論歐盟北極政策對北極法律秩序的潛在影響＊

董 躍

(中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100)

由于多方面的因素,歐盟和北極地區有著十分緊密的聯系,僅從地理位置來看,在環北極八國中,有五個國家——丹麥(格陵蘭)、冰島、挪威、芬蘭和瑞典屬于歐盟成員。北極區域在歐盟北方政策中也始終處于“優先地位”(p riority)。[1]近年來,伴隨著北極事務在全球事務中戰略地位的提升,歐盟越來越重視北極相關政策的擬定。但是歐盟需要直面的問題是,北極地區國家對于北極地區外國家始終抱有一種排斥的態度,尤其是在北極相關權益的歸屬和利用問題上更是如此,歐盟又集中了世界上幾個北極考察大國如英國、法國等。此時,如何協調內部北極國家和北極外國家的關系,以及如何體現歐盟對于北極的作用,就成了歐盟在擬定北極政策時需要解決的頭等大事。在這樣的大背景之下,2008年底歐盟委員會推出了《歐盟與北極地區》(“The EU and the A rctic Region”),①這一文件的網絡地址可參見http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/arctic_overview_en.htm l,已有中文譯本,參見張俠譯《,歐盟與北極地區：歐洲委員會就“歐盟海洋政策行動”致歐洲議會和理事會的告知》,載《國外極地考察信息匯編》2010年總第17期,第6-12頁。需要指出的是,中文譯本題名中的“歐洲委員會”(European Commission)即歐盟委員會。全面闡述了歐盟委員會對于北極事務的整體政策目標和行動建議。這份文件對于我們預判歐盟對于北極考察、保護、利用與開發等方面的未來走向是十分重要的,而且其中透露出的關于北極各項事務的治理信息,也有助于我們分析歐盟對于北極法律秩序走向的潛在影響。

一、歐盟北極政策的背景與主要內容

(一)歐盟北極政策出臺的背景與主旨

為了落實1992年聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》提出的開展海洋綜合管理的建議,自20世紀90年代以來,歐盟及其成員國采取了一系列加強海洋工作的措施。《歐盟2005年—2009年戰略》也指出,“需要制定綜合性海洋政策,在保護海洋環境的同時使歐盟海洋經濟持續發展”。2006年歐盟委員會正式公布了題為《面向一個未來的歐盟海事政策：歐洲海洋意愿》的綠皮書,并于2007年10月10日正式出臺《歐盟海洋綜合政策》藍皮書。這份藍皮書全面闡述了未來歐盟對于海洋利用和保護的設想與規劃。在這份藍皮書中,歐盟也體現了對于北極重視的態度,指出“為了加快歐盟沿海地區的發展,必須加強地區間合作。沿海外緣地區和島嶼地區遼闊的海域為歐盟提供了重要的生態服務。歐盟將出臺促進沿海最外緣地區發展的框架文件,支持開發這些地區的海洋潛力及推進區域間合作。”以及“歐盟還將關注氣候變化引起的地緣政治問題,將于2008年出臺北極海洋戰略報告。”[2]

之后,歐盟委員會根據《歐盟海洋綜合政策》既定方針,于2008年11月20日以“告知”的形式向歐洲議會和歐盟理事會提交了題為《歐盟與北極地區》的政策文件。這份文件首先指明了歐盟與北極在地理位置上的密切聯系以及歐盟和其他北極國家(加拿大、俄羅斯和美國)的戰略伙伴關系。接下來提出歐盟與北極之間的相互影響：“歐盟在環境、氣候變化、能源、科研、運輸和漁業等領域的政策對北極具有直接影響”,而“北極的挑戰和機遇將對未來幾代歐洲公民的生活產生重大影響。”因此需要“歐盟與北極國家、地區和其他利益相關者合作,以一種協調的、系統的方式來對待這一問題。”這也是歐盟出臺北極政策的主旨所在。[1]

(二)歐盟北極政策的主要內容

歐盟認為,為了達到與北極國家、地區和其他利益相關者合作以解決北極問題,歐盟成員國及相關機構必須確立保護北極地區及其居民權益、資源可持續開發利用以及增強多邊治理三個方面的政策目標。針對這三方面政策目標,歐盟分別就其中的關鍵因素提出各自的政策目標以及行動建議。

1、保護北極地區及其居民權益

在這一方面,歐盟首先從環境與氣候變化入手,指出氣候變化是北極未來需要面對的主要挑戰,歐盟成員國在北極也留下了“環境足跡(environmental footp rint)”,而且歐盟作為應對氣候變化和促進可持續發展的領導者,應當需要加入全球行動來應對北極變暖。在這方面的主要目標是防止和減輕氣候變化的負面影響,支持對不可避免變化的適應。提高減災能力,輔之以基于生態系統的管理,并提高應急反應管理。從這一政策目標出發,歐盟提出九條行動建議。

其次是保護原住民和當地居民。北極事務和南極事務相比最大不同點之一即北極自古以來就有原住民,伴隨歐洲和美洲的國家擴張后期又出現了大量長期定居的民眾,到目前為止約有400萬之眾,其中近三分之一是原住民。歐盟提出,“歐盟北極原住民受到歐共體法特別條款的保護,……原住民的權利是歐洲民主和人權倡議的優先主題。”但是歐盟也認識到原住民的生計支持——狩獵海洋哺乳動物伴隨著北極物種受到來自各方面(包括因氣候環境因素的減少以及動物保護運動)的影響,因此需要采取一系列措施來保障其權益。

最后是對北極的研究、監測和評估。歐盟認為自身對于北極的長期監測以及獲取數據的可用性依然不足,必須將其列為“優先研究領域”,尤其是在氣候變化方面。

2、北極資源的可持續開發利用

對于北極資源的界定,歐盟采取的是廣義的視角,將對于歐盟比較重要的北極資源界定為油氣、漁業、運輸和旅游四個方面。在油氣方面,歐盟認識到對于北極油氣資源對于歐盟有著巨大的戰略意義,但是其開采將是一個很漫長的過程。在開采過程中應當執行嚴格的環境標準。在漁業方面,對北極魚類最重要的消費者,歐盟的主要目標是“確保在可持續發展的水平下獲取北極漁業資源,同時尊重當地沿海社團的權利。”同時歐盟也意識到“部分北極高緯海域尚未制訂國際養護和管理制度。這可能導致無序捕撈。”在航道方面,歐盟提出需要“探索和改善通航條件,逐步引導北極商業航行,同時促進更嚴格的安全和環境標準以避免不利影響。”在旅游方面,歐盟持有的是支持旅游業發展,但是需注意環境保護的態度。[1]

3、北極多邊治理

在這一部分之中,在背景上,歐盟對于北極多邊治理的障礙從法律規則層面進行了分析,指出在北極存在的劃界及航道沖突,對于《聯合國海洋法公約》的作用以及《伊路易賽特宣言》的內容加以關注。在目標上,歐盟明確提出“應該努力支持基于UNCLOS的北極合作治理系統的進一步發展”。[1]從行動建議上,歐盟分別從多邊法律協議、生態綜合管理系統、北極跨界合作和區域計劃、高級別海洋事務對話會議、建立歐洲北極信息中心、建立與北極教育網絡的密切聯系等方面提出了相關的計劃。此外歐盟還專門針對與格陵蘭的合作提出了行動建議。

二、歐盟北極政策中有關法律的基本內容及其初步解讀

從《歐盟與北極地區》來看,可以說歐盟在擬定北極政策時,是非常看重北極法律秩序的穩定與進一步發展的,近三分之一的篇幅都和法律有關。而且從歐盟所確立的三大目標：北極地區及原住民的權利、北極資源和北極多邊治理來看,每項都和法律有著密切的聯系。下面本文就對其有關法律的政策目標和行動建議做一闡釋,再總結其特點。

(一)歐盟北極政策中和法律有關的政策目標和行動建議

1、環境和氣候變化。在北極環境保護和應對氣候變化上,歐盟認識到北極尚缺乏一部專門的環境保護協議,因此其政策所擬定的相關行動建議主要集中在以下幾個方面：第一,充分“評估歐盟政策和多邊環境協議應對北極環境挑戰的有效性”；第二,提出在北極推行高要求的環境標準,并且加強基于生態系統的北冰洋管理；第三,對于歐盟與北極有關的戰略和規劃進行環境影響評估；第四,加強北極災害應對方面的合作,其手段之一是爭取在巴倫支歐洲北極理事會(BEAC)內締結一項應急情況預防和應對的協議。

2、原住民和當地居民。從政策目標上看,歐盟將保護原住民權利作為其推行民主人權法律保障的重要部分。并且要確保原住民對歐盟發展政策擬定的參與權和知情權。從行動上,主要是解決保護北極生物資源的國際法規則和原住民以狩獵為主的生活傳統之間的矛盾的問題,包括國際捕鯨協議和原住民自給性捕鯨之間的沖突,以及歐洲對海豹制品貿易規則提案條款和原住民對于海豹的狩獵及加工的傳統之間的沖突。這兩者情況略有不同,后者中歐盟有關海豹制品貿易規則中已經考慮到原住民的情況,因紐特人因維持生計進行傳統狩獵活動而制成的海豹產品不在禁售之列,而捕鯨協議已經全面限制了商業性捕鯨,歐盟提出了支持原住民自給性捕鯨管理的建議。[1]

3、油氣資源。對于油氣資源,歐盟認為應當在油氣開發方面鼓勵盡可能遵守最高的環境標準。出版具有約束力的國際標準,特別是建立在北極理事會的準則和有關國際公約基礎上的標準,并且評估執行北極理事會起草的《石油和天然氣開采指南》的可能性。

4、漁業資源。對于漁業資源,歐盟意識到在北極高緯海域尚未制訂國際養護和管理制度,存在漁業管理的空白,因此可能導致無序捕撈。因此建議北極新的漁業機會出現之前,針對北極高緯海域應當制訂和實施規范的漁業框架,以防止漁業在無監管情形下發展,并確保與《負責任漁業行為守則》相一致的公平和透明的漁業管理。[1]

5、運輸。在政策目標上,歐盟依然強調要遵守“更加更嚴格的安全和環境標準”,[1]對于非常敏感的航道歸屬問題,歐盟提出“歐盟成員國和歐共體應該捍衛自由航行的原則和無害通過新開放海道和水域的權利。”這一觀點實際上和俄羅斯和加拿大兩國的一些觀點是有沖突的。[3]在行動上,歐盟主要強調：一要保持既有的關于北極的航海規則、北極海上安全、航道系統和環境標準尤其是國際海事組織(IMO)制訂的那些規則的充分履行。二要“避免由北冰洋沿岸國家針對第三國商船的歧視性做法(特別是在收費、義務服務、規則等方面)”,這一點實際也是針對加拿大和俄羅斯對北極兩大航道的管制意圖的。三要“支持IMO在制訂適用于北極水域的環境和安全標準方面的進一步工作。”[1]

6、北極多邊治理。在北極治理中,歐盟認識到法律秩序的形成乃是首要問題。在擬定政策目標和行動建議之前,歐盟首先梳理了北極治理所面對的法律爭端、沖突以及障礙,法律爭端主要集中在海域劃分、大陸架劃分以及航道歸屬問題上,在障礙上主要表現在北極地區沒有專門的國際條約和制度,現有“法律框架過于分散、缺乏有效的手段、缺乏一個全面政策制定過程以及在參與、執行與地理范圍之間的脫節。”歐盟還注意到北冰洋沿岸國家在Ilulissat Declaration中所表明的態度,即仍致力于建立法律框架,有序解決任何重疊主張。歐盟也注意到《聯合國海洋法公約》提供的規則實際上可以滿足處理包括北極劃界案在內的諸多爭議。

在這樣的背景下,歐盟提出其在北極治理上,與法律相關的的政策指向是“與其提出新的法律,不如充分履行現有的義務。然而,這不應排除進一步發展現有法律框架,使其適應新的條件或北極地區的具體情況。”[1]可以看出歐盟抱有一個折中的態度。

在具體行動建議上,歐盟提出一方面要評估北極相關多邊協議的有效性,以確定是否需要增加倡議或措施。密切跟蹤海洋和大陸架外部界限的劃界過程,并評估它們對歐盟利益的影響。另一方面關注國際立法進程,即探索進一步保護國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的所有可能性,包括UNCLOS實施協定的追蹤。由于北極蘊含大量的生物資源,因此這一點也是非常必要的。

(二)歐盟北極政策中有關法律的基本內容的初步解讀

通過對于歐盟北極政策中和法律相關內容的整理,結合歐盟在北極事務上的一貫態度,我們認為歐盟北極法律政策實質反映了以下幾方面問題：

1、歐盟北極政策的重心在于環保和資源。雖然從歐盟北極政策的內容來看,開篇是關于這一地區和原住民權利的保護,結尾是有關北極多邊治理的,中間才是關于資源的,但是如果把環境抑或生態也理解為一種資源的話,從字里行間,包括在開篇部分中所確立的保護北極環境的主旨以及后面關于多邊治理的建議不難看出,其目的都是為了中間關于資源的規劃以及環境保護所服務的。前面所提及的環保和應對氣候變化的法律措施實際是在為下文中在漁業和運輸中提高環境標準而埋下伏筆的(實踐中可以建立起北極準入的壁壘)。后面有關北極治理的具體行動建議有大半是和歐盟在北極的劃界利益、礦產資源和生物資源有關的。因此,分析歐盟北極政策的影響必須把握環保和資源。

2、歐盟竭力突出自身在北極的“特殊存在”。歐盟在北極事務中的地位是十分微妙的,它自身既包含多個北極國家,北極和它有交集,這使得歐盟有不同于北極地區外的其他國家的地位；它要在規則擬定上凸顯自身的特殊位置。但是在歐盟內部,也存在協調極地國家和極地外國家在北極區域利益和立場的問題。因此它特別提及了 Ilulissat Declaration,并且對于宣言做出自己的解讀。另外一方面,北極地區最強大的三個國家美國、俄羅斯、加拿大都不是它的成員國,并且北極最重要的航道和漁業區也都在這三個國家實際控制之下。因此歐盟免不了要在政策中對于三個國家“旁敲側擊”,表明航道自由利用以及下一步禁止高緯度海域漁業開發的立場。

3、歐盟力圖將其既有價值觀和政策立場應用于北極。在國際事務上,歐盟在人權和氣候變化領域一向是以開拓者的面目出現的,僅以法律制度而言,從理念到制度都遠遠地走在其他國家前面。在北極事務上,歐盟堅持了其既有的價值觀和政策立場,包括對于氣候變暖的高度警覺,以及堅持高環境標準的態度,還有就是對于北極原住民和當地居民的高調而全面的權利保護。

4、在北極法律未來走向上體現了歐盟立場的復雜性。歐盟充分認識到現有的法律框架遠遠不足以應對北極出現的新問題,所以歐盟在其北極政策中一再強調“北極地區沒有專門的國際條約和制度”、“法律框架過于分散”、“北極尚缺乏一部專門的環境保護協議”,因此歐盟在行動建議中也一再提出要評估現存的法律框架,并且提出不應排除進一步發展現有法律框架的可能性。可基于自身和北極的交集,同極地國家一樣,歐盟非常不情愿在北極出現一個新的多邊協議,尤其是在北極治理方面的多邊協議。而是希望盡量在現有法律框架尤其是《聯合國海洋法公約》制度下解決相關問題。其考慮到的因素實際和北極地區國家相同,主要是擔心北極問題的徹底國際化會導致北極資源和其他戰略意義管理上的國際化。

三、歐盟北極政策對北極法律秩序的潛在影響分析

基于上文的分析,參考歐盟的國際地位,我們對于《歐盟與北極地區》的解讀可以更深入一層,即對于其對北極法律秩序的影響進行預判。

(一)《聯合國海洋法公約》將成為未來北極治理的法律基石

在Ilulissat Declaration中,北冰洋沿岸國家已經聲明認可海洋法體系對北極的適用,認為海洋法體系已經基本覆蓋到了北極各方面的法律問題,并提出海洋法框架為沿岸五國以及通過國際條約等途徑取得海洋利用權的其他國家提供了堅固的基礎,因此沒有必要再重新制定一個全面的國際性法律模式來治理北冰洋。[4]而歐盟基于其在北極的“特殊存在”,抱有的立場和北冰洋沿岸國家基本相同,在其北極政策中多次強調“與其提出新的法律,不如充分履行現有的義務。”[1]可見在這一問題上,歐盟和北冰洋沿岸國家由于有利益共通之處,因此存在觀點上的默契,考慮到歐盟和五國的地位,可以預見,國際事務中任何關于在北極建立類似于南極條約形式或是其他新形式的制度體系的建議都不可能在美國、俄羅斯和歐盟的反對下通過。

(二)北極地區仍存在在某些領域達成獨立的新的專門多邊協議的可能,尤其是在環境方面

雖然就整體而言,尤其是在劃界和國際法地位上,北極地區不可能另起爐灶,再立新約,但是在某些方面,尤其是環境方面,還是很有可能擬定有關北極的專門的全新的多邊協議的。從上文的分析不難看出,環境保護是歐盟北極政策的一條主線,歐盟認為環境問題和北極現階段需要解決的最急迫的問題之一,而現有的國際環境條約以及和北極有關的多邊環境協議在應對北極環境問題及氣候變暖問題上規則供給嚴重不足。歐盟還一再強調基于大生態系統基礎上的制度構建和開展管理,這也為未來北極擬定統一的環境保護條約提供了基礎。

(三)近期內可能會有歐盟主導的針對北極事務的新法律制度出臺或實施

從歐盟北極政策中我們可以發現對于北極現存的一些制度空白,歐盟已經加以高度關注并提出需要立即采取措施彌補,這樣就可能會推動某些新的法律。首先是對于北極地區的災害問題,可能會締結應急情況預防和應對的協議；其次,對于高緯度海域的漁業問題,歐盟可能會推動制訂和實施規范的漁業框架；再次是在油氣資源方面,由北極理事會起草的《石油和天然氣開采指南》可能會被正式推動實施。

(四)未來在北極法律事務諸多領域(尤其是資源方面)各利益集團將有激烈交鋒

在歐盟北極政策中,雖然沒有直接點名,但是在運輸問題上很明顯地與俄羅斯和加拿大的一些主張和做法針鋒相對,例如在航道歸屬上,歐盟旗幟鮮明地提出要“捍衛自由航行的原則和無害通過新開放海道和水域的權利。”[1]實質上否定了俄羅斯和加拿大對于兩大航道的基本立場。另外在法律規則上,歐盟一再強調要促進國際海事組織制訂的北極航行規則的充分履行,實際也是針對俄、加兩國已經制定關于北極航行的國內法。如果細細品味,可以發現歐盟在很多問題與北冰洋沿岸國家在立場上有很微妙的不同,例如對Ilulissat Declaration的解讀,歐盟著重提出五國“仍致力于建立法律框架,有序解決任何重疊主張。”并且在北極多邊治理中提出“評估北極相關多邊協議的有效性,以確定是否需要增加倡議或措施。”[1]這表明歐盟非常看重自身在北極的戰略利益,不想把北極變成五國獨占的區域,因此并不完全贊同五國對于海洋法公約的態度。此外,歐盟在《歐盟與北極地區》通篇強調“環境標準”,實際上也有建立相關壁壘,防止其他國家或利益集團染指的意味。

綜上所述,基于各利益集團在北極地區的利益之爭,可以預見在很長一段時間內北極法律秩序的走向將是大方向清晰——以《聯合國海洋法公約》為基礎,小方向突破——高緯度漁業管理條例、災害預防和應對協議以及《石油和天然氣開采指南》可能會出臺或生效,包括在環境方面可能會形成統一條約,具體方向爭議激烈——在航道等資源問題上各國的立場很難調和,相關法律爭端和沖突的解決還需要視實際情況的發展來判定。

[1]歐盟委員會.歐盟與北極地區：歐洲委員會就“歐盟海洋政策行動”致歐洲議會和理事會的告知[J].張俠譯,國外極地考察信息匯編,2010,(17)：6-12.

[2]李景光.歐盟頒布《海洋綜合政策藍皮書》[N].中國海洋報, 2008-12-09.

[3]劉惠榮,林暉.論俄羅斯對北極航道的法律管制[J].中國海洋大學學報(社會科學版),2009,(4)：6-10.

[4]董躍.論海洋法視角下的北極爭端及其解決[J].中國海洋大學學報(社會科學版),2009,(3)：6-9.