue 3,1989,p.379.

[15]Peter M.Haas,Do Regimes Matter?Epistemic Communities and Mediterranean Pollution Control,International Organization,vol 43 issue 3,1989,p.378.

[16]Peter M.Haas,Banning Chlorofluorocarbons:Epistemic Community Efforts to Protect Stratospheric Ozone,in International Organization,Vol.46,Issue,1,Winter 1992,p.201.

[17]Richard E.Benedick,Ozone Diplomacy:New Directions in Safeguarding the Planet,Cambridge:Harvard University Press,1991,p.51.

[18]Ronald B.Mitchell,International Environment,in Thomas Risse&Beth A.Simmons ed.Handbook of International Relations,London:SAGA Publications,2002,p.501.

Abstract:Global environmental governance is a fairly new area in international relations and challenges the practice and theory of traditional international relations.Epistemic community theory developed by Peter M.Haas offers a new perspective in understanding international environmental cooperation.Epistemic community is a group of transnational scientists with shared understanding of the issue.They help policy makers in issue definition,interest clarification and policy selection,which can effectively promote international environmental cooperation.

Key words:Epistemic community;Global environmental governance;Mediterranean Action Plan

責任編輯:周延云

Epistemic Community and Global Environmental Governance

Sun Kai
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

D815

A

1672-335X(2010)01-0124-05

2009-11-19

山東省教育廳人文社科研究項目(J09WF57)

孫凱(1976- ),男,山東青島人,中國海洋大學法政學院講師,美國馬薩諸塞大學訪問學者,主要從事科學技術與可持續發展研究。