北極法律問題的氣候變化視野＊

劉惠榮 陳奕彤

(中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100)

北極所具有的獨特自然條件和氣候狀況,決定了它對氣候變化的敏感性。就氣候變化而言,北極是一個非常重要的早期預警系統。北極地區的年平均氣溫升高速度是地球上其他地區的兩倍,其所造成的海冰融化,影響到北極及周邊地區的大氣環流和天氣,引起包括歐洲和北美洲地區在內的氣溫和降水變化,從而嚴重影響到這些地區的農林業和供水系統。北極的凍土和濕地所儲存的大量碳,數量相當于大氣碳含量的兩倍。隨著北極氣候變化,凍土也在日益融化,并以驚人的速度向大氣中釋放出二氧化碳和甲烷,使這兩種溫室氣體在大氣中的含量不斷上升。北極理事會發布的“北極氣候影響評估”(ACIA)報告指出氣候變化影響的范圍包括：北極氣溫的極速上升及其對整個世界的影響；北極植物生長區域的改變；動物物種數量、分布情況和活動范圍的改變；以及沿海國經受暴風雨頻率的增加。[1]

由此可見,氣候變化對北極的影響是十分嚴峻的,但北極地區氣候變化絕不僅僅是一個地區性問題,而是全球性議題。在全球氣候變化的大背景下,關注氣候變化引起的北極法律問題具有重要意義。2009年末聯合國氣候變化大會第十五次締約方大會在丹麥哥本哈根通過的不具有法律約束力的《哥本哈根協議》,只有短短十二個條款,對氣候變化的全球綜合治理促進作用有限。各國之間的不信任、誤解和分歧嚴重阻礙了減排進程,在減排的關鍵細節問題上也缺乏實質性的討論。另外,協議中提到的“將氣溫升幅控制在2攝氏度以內”所要求的減排總量并未得到認可,在各個國家提交的目標中也未曾談及。北極氣候變化影響著全球氣候變化進程,全球氣候變化治理的迫切性使北極法律問題集聚了前所未有的能量。在2010年后哥本哈根會議時代,以氣候變化的主要作用地區“北極”為著眼點,總結和梳理氣候變化視野下的北極法律問題,一方面可以為我們認識海洋法視角下的北極法律問題提供新的思路,另一方面也是探索全球氣候變化綜合治理中的區域合作模式的起點。

一、氣候引發的北極主權與航道爭端：從陸上到海上

環北極國家對北極地區的主權要求,在不同的歷史時期表現略有不同,早期主要是對陸地部分的主權要求,后期則擴展到海洋之上。其中矛盾比較突出的包括：丹麥和加拿大之間關于漢斯島的主權爭議；加拿大與美國在西北航道上的爭端；在《聯合國海洋法公約》生效后,俄羅斯要求擴大其專屬經濟區所引起的爭議等。其中,在全球氣候變化的背景下,隨著北冰洋海冰的極速融化,北極的航道利用和管轄問題在北極主權爭端中占據了突出位置。

隨著全球氣候變化進一步加劇,北極海冰極速融化,毗鄰加拿大的西北航道很有可能在本世紀內通航。這樣一條航線能夠讓從歐洲開往遠東的貨船比從穿越巴拿馬運河的現有航道節省約7000公里的航程。[2]控制了西北航道,便意味著控制了世界經濟、戰略的新走廊。[3]在如此巨大的利益誘惑面前,加拿大于1970年制定了《北極水域污染防治法》,這部法律名義上是針對北極海域的污染防治而制定的,實際上是為了加強加拿大對于西北航道的控制。

加拿大將西北航道以及北極群島視為一種歷史名稱,該名稱源于1880年英國將這些地區的領土權利讓與加拿大的史實。[4]除了從英方受讓的角度之外,加拿大也基于早在北美殖民前便居住于其大片北方領土的加拿大因紐特人對該地區之利用而提出主張,[5]認為探險行為和歷史使用足以用來構成一個國家對某一領土主權要求的牢固基礎。但加拿大尚未證明其在相當長的時間內對北極水域和西北航道行使了專屬管轄,也未得到北極地區其他國家的默認。美國堅持將西北航道視為一條運輸性航道,是一條國際海峽,并且應適用《公約》中的過境通行權和無害通過權,一直以來都拒絕承認加拿大對北極群島以及西北航道的主權主張。[6]

除了毗鄰加拿大的“西北航道”之外,俄羅斯西伯利亞沿岸的北部海航道(the Northern Sea Rout)是北冰洋的另一條主要航道。在過去幾十年里,國際社會對這些航道的開發利用的關注與日俱增。科技的進步和破冰船適航性的提高,以及日益加劇的氣候變化導致的北極海冰融化使得這兩條航線的商業價值潛力日益增大。

俄羅斯早在前蘇聯時代就通過國內立法逐步建立起了對其北部海航道的法律管制。除了旨在規制各國船舶在北冰洋航線航行規則的《航行北部海航道規則》之外,①它規定了俄羅斯在北極地區領海、專屬經濟區以內以及這些水域以外公海上各國船舶的航行規則。[7]俄羅斯國內法中還有許多關于北部海航道制度的專門立法。然而,俄羅斯國內法中關于北部海航道的法律制度中有許多與《聯合國海洋法公約》的規定相悖。這種相悖的情況表現在第一,關于無害通過制度的規定嚴于《公約》的規定,外國船舶航行于北部海航道時將面臨著許多超出《公約》范圍內的限制。第二,國內法的相關規定中存在違反《公約》過境通行制度規定的情況。除此之外,俄羅斯國內法超出了《公約》第236條以及一般國際法在適用對象上關于國有船舶豁免的規定；在責任承擔制度方面其國內法要求外國船舶承擔刑事責任的規定也超越了《公約》對違反海洋環境的外國船舶僅規定了罰款這一民事責任的規定。[7]綜上可以看出,俄羅斯國內法的規定相較于《公約》來說過于嚴格了。由于據統計顯示,北極海域自2013年起到2060年的夏季,將會實現持續性的無冰期,[8]隨著北極通航難度的降低,俄羅斯北部海航道法律制度中與《公約》相悖的條款給國際法提出了新的挑戰。

從目前的情況看,兩大航道已經被加拿大和俄羅斯兩國有效控制,許多國家的船舶在通過兩大航道時都注意遵守兩國的相應規則。要想有效解決北部海航道和西北航道的權屬問題,除了傳統的方法之外,新的解決問題的路徑依然有待探索。

要解決當前的北極領土主權和航道歸屬問題,從目前來看有以下幾種途徑。第一種是在聯合國海洋法公約框架下解決；第二種是仿造南極條約建立北極地區的多邊協約；第三種是斯瓦爾巴模式。斯瓦爾巴模式賦予非北極國家與北極國家同樣的開發和利用權利,必然會遭到北極國家的極力反對。事實上,《伊魯利薩特宣言》的發布也早已表明了北極國家的態度,即不接受聯合國海洋法模式以外的其他解決模式。南極模式可以實現和平利用北極,雖然會受到廣大非北極國家的支持,但其凍結周邊國家的主權權利要求必然也會招致北極國家的反對,它們很難接受凍結原則,放棄已經基于海洋法而享受的權利,去接受新的限制,反而考慮的是如何擴張大陸架到350海里處乃至更遠。北極國家和非北極國家大多數都支持在聯合國海洋法公約框架下解決北極問題,但各國卻根據本國利益對《公約》等條約進行任意解釋,而且《公約》本身亦存在“缺陷”。作為紛亂的北極國際法體系中的一部分,公約還需要解決和其它條約的沖突問題。[9]它能在多大程度上解決未來的北極糾紛,其效力是否能夠充分實現,也使諸多國際法專家存疑。

二、氣候變化引發的北極生態法律危機：從生物到人類

環境計劃署在GEO-4(全球環境展望-4)報告中指出：“兩極地區不但對環境發展有重大影響,而且直接關系到全球生物多樣性及人類的生存。有跡象表明北大西洋洋流帶的深層冷水環流可能已經減慢。這可能會促成全球氣候體系發生突變,造成海洋冰層萎縮、冰川融化、植被發生變化。盡管絕大多數工業化國家已經禁止了不易分解的有機污染物(POP)的生產和使用,但POP依然會長久存在于環境中,并可能堆積在寒冷的區域,從那里進入海洋和陸地生態系統,進而進入食物鏈”。[10]當前在北極生態保護方面發揮效力的基本上是某一領域世界范圍內普遍適用的國際公約,如《聯合國海洋法公約》、《蒙特利爾議定書》、《生物多樣性公約》、《聯合國氣候變化框架公約》等。但作為普遍性的國際公約,它們并沒有就脆弱的北極生態系統進行特別條款的規定。另外,區域性的北極生態保護條約因其約束力有限,導致適用效果都具有一定程度的局限性。例如1991年簽訂的《北極環境保護宣言》和1991年正式簽署的“北極環境保護戰略”都屬于沒有強制效力的軟法。一系列的以協議、宣言、項目等方式呈現出的“軟法”形式的合作機制,既沒有充分的實施保障,又沒有足夠的法律地位,在應對北極日益緊迫的生態問題面前戰斗力不足。[11]

(一)氣候變化視角下的北極生物多樣性保護問題

正如南極大陸海域富集的大量浮游生物構成了豐富的海洋生物食物鏈一樣,北極地區也對遷徙鳥類的循環周期和哺乳動物的生存發揮著重要的作用。事實上,北極地區的生物品種是北極原住民生計的基本底線。然而,根據最近政府間氣候變化委員會的報告顯示,氣候變化對北極當前生態系統的巨大消極影響,使其成為北極地區生物品種損失的最主要驅動因素。[16]生物多樣性公約為生物多樣性保護建立了國際框架,并且很早就注意到了氣候變化與生物多樣性之間的關系問題。生物多樣性公約將氣候變化問題整合到公約的各項機制中,包括技術轉移與合作的例外條款。然而生物多樣性公約畢竟是一個國際性公約,而不是區域性公約。北極生物多樣性的法律保護實際上是不完善的,僅僅采取了以逐個物種為基礎進行保護。例如1973年由加拿大、丹麥、挪威、前蘇聯和美國共同簽訂的《北極熊保護協議》對北極熊這一物種進行了完整保護,但卻沒有國際公約從整體上以全局的生態觀念對北極生物物種進行全面系統地保護。在《南極海洋生物資源養護公約》中,野生動植物管理的主要內容包含了獵食關系和整個食物鏈,北極現有的法律在某種程度上遏制、減緩了北極生態破壞和某些北極生物滅絕、資源破壞的過程,但并未做到恢復北極生態和其生物多樣性,維持北極生態系統良性循環。[12]

因此,在北極問題上,加強生物多樣性和氣候變化之間的聯系這一議題依然存在著廣泛的空間、機遇與挑戰。這包括需要進一步促進國際合作、溝通和交流,提升對二者聯系的認識度和敏感性,以及推進科技的進步和相關研究的深入。筆者認為在北極生物多樣性保護問題上應該充分重視當地土著居民所能發揮的作用,使其地方性知識得到充分發揮,使其參與能發揮充分有效的作用。生物多樣性公約第8條專門對就地保護做了特別規定,其中(J)款指出,“依照國家立法,尊重、保存和維持土著和地方社區體現傳統生活方式而與生物多樣性的保護和持久使用相關的知識、創新和做法并促進其廣泛應用,由此等知識、創新和做法的擁有者認可和參與其事并鼓勵公平地分享因利用此等知識、創新和做法而獲得的惠益”。[13]本款承認了知識、創新和土著居民的一般做法,并且鼓勵和促進地方性知識在生物多樣性可持續利用和保護中的更廣泛應用。公約為各成員國尊重、保護和維持這些知識、創新和做法,建立了明確的約束義務,使各國在各自立法框架的范圍內,遵守知識擁有者的權利。事實上,土著居民確實可以利用其對生物多樣性改變和生態系統機能的觀察和體悟為國際社會加強對北極氣候變化的理解作出有意義的洞見。例如,加拿大極地高緯地區的因紐特捕獵者聯合國際可持續發展機構(IISD)實施了為期一年的項目,記錄北極地區的氣候變化,并將項目情況傳達給加拿大和國際公眾。這個項目以視頻和科學期刊論文的形式真實客觀地記錄了氣候變化對北極地區造成的消極影響,并將當地居民在這一過程中所采取的適應戰略展現給了世界公眾。[14]

(二)氣候變化視角下的北極原住民權利保障問題

兩極地區之間的一個主要不同就是北極有原住民,而南極卻沒有。北極地區海冰融化引起的海岸腐蝕嚴重威脅著原住民的生活,80％以上的阿拉斯加人受到海岸腐蝕的威脅。氣候變化所造成的結果在北極這一地區是顯而易見的,并且極大地影響著其環境、動物和人類的生存狀況,尤其是那些對北極生態系統和自然資源賴以為生的土著人民的生存狀況。北極原住民是北極氣候變化過程的體驗者和觀察者,他們目睹著氣候和冰川的變化,見證著氣候變化所引起的生物物種遷徙路線和群落大小的改變。他們也是傳統知識的來源：為適應氣候變化,他們改變了自身聚居群落的大小；在進行打獵等維持生計的活動時,被迫采取一種更為靈活的方式來適應不斷變化的氣候和地理狀況。然而,即使這樣,在國際環境對話和磋商中,北極地區原住民依然少有機會來表達他們在氣候變化問題上的觀點和訴求。

1991年,八個北極國家在芬蘭羅瓦涅米簽署了《北極環境保護宣言》,并通過了《北極環境保護戰略》(AEPS)。除了八個成員國家之外,北極理事會邀請了三個北極原住民組織,包括因紐特人北極圈會議、薩米人委員會和俄國北部、西伯利亞和遠東地區少數民族原住民委員會。北極理事會被視為是一個軟法性的組織,它所達成的協議并不被視為具有約束力的。雖然這三個北極原住民組織被允許參與到AEPS的所有討論中,并且隨后被授予了永久性參與成員的地位,[11]但它們沒有機會參與到國際社會有關氣候變化的決議制定過程中,并沒有像國家成員一樣獲得完全的平等地位。

在2009年末的哥本哈根氣候變化大會上,小島國居民得到了世人的關注,并且被美國等西方發達國家所利用,成為分化發展中國家的工具。而在全球氣候變化的背景下,北極地區和小島國同樣都是氣候變化消極影響的最大受害者,它們貢獻了極少的溫室氣體排放量,但卻以其脆弱的環境承受著激烈的氣候變遷。北極原住民的生活、文化、傳統知識,這一系列依賴于北極地區寒冷和極端的物理環境而得以存續的情況已經遭遇到了嚴峻的挑戰。即使北極氣候早已經,也一直在改變,但這一地區的氣候變化速度之快也超越了原住民調整和適應的能力。事實上,處于氣候變化關鍵地區的北極原住民,理應得到經濟發展的權利,和參與有關環境議題尤其是涉及到氣候變化議題的國際對話的權利。原住民缺乏表達其訴求渠道的這樣一個事實,已經造成了在北極氣候變化議題中某些事宜上的權重失衡。例如,在當前背景下,北極熊的保護被過度地強調了,然而對于因紐特人文化的存續性保護和他們以捕食北極熊來維持生命存續的事實,卻得不到充分有效的關注,②Jesper Jansen.Hunting Polar Bears is Not the Problem,ARCTIC COUNCIL,Feb.5,2008,[EB/01].http://arctic-council.org/article/ 2008/2/hunting_polar_bears_is_not_the_p roblem,2010-2-22.介紹了雖然保護北極熊具有十分重要的意義,但北極熊也是因紐特人重要的生存來源的事實。有關地方性知識的文化遺產保護也沒有得到足夠的重視。

三、氣候變化引發的北極資源開發與管制問題：從礦產到漁業

海冰減少和融化還將使北極地區的自然資源更容易獲得。世界上未開采的石油和天然氣有四分之一位于北極海床。潛在可開發的石油量達到1000～2000億桶,天然氣有50～80萬立方米。而且除了油氣資源以外,煤、金、金剛石、鈾等資源的儲量也十分巨大,北極的煤估計占到全球儲量的9％,高達4000億噸。[15]氣候變化所導致的海冰融化,使得這些礦物資源將成為極地國家,甚至非極地國家的爭奪對象。

北極水域是世界上漁業資源最富集的地區之一,目前唯一重要的北極漁業區位于巴倫支海和挪威海的東部和南部。然而氣候變化能影響北極漁業資源的各個方面,包括生長速率、死亡率、空間分布、商業捕獲數以及其他因素。包括水溫、洋流、大陸架和外海之間水的交換,都會對魚群產生影響。氣候變化對北極漁業資源來說并不總是帶來壞的一面：適度的溫暖會吸引新的魚群如青魚、鱈魚等加入到北極水域,但對此區域早已適應北極嚴寒的魚群來說,氣候變化的影響終究是消極的,例如一些魚種消失了。海冰覆蓋的減少,暴露出的新漁場會吸引更多的捕魚活動,由于部分北極高緯海域尚未制訂國際養護和管理制度,因此這可能導致無序捕撈。

氣候變化開啟了北極地區的新紀元,它對漁業資源的作用是不能忽視的,全球變暖會使北極地區可持續性的漁業發展受到嚴峻的挑戰。北極日益變化的環境條件需要充分的漁業管理政策和戰略,并且有效地付諸實施。未來北極漁業的持續繁榮將很大程度上依賴于各國有效地管理和實踐,只有這樣,才能增強對氣候變化的適應性,減輕氣候變化對生態系統的消極影響。自1970年開始,一系列的區域性和全球性的手段開始在這一問題上發揮作用。北極理事會和其他組織機構都在北極漁業資源管理問題上進行了一定程度的努力和嘗試。例如北極環境保護戰略在漁業資源保護問題上,采用了基于預防性原則的管理手段和策略。但這些現階段的嘗試將在未來漁業資源管理問題上呈現多大的效果還有待觀察。筆者認為,在當前漁業管理的新挑戰面前,應該確保各國在可持續發展的水平下獲取北極漁業資源,同時國際社會應當尊重當地原住民的權利。在遵守《聯合國有關跨界魚類和高度洄游魚類種群養護與管理協定》的基礎之上,還應未雨綢繆,針對尚未被國際養護和管理制度覆蓋的北極高緯海域制訂和實施更加規范的漁業框架,防止北極漁業在缺乏監管的情形下無序發展,從而實現公平和透明的漁業管理。在組織建設方面,與其成立一個新的區域性漁業管理組織,不如擴大現有組織北極委員會、東北大西洋漁業委員會的職權范圍,修訂和增改北極環境保護戰略中有關漁業資源管理部分,來應對北極漁業管理的新挑戰。另外,在管理機制健全以前,各國應自覺克制,不應在尚未被管理制度所覆蓋的水域從事新的漁業。

四、氣候變化：北極全球共治的新契機

從上文相關闡述中不難發現,在氣候變化的視野之下,北極地區法律問題已經不僅僅是環北極國家的問題,而是關系到北極圈外以外國家的共同利益。在氣候變化的背景下,北極事務在很大程度上已成為全球性問題的一部分。雖然《聯合國海洋法公約》等全球性國際公約沒有對北極的特殊性給予足夠的關注；雖然PAM E工作組在它的報告中,也建議繼續評估北極現行法律狀況,反對擬定新的國際性協定；[11]雖然北極的自然資源和航道管轄權已成為北極沿岸國家的角逐對象,但是,恰恰是全球氣候變化這一全人類共同關注事項(a common concern of humankind),成了引領北極在環境領域開展國際合作的契機和關鍵。氣候變化的法律地位雖然不同于“人類公共財產”(common p roperty of mankind)或“人類公共遺產”(common heritage of mankind),但它同樣意味著國際社會作為一個整體對具有全球重要性的氣候資源有正當關心的權利,同時也要求國際社會共同分擔有關保護全球氣候的責任和義務。如前所述,北極地區的氣候變化對全球氣候公共治理具有“牽一發而動全身”的影響作用,在后哥本哈根時代,北極法律問題,尤其是與生態和環境保護有關的法律問題,例如生物多樣性保護、航道利用、漁業資源管理、原住民權利等完全可以納入到全球氣候變化磋商的討論之中,作為全球氣候公共治理的一部分,而且可作為其關鍵部分。

就對北極的研究而言,目前對于北極和全球氣候變化關系的研究成果多集中于自然科學領域,將北極作為全球氣候變化的報警器。而在社會科學研究中,若以氣候變化的主要作用地區“北極”為著眼點,將北極法律問題和全球氣候變化公共治理相結合,也許是一條頗具挑戰性和嘗試性的研究道路。

[1]Fourth A rctic Council Ministerial Meeting.ACIA.[EB/01].http://www.acia.uaf.edu/PDFs/ACIA_Policy_Document.pdf, 2004-04/2010-2-22.

[2]Roy A.Perrin III.Crashing through the Ice：Legal Control of the Northwest Passage or Who Shall be“Emperor of the North”[J].13 Tul,Mar.L.J.139,1988：161.

[3]劉惠榮,劉秀.西北航道的法律地位研究[J].中國海洋大學學報(社會科版),2009,(5)：2-4.

[4]Donat Pharand.Canada’s A rctic Waters in International Law [M].University of Ottawa Press,1985.

[5]Suzanne Lalonde,Increased Traffic through Canadian A rctic Waters：Canada’s State of Readiness,2004：38 R.J.T.49,63.

[6]M ike Perry,Rights of Passage：Canadian Sovereignty and International Law in the A rctic.74 U.Det.Mercy L.Rev.657, 1997：669-670.

[7]劉惠榮,林暉.論俄羅斯對北部海航道的法律規制——簡論其與聯合國海洋法公約的沖突[J].中國海洋大學學報(社會科版), 2009,(4)：7-10.

[8]A rctic Council,A rctic Marine Shipping Assessment 2009 Report,2009,(4)：30.

[9]劉惠榮,楊凡.國際法視野下的北極環境法律問題研究[J].中國海洋大學學報(社會科版),2009,(3)：1-5.

[10]Donald R.Rothwell.International Law and the Protection of the A rctic Environment[J].The International and Comparative Law Quarterly,1995,(4)：20.

[11]董躍,陳奕彤.北極環境治理中的軟法因素：以北極環境保護戰略為例[J].中國海洋大學學報(社會科版),2010,(1)：18-22.

[12]楊凡,張文鵬.北極法律的生態路徑[J].中國海洋大學學報(社會科版),2009,(6)：19-22.

[13]國家環境保護總局國際合作司.國際環境公約選輯[M].北京：中國環境科學出版社,2007.

[14]IN TERNA TIONAL NSTITU TE FOR SUSTA INABLE DEV ELOPM EN T[IISD].INU IT OBSERVA TIONS ON CL IMA TE CHANGE[EB/01].http://www.iisd.org/casl/p rojects/inuitobs.htm,2010-2-22.

[15]曾望.北極爭端的歷史、現狀和未來[J].國際資料信息,2007, (10)：15.

[16]INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE, CLIMATE CHANGE 2007：SYNTHESISREPORT,2007.