生態保護視角下北極法律制度的缺失與完善＊

楊 凡

(中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100)

北極作為一個統一的區域性生態系統,主要的特征是脆弱性和較弱的自我修復及調節能力。北極自然條件惡劣,生態資源匱乏,人口承載力低；在受到外界干擾時,極易發生生態變化甚至突變,并失去生物再生能力,使得生態進一步惡化。世界自然基金會2008年發表報告稱,氣候變化對北極地區的影響可能要比人們預期的范圍更大、速度更快。北極氣候變暖的趨勢比在中緯度地區更明顯,因為北極地區對于全球其他地區的氣候變化具有放大作用。本文擬對目前保護北極生態法律所存在的缺乏生態理念、缺失整體觀、系統觀等現狀進行分析,并從生態保護的視角提出完善北極法律制度所需要的基本理念與原則。

一、現有北極與生態保護相關法律的特點

(一)“生態”理念的缺失

雖然與北極生態相關的國際、區域和國內的環境法律制度聯系日益密切,但是全面的具有法律約束力的北極生態保護法律體系仍舊缺失。涉及北極生態的國際公約、條約、協議以及各北極國家的立法都側重于對各種北極生態系統內的單個環境要素進行保護,強調了北極某些特定資源的開發和某些污染的防治,即現有的保護北極生態的法律只是各種保護北極單個環境要素的北極環境法律集合,還不能稱之為北極生態法律制度。環境法自其產生就有其特定的社會基礎,通常是伴隨環境問題的產生以及社會關系的改變,引發環境保護的立法需求,才進行環境立法的。因此環境法律的出臺,都對應著某一階段困擾人類的特定環境問題,北極環境法律也不例外。而我們所要討論的北極生態法律是要維持北極生態系統的結構和功能,因此必須考慮到北極生態系統各組成部分之間的聯系和相互作用,認識到“整個地球是一個大的封閉系統,它由許多細小的生產環節相互關聯所組成；每一個小環節的產物或廢物的輸出也是另一個小環節的原料輸入。”[1](P19)北極具有整體性的生態系統是客觀存在的事實,無論人們是否認識到,人類作為其中的一個組成要素,都在受整體性的生態系統約束。

由于生態理念的缺失,還導致北極保護生態的法律之間,跨界矛盾突出,而出現跨界問題的關鍵是沒有實施“整體開發和管理”。北極生態問題的產生首先是局部性和區域性,經濟的快速發展直接導致對自然資源等生態要素的侵蝕和掠奪,在經濟發展的強大壓力下北極生態系統的自我修復性在某些領域日益減弱,并有可能最終消失。由于環境本身具有無邊界性和流動性等特點,尤其是國界帶來的社會、體制、文化差異,決定了北極的生態問題在一定程度上影響并擴張為國際性的生態危機和生態破壞。

總的來看,現有法律不論是對北極生態系統生物成分的單方面保護,或是對非生物成分的單方面保護,都不全面,更談不上將它們按北極生態系統規律有機協調起來,還沒形成具有內在一致性地符合北極生態系統要求、遵循北極生態規律的北極生態法體系。在北極生態系統保護法律領域,生態的理念仍舊缺失,已有的條約多為單物種保護,缺乏整體性的保護公約,只有整體性保護與單物種保護相結合,才能構成完善的北極生態保護法律體系。

(二)北極生態保護以“軟法”為主

當前北極最有成效的合作是環境合作,但環境保護這類傳統上屬于“低度政治”,被迫從屬于各國的主權考慮。有些國家以安全為借口,不愿提供環境數據,因此,北極的環境合作程度不高。目前北極地區的合作機制大都是采取沒有約束力的“軟法”形式,主要形式包括協議、宣言、項目等,而不是公法或者條約,法律地位大打折扣。這種“軟法”形式的合作機制缺乏實施的保障,對很多環境問題沒有明確的承諾,很難應對北極地區日益緊迫的生態破壞。另外,絕大多數北極機構的功能有限,秘書處沒有執行權力。北極理事會算是北極地區最高層次的國際機構,在成立宣言中明確提出其功能是一個“高水平的論壇”,旨在通過政府間經常性的協商,“推動北極國家間的合作、協調和交流”,地位類似于亞太經合組織,或七十七國集團。

(三)保護北極生態的法律制度存在空缺,缺乏整體觀

北極生態法律的空白涉及到具體的環境問題,比如,采礦對環境的影響和生物多樣性保護控制不力。保護北極生態的相關環境立法是根據需要,根據北極生態問題的嚴重性來有選擇的立法,因此不論制定多少條約法律,其體系都是不完善的,很難維持北極生態系統的良性循環。例如,北極生物多樣性的法律保護就是不完善的,沒有與南極相似的公約框架,而是采取了以逐個物種為基礎進行保護。一些單獨的物種,例如北極熊,具有完整的法律保護,但是大量的北極物種并沒有公約或者協定加以保護?！赌蠘O海洋生物資源養護公約》中,野生動植物管理的主要內容包含了獵食關系和整個食物鏈,北極現有的法律在某種程度上遏制、減緩了北極生態破壞和某些北極生物滅絕、資源破壞的過程,但并未做到恢復北極生態和其生物多樣性,維持北極生態系統良性循環。

北極理事會保護生物多樣性的活動確定了問題區域,例如保護區域網絡中的海洋生物代表、北方針葉林,但是到目前為止,工作組計劃處理的多樣性保護還沒有產生實質性的成效。區域性制度缺乏行動的具體承諾、目標和時間表。雖然許多全球性和區域性協定適用于北極,甚至有北極的特別條款,如《遠距離跨國界空氣污染議定書》和《聯合國海洋法公約》,但與南極條約法律制度相比,保護北極生態的法律制度仍然是十分不完整的。

二、生態理念應當貫穿于北極保護生態法律之中

筆者認為,無論從何種角度定義生態系統管理法,以生態的理念分析北極生態保護相關的法律都反映出這樣的內涵：北極生態法應當是環境資源各要素有機管理的綜合體,是生態系統以自然科學為基礎,包含人類社會、經濟、文化要素的整合體,是旨在將生態系統養護和可持續使用的統一體。目前北極生態法中一些應建立的某些生態保護管理制度尚未規定,如生態跨界影響評價制度、生態開發的申報登記制度、生態破壞的恢復與重建制度、征收生態補償制度、生態審計制度、生態保護基金制度等,都是對北極生態保護十分有效的管理制度。

對北極傳統的生態保護法是建立在兩大板塊基礎上的：一是對環境因素的分類立法,諸如水、大氣、海洋、噪音、毒害廢物質等的污染防治之法；二是對自然資源要素的分類立法,諸如水、土地、礦產、野生動植物等的保護利用之法。這樣就使本來都同屬于北極生態系統的要素與要素之間、環境與資源、能源之間呈現縱向、分割、相對獨立的態勢。應當說,這種環境資源法律的分割管理模式,是北極生態整體惡化的根源之一。由于法律不能很好地將生態系統各組成要素有機統一地管理,往往出現各單項要素管理指標都合格,但北極整體生態系統的狀況卻依舊惡化的局面。這是由于傳統環境資源法重視分要素立法,忽視生態系統的有機整體和關聯性,使得北極生態系統整體得不到有效保護,出現“點上治理、面上破壞”的情況,或是“局部改善、整體惡化”的問題。而目前北極生態狀況的整體惡化警示我們,北極生態系統作為一個整體,對其進行體系化管理有重要意義。

(一)系統觀在北極生態保護法律中的作用

北極生態系統具有系統的復雜性,主要體現在：1、北極生態系統各單元之間的聯系廣泛而緊密,構成一個網絡。每一單元的變化都會受到其他單元變化的影響,并會引起其他單元的變化。即北極生態系統中的各要素,水、冰川、土壤等形成一個網絡。任何其中一個要素的變化都會引起其他要素乃至整個北極生態系統的變化。2、北極生態系統具有多層次性、多功能的結構,每一層次均成為構筑其上一層次的單元,同時也有助于北極生態系統某一功能的實現。例如北極的陸地生態系統又可分為荒漠、苔原(凍原)、極地、高山、草地等等,這些生態系統均成為構筑北極陸地生態系統的單元,同時也有助于北極整個陸地生態系統功能的實現。3、北極生態統在發展過程中能夠不斷地學習并對其層次結構與功能結構進行重組及完善。4、北極的生態系統是開放的,它與環境有密切的聯系,能與環境相互作用,與外界進行著物質與能量的交換,并能不斷向更好地適應環境的方向發展變化。5、北極生態系統是動態的,它處于不斷的發展變化之中,而且系統本身對未來的發展變化有一定的預測能力,在外力不干擾的情況下,保持著動態的平衡。北極生態系統具備以上系統復雜的特征,因此,北極的生態法必須能夠遵循以上的特征,才能真正達到保護北極生態,促進生態、經濟與人類社會發展的目的。而系統論的基本思想方法,就是把研究和處理的對象當作一個系統,分析系統的結構和功能,研究系統、要素、環境三者的相互關系和變動的規律性,并優化系統觀點。

(二)整體觀在北極生態保護法律中的作用

北極正面臨著嚴峻的全球性挑戰：生物多樣性下降,臭氧屏障減少,氣候急劇變化所引起的一系列不可逆轉的生態損害,迫切需要以整體性考慮和做更多的事情,它標志人類認識自然生態系統具有革命性的進步。整體性是生態系統最重要的一個特征,是指系統的有機整體,其存在的方式、目標、功能都表現出統一的整體性。[2](P2)任何一個生態系統都是多個成分結合而成的統一體。這個系統不再是結合前各自分散的狀態,而是發生了根本的變化,集中表現在整體性。從系統的觀點看,北極生態系統整體性的真正含義主要體現在：一是空間維度上的整體性,即系統要素之間、系統各層次之間、系統與環境之間的非線性相關及其物質(含實物與場)、能量與信息的變換,體現系統內外的相互關聯性和整體作用的不可分割性。二是時間維度上的整體性,即系統在特定外界環境中結構狀態的穩定、適應、失穩與自我組織,體現為一種自主的變換過程和前后不斷發展的態勢。

北極有關生物保護的條約多為單物種保護公約,缺乏對于北極生態整體性的保護公約,只有兩種保護相結合,才能完善北極生態系統的法律保護體系。因為一個生態系統由若干成分結合而成時,就意味著出現了一個嶄新的整體。一旦形成了系統,各要素不能分解成獨立的要素而獨立存在。如果硬性分開,那么,分解出取得要素就不再具有系統整體性的特點和功能。各個要素的性質和行為對系統的整體性是起作用的,這種作用是在各要素的相互作用過程中表現出來的。各要素是整體性的基礎,系統整體如果失去一些關鍵性要素,也難以成為完整的形態而發揮作用。

在北極生態系統生物之間,生物與環境之間都存在著各種反饋,不加控制的系統不可能成為穩定的系統。整體性原則還體現在,人們對自然的某一方面的認識可能是正確的,付諸于實踐在某一領域或某一局部也可能是有益的,但是就整個生態來看,未必就是正確的認識和有益的活動。相反,自然界經過多年的進化留給人類的環境,也許就是最大的財富,盡管表面看來是毫無價值的。因此,人們在北極的每一次活動都必須要深思熟慮,而這一切不能被所謂的利益給沖淡。

三、由生態規律引申的北極生態保護法律原則

傳統環境資源法包括現有北極與生態保護有關的法律,都是將其他的許多指標作為解決環境資源的定性和定量標準：比如環境污染控制法以資源的可持續利用或多用途使用為目的；而北極生態法律應當以生態系統的結構與功能的養護和維持作為主要目標和衡量尺度,這是因為：1、維持北極生態系統的平衡與穩定的關鍵就是維持其生態系統正常的機構和功能,這是生態的基本規律決定的。2、以北極生態系統的結構和功能為法律調整目標,就為法律的強制性和技術性規范的制定和實施可供操作性素材。生態平衡是比較抽象性的說法,在法律上存在不易實施、不易操作的問題,當然,生態系統結構與功能作為原本的生態學上的定義,對于普通人而言,存在著認識上的困難以及概念上的模糊性,但它為法律的制訂尤其是北極生態法律主旨的確定提供了很明確的目標和基本的工具,并在生態學基礎上將之轉化為具體的可操作、易理解的法律規范。3、作為立法目標與衡量手段的北極生態系統功能與結構的穩定,對于法律責任的確定提供了可量化的標準。

生態性是北極生態法律的最重要特征,北極生態法律的立法基礎是生態系統生態學,立法主旨是維護北極生態系統的整體結構與功能,遵循的主要是生態規律,調控手段主要包括生態手段等。生態學者曾指出：“生態問題的實質是資源代謝在時間、空間上的滯留或消耗,系統在結構、功能關系上的錯位和失調,社會行為在經濟和生態關系上的沖突?！盵3](P21)因此,構建北極生態法首先要從生態規律以及北極生態法所要遵循的基本原則入手。

(一)“物物相關律”與國際合作原則

“物物相關律”即自然界中各種事物之間有著相互聯系、相互制約、相互依存的關系,改變其中的一個事物,必然會對其他事物產生直接或間接的影響。在開發利用某一環境要素時,要考慮此種活動對其他環境要素及至整個生態系統的影響；在開發利用某環境要素的某一項功能時,要考慮對該環境要素的其他功能的影響。因此在北極生態保護的相關法律構建中需要考慮經濟建設與開發時的整體生態規劃和對北極生態系統的保護。[4](P35)

由北極生態系統的開放性和“物物相關”的特性可知,對北極生態系統的保護也應當是開放、合作的。國際合作原則是國際法的一項基本原則,從調整北極生態有關的國際條約看,《生物多樣性公約》、《聯合國海洋法公約》等都對國際合作做出了規定。其中《聯合國海洋法公約》更是將國際合作作為條約的義務加以規定,要求各國在為保護和保全海洋環境而擬定和制訂有關國際規則、標準和建議的辦法及程序時,應在全球性基礎上或在區域性的基礎上,直接或通過主管國際組織進行合作,同時考慮區域的特點,從而使得國際合作原則成為各國履行條約義務的基礎。

從國際合作的內容看,北極生態保護的國際合作主要包括加強北極國家生態保護的能力建設、防止污染越境轉移、保護國家管轄以外環境以及和平解決國際環境爭端等。

1、關于能力建設方面的合作。北極生態問題的原因之一在于生態信息的不對稱性。北極生態信息的不對稱性主要體現在以下幾個方面：第一,北極生態信息分布不均。這種分布不均典型地反映了不同主體對北極生態信息的知解程度,以及信息的保有程度。第二,北極生態信息的間隔性。這里所說的間隔性主要是針對北極環境污染和生態破壞的本身屬性來理解的,包括隔時性和隔地性。第三,北極生態信息的隱藏性。市場和國際社會的雙重失靈決定了北極生態法律保護的核心任務,就是在于正確運用各個國家和政府的實有權力,適當運用法律的手段和制度完成兩個層次上的干預目標：一是國內層面上的法律法規政策的制定和實施,另一個是利用國家與國家之間在北極生態利益上的關聯性和整體性,在國際層面上形成有效的北極生態國際保護聯盟,將國家和政府以及個人的有關北極生態的行為納入到國際法律規范之中,正確解決國家主權與北極生態共生之間的關系,正確處理國家與國家之間在其他方面的利益與北極生態利益沖突的關系,通過多種途徑和手段將北極生態保護以共同遵守的制度形式確定下來,建立健全多種組織、協約關系,加強對北極生態法律保護的國際合作。

2、防止污染越境轉移。在每年的冬季和春季,北極都成為大量污染物的回旋中心,由此引起的北極地區的陰霾不僅僅是一種公害,它降低能見度,影響天氣,將有害的污染物沉降到海洋中和陸地上,并造成該地區變暖。干燥寒冷的北極空氣使北極幾乎沒有降雪,并使污染物在整個冬季都滯留在該地區。由于污染越境轉移問題跨越學科和國界,所以需要最高級別的國際合作。一國釋放的污染物經常會沉降到另一國。因此這些國家應當落實協議和標準,以便向國民發布信息,包括空氣質量指數和咨詢。

3、保護國家管轄范圍以外的資源。國家管轄范圍以外的環境資源屬于人類共同繼承的遺產,需要進行合作保護。根據現行的《聯合國海洋法公約》,目前沒有證據表明任何一個國家的大陸架延伸至北極,因此北極點及附近地區不屬于任何國家,北極點周邊為冰所覆蓋的北冰洋被視為國際海域。隨著全球氣候變暖,北極圈附近的許多冰雪融化,能源公司已經在北極圈北部的地區發現了四百多個油氣儲藏區域,因此北極地區資源保護與利用成為焦點。

4、和平解決國際生態爭端。隨著北極生態問題的日益嚴峻,有關環境與資源方面的國際爭端時有發生,并有增加的趨勢,為此需要各國合作通過和平方式解決。對北極生態保護的國際合作,首先,是一種多元、多層次的合作保障體系。其次,北極生態保護的國際合作原則是多領域的全方位的合作,即國際范圍內的對于北極生態保護合作涉及一切與北極生態系統穩定性和良好性的領域,包括但不限于現有生態科學所能研究的領域范圍,充分利用現有的科研技術力量以及資金支持,在全世界范圍內展開合作。此外,多領域的范圍還可以擴展到一切對北極生態有影響的其他非生態科學領域范圍,綜合世界各方面的力量,匯集人才,吸收資金,籠絡技術力量,在全世界范圍內實現一個強大的生態保護運動。再次,北極的生態保護合作需要公眾參與。隨著北極資源開發步伐的加快,對土著居民的關注也日益敏感。大規模的資源開發對土著社會傳統價值觀和經濟存在著潛在威脅。當地居民所擁有的寶貴的傳統生態知識、資源開發所產生的影響和利益分享問題等應納入環境決策。最后,北極生態保護的國際合作具有長期性和艱巨性。北極生態問題的嚴重性及其對全球生態的影響決定了北極生態保護國際合作的長期性和艱巨性。

(二)“負載定額律”與預防原則

“負載定額律”即任何生態系統有一個大致的負載承受能力上限,包括一定的生物生產能力、吸收消化污染物的能力,忍受一定程度的外部沖擊的能力。[4](P57)為了保護生態系統,必須一方面使它供養的生物的數量不超過它的生物生產能力,另一方面,還須確保生態系統的污染物量不超過它的自凈能力以及使沖擊周期長與生態系統的恢復周期。

該規律表明,北極的生態系統的自凈能力或者自我恢復能力是有一定限度的。這個限度隨著生態系統的類型和存在的維度、氣候等大環境會有明顯的不同。在像北極這樣生態系統脆弱的地區,其生態系統的自我恢復能力非常有限,人類生產生活的活動必須盡可能地減少對自然的影響,并對生態系統急待恢復的地區進行人工生態工程恢復與重建。由于北極生態系統更容易受人為干擾的影響,比其它地區的生態系統更脆弱,且造成破壞后較難以恢復,因此預防原則顯得更為重要。

北極是多層次的生態系統,在北極生態系統中,每一個生態要素都是多功能的,對于整體生態系統的維持都是至關重要的,北極生態保護的視野需要拓寬到整個生態系統的水平上,重視北極生態系統的綜合研究和調查。因此,應當建立對北極生態系統整體的調查和動態監測制度,而不僅是對北極各個生態要素的分離調查和監測。另外,數據信息交流也是實現北極可持續發展和體現各國合作的起碼要求。

對北極生態預防的原則,具體至國家,就要求各國對其管轄或控制下的活動盡適當注意的義務,注意程度與活動所涉危險程度相稱。具體來說,預防包括以下方面的要求：1、批準。即須經一國事先批準,方可在該國領土上或在其管轄或控制下的其他地方進行有造成重大跨境損害危險的活動。2、危險評估。即國家應根據對活動可能造成的跨界損害的評估,做出是否批準的決定。3、通報與磋商。如經評估表明有造成重大跨境損害的危險,危險起源國應及時將危險和評估的結果通知可能受影響的國家。如可能受影響的國家提出要求,起源國應與之協商,以確定預防重大跨境損害或減少損害風險的辦法。4、應急準備。起源國應制定應對突發事件的應急預案,或與可能受影響的國家合作制定應急預案。

(三)“能流物復律”與可持續發展原則

“能流物復律”即在生態系統中,能量在不斷地流動,物質不停地循環。[4](P79)生態系統必須同外部環境進行物質、能量、信息的交換,才能促進生態平衡的穩定發展,所以生態系統的平衡也是一種開放性的動態平衡。人類如果一味對自然生態系統索取,而不給予補償,生態系統就會出現輸出多輸入少,生態系統就會失衡,甚至破壞,最終損害人類自己。生態系統具有自我調節、自我組織的特性,以適應不斷變化的環境,維持自身的動態平衡。只要人們改造自然的實踐活動不致破壞生態系統的自我調節機制,不超出它的生態閾限,[5](P68)生態系統的自我調節、自我組織和自我適應的機制就不會喪失,從而源源不斷地向我們提供各種資源和財富。

北極自然條件惡劣,生態資源匱乏,人口承載力低,在受到外界干擾時,極易發生生態變化,甚至突變,并且往往失去生物再生能力,使得生態進一步惡化。北極地區作為一個統一的區域性生態系統,其主要的特征即其脆弱性和較弱的自我修復及調節能力,主要表現為北極對于全球氣候變化的敏感性以及對人類活動的抵御能力差。因此,在北極的生態保護法律中,可持續發展原則的體現是尤為重要的。

(四)共同但有區別責任的原則

目前保護北極生態法律的主要內容是防治北極生態繼續惡化,維持并提高環境質量,實現這一目標必須有發達國家和發展中國家的共同參與,共同但有區別責任的原則在發達國家與發展中國家的合作中起著重要的作用。保護和保全生態是各國需要承擔的一項基本義務,但是就北極生態保護而言,由于地球生態系統的整體性和導致北極生態退化有各種不同因素,各國應承擔共同的但又有差別的責任。共同但有區別的責任原則包括兩方面的含義：

首先,北極的環境污染不僅威脅著北極地區的生態狀況,還對包括全球氣候和大氣狀況在內的全球生態產生著巨大的影響,以致造成世界性的生態問題。因此,首先是各國對于北極生態保護負有共同的責任,即各國,不論其大小、貧富等方面的差別,都對保護北極生態負有一份責任,都應當參加北極生態保護事業,這是由北極乃至地球生態的整體性決定的。保護北極生態是全人類的利益所在,任何國家都對此負有責任。一般認為這種共同的責任主要表現在以下幾個方面：1、各國必須采取切實措施保護和改善本國管轄范圍內的生態。2、各國應當采取措施防止在其管轄范圍內和控制下的活動對其他國家和國家管轄范圍以外區域的生態造成損害。3、各國應當廣泛參與有關北極生態保護的國際合作。4、各國應當在生態保護方面互相支持和援助。[6](P316)

其次,各國對于北極生態保護所承擔的共同責任不是平均的,而是有差別的。[7](P150)共同但有區別的責任原則強調了各國對解決北極生態問題的共同責任和差別責任的結合,較好地體現了在北極生態保護方面的國際公正性。根據該原則,發達國家應在保護北極生態中率先行動,對其生產和消費方式做出實質性改變,并對發展中國家提供技術、資金等方面的援助,以增強發展中國家生態保護的能力,共同參與到北極生態保護的進程中。另一方面,發展中國家也應正視其所承擔的保護北極生態的責任和義務,并根據自身的能力和情況做出積極的努力。實踐中,共同但有區別責任原則適用的關鍵在于如何平衡并確定發展中國家和發達國家在北極生態保護中所承擔的具體義務,而這一問題往往成為國際條約協議談判和實施中爭論的焦點。盡管共同但有區別的責任原則得到確立,但在該原則的實施上還存在著很多的不確定性,在北極生態保護的進程中還需要根據具體情況進行分析。

[1]蔡曉明.生態系統生態學[M].北京：科學出版社,2002.

[2]聯合國環境規劃署.全球環境展望3：過去、現在和未來[M].北京：中國環境科學出版社,2002.

[3]曹湊貴.生態學概論[M].北京：高等教育出版社.2006.

[4]尚玉昌.生態學基礎[M].北京：北京大學出版社,2003.

[5]閻傳海,張海榮.宏觀生態學[M].北京：科學出版社,2003.

[6]金瑞林,汪勁.20世紀環境法學研究評述[M].北京：北京大學出版社,2003.

[7]李耀芳.國際環境法緣起[M].廣州：中山大學出版社,2002.